книги / Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейский опыт

мер ответственности главы и выборных лиц муниципального образования перед населением в форме отзыва нуждается в пересмотре, а процедура применения данной меры ответственности – в совершенствовании.

До сих пор в науке остается неразрешенным вопрос о правовой природе конституционно-правовой ответственности органов публичной власти перед населением, о ее основаниях, целях, принципах, мерах ответственности, нет единого мнения относительно принадлежности ответственности в системе местного самоуправления к муниципально-правовой или конституци- онно-правовой, что негативно сказывается на ее реализации в конституционном законодательстве.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее – Закон об МСУ) устанавливает институт отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления в качестве обязательного, закрепляет конкретные основания и условия применения данной меры ответственности, определяет форму, посредством которой отзыв может быть осуществлен (голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления).

В процедуре отзыва выборного лица местного самоуправления можно выделить следующие стадии: инициирование проведения голосования по отзыву; назначение голосования по отзыву; подготовка к проведению голосования по отзыву; проведение агитации; голосование и определение результатов голосования по отзыву. Нельзя не отметить проблемы, возникающие на стадиях процедуры отзыва. Как отмечают некоторые исследователи, именно проблемы процедуры отзыва выборных лиц не позволяют существовать институту отзыва в современной России [2].

Обобщая указанные проблемы, можно отметить следующие недостатки в правовом регулировании института отзыва на уровне федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов:

311

1.Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона основаниями отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Положение Федерального закона, устанавливающее основания отзыва, соответствует правовым позициям Конституционного суда РФ, согласно которым в судебном порядке надо установить факт правонарушения как основание возбуждения вопроса об отзыве

иследует в судебном порядке доказать связь любых вариантов негативных последствий, которыми недовольны граждане, с действиями или бездействиями выборного лица, и только при

наличии конкретизированных оснований может быть гарантирована стабильность осуществления местного самоуправления1. Следовательно, в уставах муниципальных образований не может быть закреплено такое основание отзыва, как недоверие избирателей либо утрата доверия.

Несмотря на то, что п. 2 ст. 24 и п. 1 ст. 71 Федерального закона предусматривает установление оснований отзыва выборного лица местного самоуправления исключительно в уставах муниципальных образований, последние, как правило, содержат нормы, отсылающие к соответствующим региональным законам. Региональное законодательство в абсолютном большинстве случаев предусматривает основания отзыва глав муниципальных образований. К примеру, ст. 17 Закона Республики Саха (Якутия) «О местном самоуправлении» [3] в качестве оснований наступления ответственности органов местного самоуправления

идолжностных лиц органов местного самоуправления перед

1Постановление Конституционного суда РФ от 07.06.2000 г. №10-П «По

делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Собрание законодательства РФ. 19.06.2000. № 25. Ст. 2728; Российская газета. №118. 21.06.2000; Вестник Конституционного суда РФ. №5, 2000; Постановление Конституционного суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 374.

312

населением предусматривает следующее: нарушение ими устава муниципального образования и утрату доверия населения в соответствии с Федеральным законом. Также закон указывает на то, что основания для отзыва и процедура отзыва указанных должностных лиц (выражения недоверия) устанавливаются Уставом муниципального образования. Отметим, что в законодательстве Республики Саха (Якутия)2 достаточно подробно раскрываются: порядок назначения голосования, образование участков голосования, деятельность комиссий по проведению голосования, гарантии для участников кампании по отзыву, порядок голосования, подсчет и обработка голосов, порядок обжалования действия и решений, связанных с голосованием по отзыву, ответственность за нарушение прав граждан на участие в голосование по отзыву.

Согласно ст. 34, 42, 79 Устава городского округа «Якутск» [4] основанием для отзыва депутата Якутской городской думы, главы округа могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Таким образом, Устав городского округа «Якутск» не конкретизирует основания отзыва депутатов представительного органа и главы муниципального образования, дублируя положения Федерального закона.

Более конкретно установлены основания отзыва в Уставе муниципального образования «Город Олекминск» Олекминского района Республики Саха (Якутия), согласно нормам которого отзыв главы города, депутата городского Совета, выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется в связи с совершением действий или бездействием, влекущих утрату доверия населения к нему, в случаях:

2 Закон Республики Саха (Якутия) «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» от 30 ноября 2004 г. № 171-З № 349-III // Ил Тумэн. 24.12.2004. № 51; Закон Республики Саха (Якутия) от 30.03.2005 210-З № 423-III (ред. от 15.12.2010) «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 04.05.2005. № 20.

313

1)нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Саха (Якутия), законов Республики Саха (Якутия), настоящего Устава и иных нормативных правовых актов МО;

2)неисполнения полномочий по занимаемой должности3. Как справедливо замечают некоторые исследователи, про-

цедура отзыва остается недостаточно урегулированной федеральным законодательством, что может повлечь ошибки правового характера, существенно ущемляющие права как граждан, проживающих на территории муниципального образования, так и их представителей – депутатов [5].

Полагаем, что было бы более правильным регулировать институт отзыва выборных лиц местного самоуправления специальным законом субъекта РФ. Вторую часть ст. 24 Федерального закона об МСУ необходимо дополнить основаниями отзыва депутата, главы, иного выборного лица муниципального образования с предоставлением права представительному органу местного самоуправления дополнять и уточнять элементы процедуры отзыва своим нормативным актом, принимаемым в рамках закона.

2.Одним из этапов в реализации инициативы отзыва является сбор подписей избирателей в поддержку проведения голосования по отзыву. Исследователи обращают внимание на проблему определения в законодательстве субъектов РФ количества собранных подписей, необходимых для выражения инициативы проведения голосования по отзыву [6].

Всоответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона об МСУ голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления проводится в порядке, предусмотренном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о местном референдуме. «Порядок голосования» охватыва-

3Устав муниципального образования «город Олекминск» Олекминского

района Республики Саха (Якутия). Принят решением III сессии Городского совета муниципального образования «город Олекминск» Олекминского района РС(Я) от 1 декабря 2005 г. № 1.

314

ет, по версии федерального и регионального законодателя, все этапы его организации и проведения, в том числе порядок сбора подписей в поддержку инициативы проведения голосования. Таким образом, в законодательстве субъектов РФ и в уставах муниципальых образований при определении количества необходимых подписей в поддержку инициативы отзыва за основу берется количество подписей, необходимое для выражения инициативы проведения местного референдума. Согласно п. 1. ст. 37 Федерального закона от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7] (далее – Закон об основных гарантиях) количество таких подписей не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, и не должно быть менее 25 подписей. Соответственно в ст. 22 Закона Республики Саха (Якутия) «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)» [8] установлено, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, составляет 5 % от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. А согласно ст. 11 Устава муниципального образования «Город Олекминск» Олекминского района Республики Саха (Якутия) условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом4. В Уставе городского округа «Город Якутск» указанные требования прописаны уже непосредственно в связи с регулированием процедуры отзыва.

4 Устав муниципального образования «город Олекминск» Олекминского района Республики Саха (Якутия) (принят решением III сессии Городского совета муниципального образования «Город Олекминск» Олекминского района РС(Я) от 1 декабря 2005 г. № 1).

315

Так, согласно ст. 34 данного Устава инициатива по проведению процедуры отзыва депутата может исходить от группы избирателей в количестве не менее 10 человек. В поддержку указанной инициативы должно быть собрано не менее 5 % подписей избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа5.

Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что установленное Законом об основных гарантиях максимальное и минимальное количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, существенно ниже: составляет 0,5 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, но не менее 10 подписей (п. 1 ст. 37). И хотя согласно правовой позиции Конституционного суда РФ [9] инициатива отзыва связана с процедурой выдвижения кандидата на выборах, указанные требования поддержки выдвижения кандидатов в целях их регистрации не являются ориентиром при определении требований поддержки инициативы отзыва. Здесь ориентиром служит поддержка инициативы проведения местного референдума, что представляется спорным. Как известно, проведение референдума осуществляется на территории всего муниципального образования, а голосование по отзыву может проводиться только на территории того округа, в котором избиралось лицо. Указанный округ может и не совпадать с территорией всего муниципального образования.

Итак, для назначения голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления в поддержку инициативы отзыва должны быть собраны подписи избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. При этом число таких подписей может быть установлено в 5 % от числа зарегистрированных в округе избирателей, т.е. может в 10 раз превышать число подписей, необходимых в поддержку выдвижения кандидата.

5 Устав городского округа «Якутск» (с изм. от 16.06.2009) // Эхо столи-

цы. 29.01.2008. № 7.

316

3.Следует отметить и проблемы правового регулирования назначения голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления.

К примеру, голосование по отзыву выборного должностного лица в городском округе «город Якутск» назначает Якутская городская дума (представительный орган), которая назначает дату голосования не позднее чем через 30 дней после принятия данного решения, в случае если от депутата не поступило заявления о досрочном сложении полномочий [10]. Или согласно Уставу муниципального образования «город Олекминск» Олекминского района Республики Саха (Якутия) голосование по отзыву главы города, депутата городского Совета, выборного

должностного лица местного самоуправления назначается Городским советом6.

Как отмечает С.А. Авакьян, если представительный орган сильно политизирован, он может назначить голосование по отзыву, придавая особое значение отдельным не заслуживающим внимания обстоятельствам, и может отказать в назначении голосования по тем же соображениям [11]. Таким образом, нельзя не согласиться с теми исследователями, которые считают, что оптимальным субъектом назначения выступает в данном случае

соответствующая избирательная комиссия (комиссия по отзыву)7. Так, от решения вопроса о назначении голосования по отзыву или отказе в назначении зависит соблюдение гарантий отзываемого лица и лиц, выступивших с инициативой о проведении голосования по отзыву.

4.Одной из существенных проблем процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления является определение результатов голосования по отзыву. Так, согласно п. 2 ст. 24 Фе-

6Устав муниципального образования «город Олекминск» Олекминского района Республики Саха (Якутия) (принят решением III сессии городского Совета муниципального образования «город Олекминск» Олекминского района РС(Я) от 1 декабря 2005 г. № 1.

7См: Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Рос-

сийской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006; Ваганова Н.А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления: дис. …канд. юрид. наук.

Пермь, 2004.

317

дерального закона депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Соответственно п. 5, ст. 34, п. 4. ст. 42 Устава городского округа «Якутск» закреплено, что депутат Якутской городской думы и глава округа считаются отозванными, если за их отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе [12]. Глава города, депутат городского Совета, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе)8.

В Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года [13] указано, что процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.

Следовательно, с одной стороны, за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного пре-

8 Устав муниципального образования «Город Олекминск» Олекминского района Республики Саха (Якутия) (принят решением III сессии городского Совета муниципального образования «город Олекминск» Олекминского района РС(Я) от 1 декабря 2005 г. № 1).

318

кращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

С другой стороны, нормы федерального законодательства, устанавливающие, что депутат считается отозванным при условии голосования за отзыв не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципалитете (избирательном округе), делает данный важнейший институт непосредственной демократии абсолютно нежизнеспособным.

Можно согласиться с мнением некоторых ученых, предлагающих внести изменения в Закон об МСУ и установить, что выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв подано более половины числа голосов участников голосования и при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание депутата.

Следует отметить, что практика применения отзыва как меры ответственности в отношении глав муниципальных образований и других выборных лиц местного самоуправления в Якутии практически отсутствует. Хотя имеются отдельные примеры привлечения глав муниципальных образований к ответственности в иных формах. В 2011 году Указом Президента Республики был отрешен от должности глава муниципального образования «поселок Тикси» Булунского улуса (района) Республики Саха (Якутия), в 2012 году был отправлен в отставку глава муниципального образования «село Верхневилюйск» [14]. Имелась также попытка отзыва главы муниципального образования «город Верхоянск» в 2009 году. Однако решение Верхоянского городского Совета депутатов о проведении голосования по отзыву главы было признано незаконным в связи с нарушениями процедуры инициирования отзыва.

Вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления являлись также предметом рассмотрения регионального Конституционного суда. При этом однако Конституционный суд РС

319

(Я) ограничился лишь общим определением отзыва как формы муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед населением, который должен обосновываться ненадлежащим осуществлением им муниципальной власти в виде конкретного правонарушения, установленного в судебном порядке11. В то же время существенная часть проблемных вопросов отзыва осталась за рамками данного дела.

На основе проведенного анализа можно констатировать, что правовое регулирование института отзыва выборных лиц местного самоуправления как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровне далеко до совершенства. Все это предопределяет необходимость дальнейшего комплексного исследования института отзыва как гарантии народовластия в местном самоуправлении. Создание реально действующего механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением имеет также существенное значение для разрешения проблем, возникающих в процессе становления правового государства.

Список литературы

1.Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 22.10.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 6 окт. – 2003. –

№40. – Ст. 3822.

2.Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва

вРоссийской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. –

М., 2006.

3.Закон Республики Саха (Якутия) «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» от 30 ноября 2004 г. № 171-

З № 349-III // Ил Тумэн. 24.12.2004. – № 51.

11 См.: Постановление Конституционного суда РС (Я) от 13.12.2005 г. №10-П «По делу о толковании положений ст. 95, 97, 98 (пп. 1,5) Конституции РС (Я) в части отзыва выборных должностных лиц» // СПС «КонсультантПлюс» (документ опубликован не был).

320