Основные этапы проведения экспертной деятельности

 

Юридическая экспертиза складывается из нескольких технологически связанных этапов. Рекомендуется следующая последовательность работ:

прием документов на экспертизу;

предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих его документов;

сбор дополнительной информации;

исследование проекта (собственно юридическая экспертиза);

доработка проекта в ходе проведения экспертизы;

составление заключения по результатам экспертизы.

1. На первоначальном этапе эксперт должен убедиться прежде всего в полноте представленных на экспертизу документов.

Для проведения юридической экспертизы представляются:

текст проекта нормативно-правового акта;

пояснительная записка к проекту;

финансово-экономическое обоснование проекта (когда оно необходимо);

заключения независимой экспертизы, если таковая проводилась;

листы согласования;

таблица разногласий.

Если документ разработан во исполнение поручения, то представляются документы, указывающие на данный факт.

Могут направляться и другие документы, обосновывающие и поясняющие положения нормативно-правового акта, включая справки, обзоры и т. д.

Проект нормативного правового акта направляется в юридическое подразделение как в машинописном, так и в электронном виде.

В юридическую службу проект нормативно-правового акта с сопровождающими его документами направляет письмом руководитель головного подразделения-разработчика.

 В случае, когда проект нормативно-правового акта подлежит правовой экспертизе в Минюсте России, он направляется со всеми сопровождающими его документами письмом за подписью заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти.

В сопроводительном письме указываются сведения об основаниях разработки проекта нормативно-правового акта, о результатах его согласования. В обязательном порядке содержится также информация о дате размещения проекта нормативно-правового акта на сайте в сети Интернет для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность — в тех случаях, когда такая экспертиза обязательна. К письму прилагаются поступившие заключения независимых экспертов.

Распространены случаи, когда проекты нормативно-правового акта направляются в юридическую службу для проведения экспертизы письмом за подписью заместителя руководителя подразделения-разработчика. Подобная практика неверна, она снимает ответственность с первого руководителя за качество подготовленного проекта нормативно-правового акта, подрывает принцип единоначалия. Поэтому в правилах подготовки нормативно-правовых актов, утверждаемых в органе, должна содержаться запись, что направление проекта нормативно-правового акта в юридическую службу для экспертизы осуществляется только первым руководителем. В ином случае юридическая служба возвращает материалы подразделению-разработчику. Такая норма, в частности, содержится в правилах подготовки нормативно-правовых актов в центральном аппарате МВД России.

Эксперт должен убедиться также в проработке представленного нормативного правового акта в соответствующих органах и подразделениях, т.е. в наличии виз (согласований) их руководителей.

Порой в представленных материалах отсутствуют письма о согласовании либо в листах согласования, прилагаемых к представленному на экспертизу проекту, содержатся устаревшие визы (например, когда от первой даты визирования до последней прошел период времени шесть месяцев и более). В таком случае проект подлежит перевизированию.

По результатам изучения полноты представленных документов принимается одно из следующих решений:

приступить к дальнейшему содержательному анализу проекта нормативного правового акта;

запросить у разработчиков дополнительные (недостающие) сведения либо провести соответствующие дополнительные согласования;

3) возвратить разработчикам представленные документы с обоснованием причин (например, отсутствие необходимых согласований).

Перевизирование осуществляется также в случае, когда проект акта был завизирован, но с замечаниями, и данные замечания были учтены головным исполнителем проекта при его доработке. Кроме того, если в проект нормативного правового акта в процессе его доработки были внесены изменения, затрагивающие компетенцию других подразделений, в которых уже было осуществлено визирование, то проект в новой редакции также подлежит перевизированию в этих подразделениях.

2. После того как эксперт убедился в полноте представленных документов, он приступает к изучению представленного проекта. Речь идет о том, чтобы составить комплексное (целостное) представление о сфере и предмете правового регулирования, целях проекта нормативно-правового акта, юридических приемах, которые использованы для достижения этих целей.

На этой стадии эксперт должен получить ответы на три основных вопроса:

наличие юридических и фактических оснований для принятия нормативного правового акта;

обоснованность и определенность предмета правового регулирования;

правосубъектность органа (должностного лица) принимать (издавать) данный нормативный правовой акт.

Предметом особого рассмотрения на данной стадии должен стать вопрос о правосубъектности органа (должностного лица), который будет принимать (издавать) нормативный правовой акт. Иногда предлагаемые акты выходят за пределы полномочий соответствующего органа (должностного лица).

Ошибочный выбор вида проекта нормативного правового акта зачастую связан с неверной оценкой разработчиками соразмерности уровня правового регулирования преследуемым в проекте целям. Исходя из специфики и масштабности общественных отношений, регламентируемых проектом, лицу, производящему юридическую экспертизу, необходимо определить, должны ли указанные общественные отношения регулироваться, например, постановлением Правительства Российской Федерации либо достаточно принятия по данному вопросу межведомственного или даже ведомственного нормативного правового акта.

Но порой ведомственным или межведомственным приказом предлагается урегулировать те вопросы, которые входят в компетенцию Правительства Российской Федерации или даже требуют принятия закона.

При возникновении сомнений юрист более тщательно должен изучить соответствие содержания предметам ведения Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а также положениям федеральных законов, иных нормативных правовых актов, определяющих правосубъектность органа (должностного лица).

В ходе изучения документов должен быть сделан вывод об обоснованности и необходимости принятия (издания) нормативного правового акта.

У органа (подразделения), выступающего с инициативой принятия соответствующего нормативно-правового акта, должны быть основания для разработки проекта. Такие основания могут содержаться в федеральных законах, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, решениях межведомственных координационных совещаний, нормативных актах федеральных органов власти, поручениях руководителей указанных органов. Содержание проекта должно соответствовать основаниям для его разработки.

В случае, если проект разрабатывается инициативно, то сфера его правового регулирования должна соответствовать компетенции инициатора проекта, определяемой его уставными документами (положением, уставом).

Лицу, проводящему юридическую экспертизу, следует уяснить соответствие существа предлагаемого содержания проекта акта тем целям, которые, по мнению разработчиков, будут достигнуты путем его издания. В этой связи необходимо изучить содержание, специфику и масштабы деятельности, на регулирование которой направлен проект нормативно-правового акта, определить наличие в нем положений, реализация которых может повлечь негативные последствия социального, экономического, политического, правового, криминологического и иного характера в случае принятия проекта в представленной редакции. Выявив такие положения, следует оценить возможность внесения в проект нормативного правового акта изменений, направленных на устранение либо нейтрализацию указанных негативных последствий, при последующей его доработке.

В ходе предварительного изучения проекта эксперт должен также убедиться в том, что по предмету регулирования отсутствуют аналогичные нормативные правовые акты. Иногда на экспертизу представляется проект, предназначенный для урегулирования уже урегулированных вопросов. И, к сожалению, такие «недоразумения» возникают не только на уровне ведомственного нормотворчества. Это еще раз свидетельствует о слабой профессиональной подготовке разработчиков.

Определяя необходимость издания проекта нормативного правового акта, следует учитывать, что нет необходимости объявления установлений законодательных или иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, являющихся нормативными правовыми актами прямого действия. При необходимости разрабатываются нормативно-правовые акты о мерах по реализации содержащихся в них предписаний.

Оценив юридическую и социальную обоснованность проекта нормативного правового акта, эксперт принимает одно из следующих решений:

продолжить изучение проекта нормативного правового акта;

возвратить проект нормативного правового акта разработчику (ввиду отсутствия компетенции на принятие (издание) по причине его ненужности и т. д.).

3. Сбор дополнительной информации по вопросам, связанным с принятием (изданием) нормативного акта, — необходимая часть экспертной деятельности. Информационные процессы пронизывают и предыдущие, и последующие стадии юридической экспертизы. Вместе с тем во многих случаях возникает потребность именно в целенаправленном сборе правовой информации, в получении консультаций по предмету правового регулирования. Такая потребность информационной работы особенно осязаема для сложных проектов нормативных правовых актов, а также в случаях, когда для овладения предметом экспертизы требуются дополнительные специальные познания.

Эксперт должен располагать сведениями о действующих нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы, содержащиеся в проекте, о полноте урегулированности проблемы, составляющей предмет данного проекта, о наличии пробелов в правовом регулировании соответствующих общественных отношений либо, наоборот, об избыточности правовых норм.

Важным моментом на этом этапе является не только определение массива документов, касающихся сферы регулирования проекта, но и внимательное изучение на предмет их действующей редакции (не признан ли документ утратившим силу или неприменяемым на территории Российской Федерации, учтены ли изменения, внесенные в него ранее).

4. Анализ текста проекта нормативного правового акта – это самая сложная и ответственная часть юридической экспертизы. В ходе данной работы осуществляется исследование текста проекта нормативного правового акта на предмет законности и обоснованности содержащихся в нем нормативных правовых предписаний:

соответствие наименования и содержания проекта нормативного правового акта;

соответствие проекта Конституции Российской Федерации;

соответствие проекта федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, другим актам более высокой юридической силы;

соответствие проекта нормативного правового акта, его норм решениям судебных органов, затрагивающим предмет правового регулирования;

согласованность проекта с нормативными правовыми актами данной юридической силы;

согласованность нормативных правовых предписаний, содержащихся в проекте, между собой;

дублирование норм проекта с действующими нормативными правовыми актами;

полнота предмета правового регулирования;

логическая завершенность текста, его системность;

юридическая обоснованность норм проекта, которые признают другие нормативные правовые акты (правовые нормы) либо приостанавливают их действие;

полнота и обоснованность учета мнения независимых экспертов, если таковая экспертиза проводилась;

5. Прежде всего следует определить, содержит ли представленный проект нормы, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственным правовым актам.

Особенно тщательному анализу проект подлежит на соответствие нормам главы 2 Конституции Российской Федерации — «Права и свободы человека и гражданина».

Права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Они могут быть ограничены только федеральными конституционными законами и федеральными законами и лишь в той мере, в какой это необходимо для зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отдельному анализу проект должен быть подвергнут на соответствие судебным решениям (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации), принятым по предмету правового регулирования.

В случае установления противоречий с актами высшей юридической силы следует не только констатировать данный факт, но и изложить, в чем заключается выявленное противоречие, указать, какому конкретно положению противоречат предложенные проектом нормы.

Определяя соотношение положений проекта с нормами законодательных и иных нормативных правовых актов, следует учитывать, что система законодательства Российской Федерации предполагает согласованность между различными его отраслями. Поэтому нормативные предписания должны быть согласованы между всеми актами, регулирующими сходные общественные отношения. Значит, любой проект всегда надлежит рассматривать с позиций обеспечения единства и согласованности системы законодательства в целом, недопустимости противоречий как между проектом и другими актами, так и внутри самого проекта.

Нередко разработчиками проекта допускается неверный выбор вида нормативного правового акта на основе его содержания. Это означает, что регламентирование круга затронутых проектом вопросов должно соответствовать компетенции того лица или органа, которые будут издавать или утверждать представленный проект. Так, если в проекте ведомственного акта содержатся отдельные положения, решение которых входит в компетенцию Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, то в заключении юридической экспертизы по данному проекту следует предложить исключить соответствующие положения из проекта. На основе этих положений может быть подготовлен проект нормативного правового акта, вид которого будет соответствовать компетенции утверждающего (принимающего) данный проект органа (должностного лица).

Экспертной оценке подлежит правильность выбора разработчиками вида нормативного правового акта. Последний зависит, как мы уже отмечали, от характера содержащихся в нем предписаний и их направленности. Особенно это важно для случаев, когда речь идет о схожих разновидностях нормативного правового акта — инструкциях, наставлениях, правилах.

При изучении проекта следует обратить внимание на его название. Нужно оценить, насколько категории, используемые в названии проекта, являются предметом его правового регулирования и насколько точно дается формулировка самого предмета предлагаемого проекта. Название проекта нормативного правового акта должно в полной мере отражать его суть и соответствовать его содержанию, не выходить за пределы его правового регулирования.

Если проектом предполагается утверждение каких-либо приложений, то нужно проанализировать, насколько их названия соответствуют названиям, изложенным в самом проекте.

Лица, производящие юридическую экспертизу, должны уяснить соответствие существа предлагаемого содержания законопроекта тем целям, которые, по мнению разработчиков, будут достигнуты путем его издания, а также определить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия нормативного правового акта, и каков при этом должен быть объем правового регулирования.

Отдельной оценке подлежит логика текста проекта, завершенность, последовательность и взаимосвязанность отдельных его нормативных правовых предписаний, истинность суждений и выводов.

Представленный проект нормативного правового акта исследуется также относительно следующих вопросов:

полнота учета заключений независимых экспертов;

наличие в проекте положений, способствующих коррупционным проявлениям;

наличие оснований для последующей государственной регистрации ведомственного нормативного правового акта в Минюсте России.