Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные вопросы) н.Б. Щербаков
Щербаков Н.Б., юрист.
Тот или иной институт гражданского права может быть рассмотрен с различных позиций (догматических, теоретических, практических). При этом, на наш взгляд, определенный интерес, а возможно, и пользу представляет рассмотрение соответствующего института исключительно с точки зрения практической, т.е. сквозь призму тех правовых проблем, которые возникают на практике (прежде всего в судебной практике) при применении правовых норм, являющихся позитивным выражением избранного для изучения института. Такой подход к изучению позволяет выделить достоинства и недостатки нормы, общее ее значение и назначение. Сделанные же выводы (конечно, если они есть) могут стать основой для теоретического осмысления. В настоящей статье предпринята попытка именно такого изучения, в связи с чем мы сознательно оставили за ее пределами вопросы теоретического характера. Предметом этого изучения является институт самовольной постройки.
Общие вопросы
Статья 222 ГК РФ содержит нормы следующего содержания.
1. Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
2. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.
3. Абзац утратил силу с 1 сентября 2006 года. - Федеральный закон от 30.06.2006 N 93-ФЗ.
Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.
Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Уже самое первое рассмотрение данных норм позволяет сделать определенные выводы.
Во-первых, институт самовольной постройки обладает, так сказать, двуединой природой. С одной стороны, ст. 222 ГК РФ представляет собой основание для приобретения права собственности; не надо забывать, что систематически рассматриваемая статья расположена в главе, посвященной приобретению права собственности. Однако, с другой стороны, рассматриваемый институт является и санкцией за осуществление строительства с нарушениями закона - ведь самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, а все сделки в отношении самовольных построек являются ничтожными.
Во-вторых, ст. 222 ГК РФ уже в первом своем пункте, который содержит критерии отнесения той или иной постройки к разряду самовольных, устанавливает общие требования, предъявляемые в том числе гражданским законодательством к процессу осуществления строительной деятельности. Такая деятельность должна осуществляться на земельном участке, принадлежащем застройщику на том или ином законном основании, с соблюдением требований земельного законодательства (не надо забывать, что п. 1 ст. 222 говорит о том, что недостаточно наличия лишь права на земельный участок, необходимо, чтобы он был предоставлен (предназначен) для строительства определенного объекта недвижимости). Затем строительство должно осуществляться при наличии на то необходимых разрешений, и прежде всего разрешения на строительство. И наконец, при строительстве необходимо соблюдать строительные и градостроительные нормы и правила (технические регламенты).
Такой подход законодателя, по всей видимости, не в последнюю очередь определяется тем, что строительная деятельность является деятельностью, связанной с повышенной опасностью для окружающих (п. 1 ст. 1079 ГК РФ), сложным технологическим процессом, результат которого должен отвечать требованиям безопасности эксплуатирующих его (пользующихся им) лиц. Кроме того, строительная деятельность затрагивает интересы не только застройщика, собственника (иного законного владельца) земельного участка, потенциальных пользователей соответствующего объекта, но и самого неопределенного круга лиц. Ведь возведенный объект становится частью соответствующего архитектурного (градостроительного) пространства, влияя тем самым на общий вид того или иного населенного пункта, его атмосферу, историю (надо заметить, что каждый новый объект недвижимости формирует историю того населенного пункта, в котором он возведен).
Поскольку институт самовольной постройки является и основанием приобретения права собственности, необходимо соотнести данное основание с некоторыми иными основаниями приобретения права собственности, тем более что данный вопрос нередко встречается на практике.
Прежде всего необходимо провести различие между самовольной постройкой и приобретательной давностью как основанием приобретения права собственности. Возможно ли приобрести право собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности? Вот тот вопрос, который подлежит рассмотрению <1>.
--------------------------------
<1> Данный вопрос поставлен, например, в Постановлениях ФАС МО от 5 октября 2005 г. дело N КГ-А40/9388-05; ФАС СКО от 17 января 2007 г. дело N Ф08-6506/2006; ФАС ЗСО от 28 февраля 2007 г. дело N Ф04-601/2007(31413-А27-36).
Представляется, что самовольная постройка и приобретательная давность - институты, существующие в разных плоскостях. Изначально значение норм о приобретательной давности сводится к устранению правового положения, которое складывается вследствие нахождения объекта права собственности в незаконном владении добросовестного приобретателя и невозможности собственника вернуть себе утраченное владение той или иной вещью. В такой ситуации собственник обладает лишь титулом, но не обладает владением, в связи с чем он лишается реальной возможности распорядиться объектом своего права. Не может совершить акт распоряжения и добросовестный, но незаконный владелец, поскольку он не является собственником объекта своего владения. Следовательно, спорный объект выходит за рамки имущественного оборота, с чем правопорядок мириться не может. И здесь приобретают большую значимость нормы о приобретательной давности: если незаконный владелец открыто добросовестно непрерывно владеет вещью как своей собственностью в течение определенного времени, он становится собственником этой вещи и она тем самым вводится в имущественный оборот, поскольку теперь незаконный владелец уже собственник, имеющий возможность распорядиться своей вещью по своему усмотрению.
Отсюда следует, что приобрести право собственности в силу приобретательной давности можно лишь на вещь, которая находится в собственности другого лица, иными словами, только на чужую вещь, на что, в частности, указывается в Постановлении Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8. Что же касается самовольной постройки, то самовольный застройщик является единственным лицом, претендующим на приобретение права собственности на такую постройку, и уж конечно в силу п. 2 ст. 222 ГК РФ нет и не может быть собственника самовольной постройки. Если же этот собственник существует, то пока его право собственности не оспорено в установленном порядке, нет оснований говорить о том, что объект его господства - самовольная постройка. В связи с этим любые действия третьего лица, требующего признания права собственности в последнем случае, вызывают сомнения с точки зрения юридической корректности, но одновременно могут быть отнесены к форме оспаривания права собственности.
Кроме того, примечательно в связи с этим и соотношение ст. 222 и п. 1 ст. 218 ГК РФ, в силу которого на вновь созданную вещь право собственности приобретает создавшее эту вещь лицо, но только в том случае, если создание новой вещи было осуществлено с соблюдением требований закона. Квалификация вновь созданного объекта недвижимого имущества как самовольной постройки свидетельствует о том, что она создана с нарушением императивных требований закона, что исключает в силу указанной нормы приобретение права собственности на нее.
В связи с этим можно сделать два вывода. Первый вывод заключается в том, что никакая давность владения не может перебороть нарушений требований закона при создании новой вещи. При этом есть основания к постановке вопроса о том, что в контексте ст. 234 ГК РФ претендующий на приобретательную давность самовольный застройщик не будет добросовестным. И это еще одно основание невозможности применения норм о приобретательной давности.
Второй вывод, который мы можем сделать, касается принципиального соотношения ст. 218 и 222 ГК РФ. Как представляется, ст. 218 ГК РФ является общей нормой, регулирующей вопросы приобретения права собственности на любую (как движимую, так и недвижимую) вновь созданную вещь. Статья 222 ГК РФ как основание приобретения права собственности имеет специальное значение и является исключением из общего правила ст. 218 ГК РФ. Данное исключение, как представляется, в силу указанного соотношения должно носить (и носит) весьма ограничительный характер, не предполагающий распространительного толкования.
Таким образом, видится соотношение института самовольной постройки с отдельными основаниями приобретения права собственности в контексте имеющейся практики. Однако и довольно беглое рассмотрение этого вопроса позволяет сделать некоторый вывод в отношении собственно института самовольной постройки как основания приобретения права собственности - приобретение права собственности по основанию, предусмотренному ст. 222 ГК РФ, носит исключительный характер, содержание и пределы которого будут рассмотрены ниже.
Вместе с тем изложенное не может не вызвать еще одного, весьма практичного, вопроса. Несложная арифметическая операция позволяет сделать вывод о том, что если вопрос о приобретении права собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности поставлен в настоящее время, то сама постройка возведена до введения в действие части первой ГК РФ, в состав которой входит ст. 222. Законом о введении в действие части первой ГК РФ обратная сила ст. 222 ГК не придана, стало быть, в силу ст. 5 названного закона к соответствующим отношениям (в данном случае связанным с самовольным строительством) должны применяться нормы действующего на момент возникновения и существования этих отношений закона. Таким законом является ГК РСФСР 1964 г.
В ГК РСФСР входила ст. 109, которая именовалась "Последствия самовольной постройки дома" и содержала в себе следующие нормы.
Гражданин, построивший жилой дом (дачу) или часть дома (дачи) без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил, не вправе распоряжаться этим домом (дачей) или частью дома (дачи) - продавать, дарить, сдавать внаем и т. п.
По решению исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов такой дом (дача) или часть дома (дачи) сносятся гражданином, осуществившим самовольное строительство, или за его счет, либо по решению суда могут быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местного Совета народных депутатов.
При безвозмездном изъятии у гражданина на основании настоящей статьи жилого дома (дачи) или части дома (дачи) суд может лишить его и проживающих с ним лиц права пользования этим домом (дачей). Однако, если эти граждане не имеют иного жилого помещения, пригодного для постоянного проживания, исполнительный комитет местного Совета народных депутатов, которому передан изъятый дом (дача), предоставляет им другое жилое помещение.
Из приведенных норм следует, что по своей структуре и логике, за одним единственным, но существенным для нашего вопроса исключением, она соответствовала ст. 222 ГК РФ: она распространялась только на жилые постройки, возведенные гражданами, и не имела никакого отношения к нежилым постройкам, возведенным негражданами.
Таким образом, налицо интересная правовая ситуация, которая разрешается на практике по-разному <2>.
--------------------------------
<2> См., напр.: Постановления ФАС ДО от 11 сентября 2002 г. дело N Ф03-А04/02-1/1811; ФАС СЗО от 6 августа 2003 г. дело N А05-9710/02-485/5, от 12 июля 2006 г. дело N А21-6467/2005; ФАС УО от 13 октября 2004 г. дело N Ф09-3333/04-ГК.
Одни суды исключают признание в указанной ситуации самовольной постройкой нежилого строения, возведенного негражданином, ссылаясь на ст. 109 ГК РСФСР.
Другие суды в результате систематического истолкования советского законодательства приводят к выводу, что в целом советское законодательство регулировало вопросы последствий самовольного строительства нежилых строений, возведенных негражданами <3>.
--------------------------------
<3> Здесь прежде всего используется Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. N 390, которое предусматривало снос любых самовольных построек в административном порядке (см., например: Постановление ФАС ВСО от 14 мая 2003 г. дело N А19-17497/02-22-Ф02-1325/03-С2).
Между тем такое толкование советского законодательства представляется далеко не бесспорным. Следует признать, что в условиях государственной монополии на землю, отсутствия частной собственности на недвижимость у хозяйствующих субъектов, жесткого административно-командного регулирования хозяйственной (в том числе строительной) деятельности государственных предприятий вопрос о последствиях самовольного строительства нежилых помещений негражданами не мог стоять в практической плоскости. Речь, безусловно, шла о простейших бытовых случаях самозахвата земли в сельских местностях, строительства различных жилых строений с выходом за пределы своего земельного участка или известных ограничений по площади жилых построек, находящихся в личной собственности граждан.
Таким образом, объективно мы приходим к выводу, что вопрос о последствиях самовольного строительства нежилых объектов недвижимости негражданами не регулировался и не мог регулироваться советским гражданским законодательством.
В связи с этим в практическую плоскость переходит выбор между следующими двумя способами решения поставленной задачи: либо применять нормы ГК 1964 г. и в любом случае постановки перед судом вопроса о самовольности постройки отвечать на этот вопрос отрицательно, либо исключить индульгенцию на все, что построено до введения в действие части первой ГК РФ. Именно за данный подход следует высказаться, приведя следующие аргументы.
Первое. Распространение норм о самовольных постройках на нежилые постройки, возведенные негражданами, едва ли может привести к негативным последствиям в отношении построек, возведенных в период существования СССР, имея в виду жесткий контроль за строительством в это время. Единственный вопрос, который может возникнуть (и возникает) на практике, связан с утратой нынешним владельцем постройки, возведенной в 1970 - 1980-е гг., соответствующей разрешительной документации. Данный вопрос может быть разрешен в арбитражном суде путем установления факта, имеющего юридическое значение, т.е. в порядке особого производства, в рамках которого возможно установление факта выдачи необходимых на момент возведения построек документов (разрешений). В случае же невозможности в силу объективных причин установить данный факт целесообразно на законодательном уровне установить упрощенный порядок легализации таких построек.
Второе. Что касается построек, возведенных в начале 1990-х гг., то общеизвестно, что в этот период становления по существу нового государства надзор за строительной деятельностью в определенной степени был ослаблен, что на практике привело к возведению построек без получения необходимых разрешений, с существенным нарушением строительных и градостроительных норм и правил, которые могут угрожать жизни и здоровью неопределенного круга лиц. Однако этот последний довод не является основным в пользу аргументируемого подхода. По всей видимости, главным здесь является то, что мы имеем дело с классическим пробелом в законе. В силу приведенных причин, безусловно, у законодателя в начале 1960-х гг. отсутствовали основания для широкого понимания института самовольной постройки. Между тем изменения общественных отношений на рубеже 1980 - 1990-х гг. сделали институт самовольной постройки крайне актуальным именно в отношении нежилых построек, возведенных негражданами. Однако правовое регулирование рассматриваемого вопроса пришло несколько позже в силу объективных причин. Поэтому в отношении правового регулирования самовольного строительства нежилых построек негражданами образовался вакуум, который можно и нужно заполнить, применив по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ) нормы о самовольных постройках ГК 1964 г. к нежилым постройкам, возведенным негражданами. В связи с этим приходится констатировать, что всей этой проблемы могло бы и не быть, если бы законодатель в свое время в Законе о введении в действие части первой ГК РФ придал бы его ст. 222 в интересующей нас части обратную силу.
Еще один общий вопрос, связанный с данным институтом, можно сформулировать следующим образом: является ли регистрация права собственности на объект недвижимости имущества препятствием для предъявления и удовлетворения судом требований лица, полагающего себя заинтересованным, о сносе такого объекта, как самовольная постройка? Вопрос имеет большое практическое значение, причем и в более общем ракурсе. Это вопрос о надлежащих формах оспаривания зарегистрированного права собственности <4>.
--------------------------------
<4> Такие вопросы поставлены, в частности, в Постановлениях ФАС СКО от 4 февраля 2004 г. дело N Ф09-117/04-ГК; от 27 февраля 2007 г. дело N Ф09-47/07-С6.
Представляется, что наличие государственной регистрации в указанном случае не является препятствием для принятия судом решения о сносе самовольной постройки, поскольку по своей природе иск о сносе самовольной постройки, право собственности на которую зарегистрировано, является специфической формой оспаривания (признания недействительной) зарегистрированного права собственности, что прямо предусмотрено законом. По существу, предъявляя данное требование, заинтересованное лицо оспаривает основание регистрации, т.е. основание для осуществления регистрирующим органом соответствующих действий. Предметом доказывания по делу будет являться то, что соответствующий объект недвижимого имущества создан с нарушением требований закона, иными словами, отсутствует главная предпосылка для возникновения права собственности на вновь созданную вещь (ст. 218 ГК РФ).
При этом вопрос о судьбе регистрационной записи (решения регистрирующего органа как ненормативного акта) принципиального значения не имеет, поскольку здесь эта запись (решение) приобретает исключительно технический характер, который сводится к техническому определению судьбы записи в реестре. С момента вступления в законную силу решения суда о сносе самовольной постройки, право собственности на которую было зарегистрировано, юридически спорный объект погибает. Он уже не существует в глазах правопорядка, и не имеет значения, когда - через день, неделю, месяц - будет осуществлен фактический его снос. Отсюда следует, что не требуется предварительного признания недействительным решения регистрирующего органа о регистрации права собственности на постройку, впоследствии оказавшуюся самовольной (заметим в скобках, что возможны ситуации, когда оснований для признания недействительным решения о регистрации не будет). Суд, вынеся решение о сносе самовольной постройки, поэтому должен направить копию решения в регистрирующий орган для осуществления технической по своей сути операции внесения соответствующей записи в реестр. Такой вывод является и практически оправданным, поскольку преграждает пути для имеющих в настоящее время место злоупотреблений со стороны самовольных застройщиков - ответчиков по указанному роду делам. Данное злоупотребление заключается в том, что, проиграв процесс, самовольный застройщик стремится, пользуясь имеющейся записью в реестре о его праве собственности на юридически уже погибший объект, продать его третьему лицу, а впоследствии, не исключено, самоликвидироваться, что приводит к нарушению интересов третьего лица (покупателя), дестабилизации оборота.