igpr_04_04

1 Причины и история создания Конституции РСФСР 1918 года.

Предыстория конституции в России берет свое начало в начале ХIХ века. Первым конституционным проектом можно назвать «План государственного преобразования», разработанный в 1809 году графом Михаилом Сперанским. В документе закреплялась идея конституционной монархии, ограниченной парламентом, и отмену крепостного права. Свои проекты конституций предлагали декабристы Павел Пестель и Никита Муравьев.

В начале царствования императора Александра I появилась идея реформирования политического строя страны путем создания конституции, гарантирующей подданным личную свободу и гражданские права. В 1820 году была разработана «Государственная уставная грамота Российской империи», но принятие документа было отложено на неопределенный срок.

Во время реформаторского правления Александра II Россия была близка к принятию конституции. Был подготовлен проект конституции Михаилом Лорис-Меликова, в котором предложена программа преобразований, включавшая перестройку местного управления, расширение прав старообрядцев, пересмотр паспортной системы, урегулирование отношений предпринимателей и рабочих, изменения в системе народного образования и пр. Однако в 1881 году накануне подписания манифеста, предполагающего осуществление реформ, Александр II был убит народовольцами. Конституционный процесс в России был прерван.

После революции 1905 года император Николай II подписал манифесты (6 августа и 17 октября), в соответствии с которыми учреждались Государственная Дума и «Положение о выборах». Эти документы были восприняты как первый шаг к правовому строю.

Временное правительство после Февральской революции 1917 года взяло на себя функцию управления страной до созыва Учредительного собрания, призванного приступить к формированию в России правового государства. Однако созданное к началу 1918 года собрание решением ВЦИК было распущено уже 6 января того же года.

Первая Конституция РСФСР, утвержденная на V Всероссийском Съезде Советов 10 июля 1918 года, носила ярко выраженный классовый характер. В ней были воплощены лозунги, провозглашенные большевиками: вся власть передавалась Советам, отменялась частная собственность на землю, вводились ограничения в политических правах для отдельных социальных групп.

2 Структура и компетенция органов государственной власти и управления по Конституции РСФСР 1918 года.

Проект Конституции 1918 г. готовился 4 месяца (апрель — июль 1918 г.). Окончательный текст Конституции принят 10 июля 1918 г. на V съезде Советов.

Структура Конституции 1918 г. включала разделы:

1. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа;

2. общие положения Конституции РСФСР (они включали статьи о правах и обязанностях трудящихся, компетенцию ВЦИКа, СНК и т. д.);

3. конструкция советской власти (организация советской власти в Центре и на местах);

4. активное и пассивное избирательное право;

5. бюджетное право;

6. о гербе и флаге РСФСР.

1. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа.

Социальная основа советской власти – диктатура пролетариата. Политическая основа – система Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Нововведения в экономике, установленные Конституцией, – полная национализация лесов, земли, недр, транспорта, банков, промышленности. Конституция устанавливала монополию государства в сфере экономики. Высший Совет народного хозяйства – высший орган в сфере управления экономикой.

Устанавливался срок действия Конституции – переходный период от капитализма к социализму. Государственное устройство РСФСР по Конституции 1918 г. – Федерация. Субъекты Федерации – национальные республики.

Избирательная система по Конституции 1918 г.

Активным избирательным правом обладали только представители отдельных социальных групп, «трудящиеся» (пролетариат, крестьяне).

Не имели права избирать:

1. лица, использующие наемный труд в целях извлечения прибыли;

2. граждане, живущие на «нетрудовые доходы» (от сдачи жилого помещения внаем, кредитования иных граждан за плату, определенную процентом за пользование денежными средствами и т. п.);

3. частные торговцы и посредники;

4. представители духовенства;

5. служащие жандармерии, полиции и охранного отделения.

Выборы в Советы были многоступенчатыми и основанными на принципах представительства и делегирования, т. е. граждане избирали прямо депутатов в сельские и городские Советы и делегатов на выборы всех последующих уровней.

Историческое значение Конституции 1918 г.: появилась правовая база для последующего создания советского законодательства и формирования механизма государственной власти и ее структур.

Центральные органы Советской власти. Верховной и высшей властью в РСФСР наделялся Всероссийский съезд Советов (ст. 24 Конст.). Съезд созывался не реже двух раз в год (ст. 12 и 26). Большевики очень скоро стали тяготиться подобной нормой, ограничивающей их власть. Новая редакция этой нормы 1922 г. разрешала созывать съезд только один раз в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44). Предусматривалась возможность созыва чрезвычайных Съездов, что в годы Гражданской войны не было редкостью. Важно также отметить, что продолжительность "сессий" съезда никак не регулировалась. Это тоже может быть расценено как формальное ограничение его власти, несмотря на ее "верховный и высший" характер.

Конституция определяла численность съезда не прямо, а опосредованно, для чего предусматривалась специальная квота: один депутат от 25 тыс. городских избирателей и один депутат от 125 тыс. сельских избирателей (ст. 25). Большевики считали крестьянство мелкобуржуазным по природе, которому только предстоит стать пролетарским.

Законодательным, распорядительным и контролирующим органом съезда на время его перерывов между сессиями являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) (ст. 31). Численность его фиксировалась непосредственно в Конституции - 200 человек (ст. 28). Конституционная поправка 1922 г. увеличила ее до 386 человек. Но уже редакция Конституции 1925 г. отказалась от практики закрепления в тексте численности членов ВЦИК, указав: "Всероссийский Съезд советов избирает ВЦИК Советов в количестве членов, определяемом Съездом Советов" (ст. 21).

Редакция 1918 г. Основного Закона не знала такого важного подразделения ВЦИК, как его Президиум. Последний появляется благодаря конституционной новелле 1919 г. (СУ РСФСР. 1919. N 64. Ст. 578). Президиум являлся постоянно действующим органом ВЦИК, тогда как сам ВЦИК созывался не реже одного раза в два месяца. Сама Конституция хранила молчание по поводу "легислатуры" ВЦИК или как, их называли, "пленумов". Новелла 1922 г. удлинила временные промежутки между пленумами ВЦИК. Теперь ВЦИК созывался не реже трех раз в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44).

ВЦИК организовывал Совет народных комиссаров (СНК) в качестве собственного исполнительно-распорядительного органа (ст. 35). "СНК, - гласила ст. 37, - принадлежит общее управление делами РСФСР". Из названия высшего правительственного органа России того периода явствует, кто в него входит: народные комиссары - руководители наркоматов. Редакция Основного Закона 1918 г. знала 18 наркоматов. К ним нужно добавить председателя и двух его заместителей. Редакция 1925 г. вводила в состав СНК представителей союзных наркоматов, что объяснялось образованием СССР (ст. 32).

Последующая практика привела к созданию двух структурных подразделений СНК. Одним из важнейших рабочих органов Совнаркома был его так называемый Малый Совнарком. Малый Совнарком был органом, через который в предварительном порядке проходили все важные вопросы, подлежащие ведению правительства. Только после предварительного их рассмотрения в Малом Совете СНК они выносились на его общее заседание. Количество членов Малого Совнаркома могло колебаться в зависимости от потребности.

В качестве самостоятельной комиссии Совнаркома с 1920 г. действовал Совет труда и обороны (СТО) (п. 1 Пол. о СТО, СУ РСФСР. 1921. N 1. Ст. 2). В его состав входили: председатель СНК, наркомы определенных наркоматов (самые важные), представитель ВЦИК и профсоюзов (ВЦСПС). Формально датой рождения этой комиссии СНК следует считать 30 ноября 1918 г., когда Декретом ВЦИК был образован Совет рабочей и крестьянской обороны (СУ РСФСР. 1918. N 91 - 92. Ст. 924). Именно последним декретом последовательно вводились начала милитаризации в общественную жизнь Республики на основе полнейшей централизации. Декрет гласил: "Совету обороны предоставляется вся полнота прав в деле мобилизации сил и средств страны в интересах обороны. Для всех ведомств и учреждений, центральных и местных, для всех граждан постановления Совета обороны безусловно обязательны". С окончанием Гражданской войны структура СТО усложняется, при нем образуется особая общеплановая комиссия (СУ РСФСР. 1921. N 38. Ст. 203). Органами СТО на местах становятся экономические совещания (ЭКОСО) при уездных, губернских и областных советах (СУ РСФСР. 1921. N 44. Ст. 223).

Обострение Гражданской войны вызвало к жизни такой орган "высшей военной власти", как Революционный военный совет (РВС). Организационно, как гласило постановление ВЦИК, утверждавшее Положение о нем, "РВС поглощает все права коллегии народного комиссариата по военным делам, все члены которой входят в состав Совета. Все военные учреждения подчинены РВС республики и работают по его заданию" (СУ РСФСР. 1918. N 97. Ст. 978). Декретом ВЦИК два месяца спустя в составе РВС образовано бюро "в целях большего сосредоточения деятельности этого учреждения" (СУ РСФСР. 1918. N 91 - 92. Ст. 924). В целом РВС представлял собой пример предельной централизации военной власти страны, которая, надо это признать, себя полностью оправдала. В дальнейшем до своего упразднения Совет являлся коллегией наркомата по военным и морским делам СССР (ст. 7 Пол. НКВМ СССР 1923).

Компетенция среди органов центральной государственной власти согласно Конституции 1918 г. была распределена следующим образом. Непосредственно вся полнота верховной государственной власти принадлежала Всероссийскому съезду Советов (ст. 12). Это означало, что все полномочия всех органов государственной власти являются частью его полномочий, выводимы из них. Наделение полномочиями органов государственной власти выглядело как делегация полномочий съезда непосредственно этим органам. Верховенство прав и соответственно полномочий съезда обусловливалось следующими нормами Конституции: ст. ст. 29, 46 и 51. Этими конституционными положениями устанавливалась полная подотчетность ВЦИК и СНК съезду Советов. Кроме того, ст. 51 знала такое понятие, как "исключительное ведение съезда": установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции. Последняя норма особенно важна, поскольку конституционная догма приравнивает подобное полномочие - изменение Конституции - к разряду абсолютной, неограниченной и независимой власти, т.е. к власти суверенной, власти, принимающей окончательное решение.

В остальном полномочия съезда Советов и ВЦИК совпадали. Статья 44 Конституции рассматривает их как вопросы, подлежащие совместному ведению. Но при учете положений ст. 52, согласно которым приоритет в решении вопросов войны и мира, внешних сношений, установления границ, отчуждения территории России предоставлен ВЦИК "лишь при невозможности созыва Всероссийского съезда Советов". При вступлении РСФСР в СССР компетенция высших представительных органов Федерации, разумеется, изменилась.

Полномочия СНК определялись как "общее управление делами" (ст. 37). Интересно отметить, но редакция 1925 г. говорит уже об "общем управлении РСФСР" (ст. 33).

При конструкции делегации полномочий от высшего органа к нижестоящему, при нерешенности вопроса о сроках созыва высшего представительного органа Советской власти, при отрицании большевистской доктриной принципа разделения властей, при превращении диктатуры пролетариата в диктатуру партии немудрено было, одним словом, стать свидетелем "узурпации" полномочий государственной власти постоянно действующими органами: Президиумом ВЦИК и Малым Совнаркомом. Да, по-иному вряд ли могло сложиться, если учесть, что везде, на всех высших государственных постах сидели не просто представители одной политической партии, а одни и те же люди. Эти люди сами для себя сочиняли правила, сами их исполняли и сами же себя контролировали. Фактически подобная ситуация помимо неконтролируемости власти влекла за собой неразбериху в деле управления страной. Дело доходило до того, что одна и та же законодательная норма могла быть принята разными органами законодательной власти! Противоречивость права советской системе была гарантирована. Именно этим - тезисом о необходимости упрощения государственного аппарата, устранения ненужного параллелизма в законодательстве и управлении - оправдывалась конституционная реформа 1935 - 1936 гг.

Местные органы Советской власти. Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала весьма сложную систему Советов и их съездов. За последними, разумеется, закреплялась высшая власть на местах (ст. 56; ср. ст. 49 ред. 1925 г.). Созыв съездов предусматривался для таких административно-территориальных единиц, как область, губерния, округ, уезд, волость. Для удобства рассмотрения принципа формирования этих съездов составим специальную таблицу.

Съезд советов	Областной	Губернский (окружной)	Уездный	Волостной
От сельских Советов	1 : 25000	1 : 10000	1 : 1000	1 : 10
От городских Советов	1 : 5000	1 : 2000	1 : 200	Нет
Общее количество депутатов				Не определено

Как правило, областные съезды Советов являлись в будущем основой для формирования советских автономий - советских автономных республик в составе РСФСР (гл. 4 Конституции РСФСР в ред. 1925 г.).

Редакция 1925 г. Основного Закона России сохранила эти нормы представительства, изменив их только для волостных (районных) съездов Советов: один делегат на 300 избирателей. Была установлена и предельная численность волостного съезда Советов - не более 150 делегатов (п. "д" ст. 51 Конст., СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218). Съезды созывались не реже двух раз в год. После 1922 г. - не реже одного раза в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44).

Советы, от которых происходило делегирование депутатов на съезды различного уровня согласно Конституции 1918 г. подразделялись на городские и сельские (ст. 57).В городах Советы избирались из расчета один депутат на каждую тысячу человек населения, в сельской местности - один депутат на 10 тыс. человек населения. Важно отметить, что Конституция предусматривала возможность существования форм прямой демократии. Примечание к ст. 57 Основного Закона гласило: "В тех сельских местностях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей данного селения непосредственно".

Как съезды Советов, так и сами Советы различного уровня избирали из своего состава исполнительные комитеты (ст. ст. 55 и 58 Конст.). Подробную организацию исполкомов и их компетенцию Конституция не устанавливала, но это было сделано конституционной новеллой 1919 г.: п. V Пост. "О советском строительстве" VII Всероссийского съезда Советов. Статья 1 Постановления гласила: "Исполнительные комитеты избираются съездами, являются между съездами высшим органом советской власти на соответствующей территории и подчинены вышестоящему исполнительному комитету и Совету народных комиссаров" (СУ РСФСР. 1919. N 64. Ст. 578). Для выполнения текущей работы исполкомы образовывали в своем составе отраслевые отделы. Отделы возглавлялись заведующими. Они могли быть и не депутатами съезда Советов. При заведующем образовывалась коллегия непосредственно самим исполкомом с правом совещательного голоса. Весьма важным структурным подразделением исполкома являлся его президиум: "Для руководства всей текущей работой по управлению соответствующей территории и проведению в жизнь постановлений и декретов центральной власти исполнительный комитет избирает президиум: губернский от 3 - 5 членов, уездный - 3 члена" (ст. 13 Пост.). Для волисполкомов президиум не предусматривался. Весьма скоро вся власть сосредоточилась именно в президиуме и на фигурах заведующих отделами. Новелла 1922 г. только расширила их права.

Органы управления Советской власти. Основу органов государственного управления (исполнительно-распорядительная функция) представительных органов государственной власти РСФСР, а потом и СССР до 1946 г. представляли так называемые народные комиссариаты - наркоматы и приравненные к ним ведомства. По смыслу первого Декрета Советской власти "Об учреждении СНК" (СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 1) наркоматы образовывались на базе прежних министерств. Во всяком случае, аппарат этих министерств, в основном центральный, был использован большевиками, несмотря на саботаж чиновничества и стремление самих большевиков уничтожить старую государственную машину. Но оказалось, что в некоторых областях жизни: пути сообщений, почта, телеграф, финансы и т.д. сделать это невозможно из-за риска оказаться в каменном веке. Поэтому в этих областях после небольшого романтического периода увлеченностью марксовыми идеями большевики использовали старый аппарат на 80 - 90%. Разумеется, здесь необходимо сделать оговорку, что стандарты налаженной работы в этих областях тем не менее очень скоро оказались чисто советскими. Там же, где большевики присваивали государству по идеологическим соображениям особые функции, воспользоваться старым аппаратом - оборона, внешняя торговля, юстиция, внешние сношения и другая работа они не могли быть налажены очень долго.

Причина этой неустроенности была в общем-то банальной. Коммунистическая утопия строится на концепции самоуправляемости общества, основу которой составляет сознательный индивид, его сознательность обусловлена осознанием им правильного соотношения личных и общественных интересов. Весьма возможно, что в рамках небольших коллективов такая самоуправляемость достижима. Но достижение это обусловливается всегда основательной промывкой мозгов и уничтожением собственного "я" индивида. По этой причине большевикам просто неоткуда было взять кадры грамотного советского чиновничества. Мы не случайно выделяем слово "грамотный". У всех поколений советских руководителей не было полноценного высшего образования, что уж говорить о вождях рангом пониже! Очень скоро на собственном опыте большевики убедились в правоте слов Макса Вебера о том, что у современного государства один выбор: либо быть дешевым и управляться богачами, либо быть дорогим и управляться профессиональными чиновниками. Фактически в 1918 г. Вебер гениально предсказал, что диктатура пролетариата в России неизбежно переродится в диктатуру бюрократа.

Сама советская доктрина рассматривала народные комиссариаты в качестве своеобразных комиссий - отделов ВЦИК, что придавало им черту прежних коллегий. Во всяком случае, очень долго - до 1946 г. структурно наркоматы скорее напоминали гибрид министерства и коллегии. В них сочеталась единоличная власть и ответственность наркома за порученное ему дело с полномочиями членов коллегии наркомата, тоже самостоятельно несших ответственность за отдельные участки работы ведомства. Кроме того, члены коллегии не были подотчетны наркому, поскольку назначались не им, а СНК. Обжаловать решение наркома в СНК или ВЦИК мог любой член коллегии наркомата.

Своей структурой наркоматы весьма напоминали прежние министерства: нарком (народный комиссар), его заместители, коллегия наркомата, отраслевые отделы наркомата и канцелярия. Для придания большей слаженности работе центрального аппарата управления большевики очень рано ввели должность уполномоченного того или иного наркомата при соответствующем органе власти и управления. В этой роли чаще всего выступали члены коллегий наркоматов, что, несомненно, придавало им вес.

Всего по Конституции 1918 г. было создано 17 наркоматов (ст. 43), но к ним, без сомнения, следует прибавить восемнадцатый - ВЧК. Это учреждение не упоминается в тексте Основного Закона, но статус и полномочия этого "карающего меча революции" не вызывают сомнения в его действительном характере.

В связи с вступлением РСФСР в СССР происходят весьма крупные изменения в системе органов государственной власти управления, особенно в центре.

Отражение в Конституции РСФСР 1918 года прав человека, их классовый характер.

Конституция РСФСР предоставляла гражданам достаточно широкий круг важнейших политических прав и свобод. Конституционные права и обязанности советских граждан являлись юридической формой выражения свободы и ответственности личности в социалистическом государстве и в своей совокупности составляли содержание советской демократии.

В Конституции есть «право на жизнь» и «обязанность подчинения», вместе с тем, нет общепринятых свободы слова, печати, собраний, воинской повинности. Здесь закреплен принцип уравнительного распределения материальных и духовных благ, специально подчеркивая, что труд квалифицированный не дает никаких преимуществ в распределении благ перед трудом неквалифицированным. Гурвич Г.С. История Советской Конституции. Приложение VI. М., 1923. С. 67

Статья 13 этого раздела предусматривает свободу совести, т.е. право иметь любые религиозные убеждения или не иметь никаких, быть атеистом.

Важнейшим актом, направленным на обеспечение свободы совести, явился декрет Совета Народных Комиссаров "Об отделении церкви от государства и школы от церкви". Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М: Зеркало, 2003. С. 49

Действительно, отделение церкви от государства означало раскрепощение граждан, веками зависевших от церкви, с момента рождения до самой смерти, освобождение детей от непременного религиозного воспитания. Правда, и сама норма, и особенно негибкая политика властей, сразу привели к конфликту между церковью и государством. Мирного сосуществования между ними не получилось, откровенная воинственная оппозиция церкви новой власти скоро вызвала репрессии против церковников.

Конституция РСФСР обеспечивает для трудящихся свободу слова, свободу печати или, по формулировке ст. 14, "свободу выражения своих мнений". Статья 14 Конституции закрепила эту практику. Она говорит не об абстрактной свободе слова и печати, а о действительной свободе выражения своих мнений именно трудящимися. Таким образом, и в этом частном вопросе закон стоит на открыто классовых позициях. Законодателя интересует мнение трудящихся, а не буржуазии, контрреволюционные позиции которой известны.

Статья 15 Конституции РСФСР закрепляет за трудящимися свободу собраний. Эта свобода трактуется весьма широко. Она включает в себя право устраивать не только собрания, но и митинги, и шествия. Больше того, статья не дает вообще исчерпывающего списка мероприятий, которые могут трактоваться как собрания, употребляя формулу "и т.п.". Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М: Зеркало, 2003. С. 56

Закон конкретизирует здесь общий принцип предоставления демократических свобод только трудящимся. Он говорит об обеспечении "за трудящимися действительной свободы собраний". Это значит, что эксплуататорам такого права не предоставляется. Буржуазия неоднократно пыталась использовать свободу собраний в контрреволюционных целях.

Статья 16 Конституции провозглашает свободу объединения трудящихся во всякого рода союзы. Законодательство устанавливало общий принцип, согласно которому деятельность обществ и союзов должна согласовываться с целями Советской Конституции и задачами социалистического строительства. В связи с этим предусматривались определенные меры административного надзора за обществами и союзами.

По-особому решает Конституция вопрос о праве на образование. В середине 1918 г. страна, разоренная войной, режимом царского и Временного правительств, не имела материальных средств для развертывания широкой работы по просвещению. Еще труднее было найти необходимое количество преподавательских кадров. В стране вообще был невысок процент интеллигенции, к тому же отнюдь не все старые преподаватели хотели сотрудничать с Советской властью.

Советская власть провела полную перестройку школьного образования. Все учебные заведения были переданы в ведение государства, школа отделена от церкви. Вводилось совместное обучение мальчиков и девочек. 23 декабря 1917 г. страна перешла на новое русское правописание, облегчившее усвоение грамоты. Большая работа стала проводиться по ликвидации неграмотности и политическому просвещению взрослого населения. По всей стране возникли кружки ликвидации неграмотности, курсы, вечерние школы. Открывались новые библиотеки, читальни.

Статья 19 Конституции РСФСР предоставляла трудящимся право защищать революцию с оружием в руках. Закон подчеркивает, что это не обычное, а почетное право. Подчеркивается и другой момент - право носить оружие имеют только трудящиеся, нетрудовые элементы его лишены. Больше того, Конституция провозглашает "полное разоружение имущих классов" (пункт "ж" статья 3 глава 2 раздел 1).

Характерно, что ст. 19 говорит не о мужчинах, а о трудящихся вообще. Она не лишает, следовательно, этого почетного права и женщин. На практике так и было. Многие женщины наряду с мужчинами служили в Красной Армии, некоторые отличились на фронтах гражданской войны.

Право носить оружие, как и все другие права советских граждан, не ограничивалось национальной принадлежностью. Трудящиеся всех народов и наций в равной мере могли участвовать в защите завоеваний революции. Красная Армия с самого начала была интернациональной.

Неотъемлемым правом трудящихся Конституция признавала право формировать органы власти и управления и работать в этих органах, т.е. активное и пассивное избирательное право. Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М: Зеркало, 2003. С. 64

Конституция исходила также из принципа равноправия полов, равноправия женщины с мужчиной. Несмотря на то, что особой статьи об этом в тексте нет, принцип равноправия последовательно проводится по всему Основному закону. Специально равноправие женщины с мужчиной подчеркивается в избирательном праве, где оно имеет особое значение.