!!Экзамен зачет 2023 год / Иоффе_О гражданско-правовом и административно-правовом методе регулирования хозяйственной деятельности

О гражданско-правовом и административно-правовом методе регулирования хозяйственной деятельности /

О. С. Иоффе.

Иоффе, О. С.

1959

Материал(ы):

О гражданско-правовом и административно-правовом методе регулирования хозяйственной деятельности. / Иоффе, О. С. формат: .doc , размер: 125,00Kb

Источник информации:

Правоведение. - 1959. - № 3. - с. 48 - 62. ( )

О. С. ИОФФЕ,

доктор юридических наук

О ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОМ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ МЕТОДАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Хозяйственная деятельность социалистических организаций подвер­гается регулированию со стороны различных отраслей советского права. При этом в процессе ее правового регулирования решающую роль, не­сомненно, играют те юридические методы, которые используются и при­меняются в отраслях административного и гражданского права. Если взять в качестве примера социалистические государственные хозорганы, то их образование, включая наделение их определенными комплексами государственных имуществ, осуществляется в административно-право­вом порядке, а их повседневная работа (по управлению выделенным имуществом, по реализации произведенной продукции, по приобретению сырья, топлива и т. д.) ведется в рамках, предопределяемых нормами как административного, так и гражданского права. В последнем случае два названных метода правового регулирования выступают либо в сочета­нии друг с другом (как это, например, имеет место при заключении и исполнении плановых договоров), либо даже и в обособленном виде (как это, например, имеет место в области внеплановых договоров, ре­гулируемых почти исключительно методом гражданского права).

Нужно вместе с тем отметить, что за последнее время наметилась тенденция к расширению сферы применения гражданско-правового ме­тода в рассматриваемой области отношений. Это касается, прежде все­го, отношений, одним из участников которых является колхоз. Мы имеем в виду введенную, начиная с 1958 г., свободную продажу сельскохозяй­ственных машин колхозам, получение ими в пользование сельскохозяй­ственной техники РТС на основе договора проката и др. Но та же тенден­ция наблюдается и в области отношений, участниками которых являются социалистические государственные хозорганы. Выполнение поставлен­ной XXI съездом партии задачи «...и дальше укреплять хозяйственный расчет в промышленности, строительстве, на транспорте и в сельском хозяйстве»¹ означает дальнейшее усиление оперативной самостоятель­ности хозорганов, расширение их прав по управлению имуществом, по сбыту и снабжению, по распоряжению денежными средствами, т. е. по совершению таких актов, которые лежат в основе установления и осу­ществления гражданских правоотношений.

Но если сфера применения метода гражданского права обнаружи­вает в современных условиях тенденцию к расширению, то какое влияние этот факт оказывает на использование в области регулирования хозяй­ственной деятельности социалистических организаций метода админи­стративного права? На поставленный вопрос не может быть дан одно­значный ответ.

В ряде случаев происходит замена одного юридического метода дру­гим методом правового регулирования. Когда, например, директора пред­приятий получили возможность при определенных условиях свободно передавать другим социалистическим организациям излишки оборудо­вания и материалов, то это означало переход от административно-пра­вового метода, применявшегося ранее и предполагавшего централизо­ванное перераспределение указанных излишков, к методу гражданского права, предполагающему их реализацию самими хозорганами.

Однако нельзя проходить и мимо другого, весьма своеобразного и притом характерного именно для социалистической экономики процесса, выражающегося в одновременном расширении сферы действия как граж­данско-правового, так и административно-правового методов регулиро­вания. Известно, например, что отношения по планированию составляют предмет административно-правового регулирования. В последние годы были проведены мероприятия по некоторой децентрализации планиро­вания и снабжения. В результате круг субъектов плановой деятельности значительно увеличился, а в этом смысле расширилась также и область административных правоотношений. Но децентрализация планирования, коснувшаяся многих звеньев государственного и хозяйственного аппа­рата, в том числе низовых звеньев социалистической хозяйственной сис­темы (государственных предприятий), привела к укреплению оперативной самостоятельности последних, усилила их самостоятельность в решении хозяйственных вопросов и в этом смысле создала важные предпосылки для дальнейшего развертывания той их деятельности, которая опосред­ствуется методом гражданского права.

Мы можем поэтому сказать, что точно так же, как в конце 20 — начале 30-х годов не было никаких оснований для утверждения, будто план вытесняет гражданское право, так и в современных условиях со­вершенно беспочвенным было бы мнение о возможности расширения сферы действия гражданского права лишь за счет соответствующего свертывания области применения права административного. Различие и соотношение отраслей социалистического административного и граждан­ского права не следует смешивать с различием и соотношением публич­ного и частного права в буржуазных государствах. Публичное и частное право действительно могут развиваться лишь за счет друг друга, на на­чалах, так сказать, взаимной конкуренции и взаимного вытеснения. Напротив, закономерности развития социалистической экономики та­ковы, что они вызывают не конкуренцию и вытеснение, а взаимосвязь и взаимообусловленность соотношения методов административного и гражданского права.

Следует ли отсюда, что тем самым разграничение норм администра­тивного и гражданского права, их дифференциация в условиях социа­лизма лишены каких-либо разумных оснований? Мы не намерены сей­час обращаться к рассмотрению этого вопроса в плане общей дискуссии о системе социалистического права. Заметим лишь, что, как видно из сказанного, иногда встречающееся отрицание дифференциации норм административного и гражданского права в области регулирования со­циалистического хозяйства под тем предлогом, что это якобы приводит к возрождению идеи публичного и частного права,² является результатом недоразумения, следствием воззрений на соотношение администра­тивного и гражданского права социалистического общества по модели соотношения права публичного и частного при капитализме. Но если даже оставить в стороне общую дискуссию о системе социалистическо­го права и ограничиться лишь анализом конкретных потребностей, связанных с управлением социалистическим хозяйством, то и в этом случае необходимость проведения четких граней между указанными ме­тодами становится совершенно очевидной.

Прежде всего речь идет о методах, различных по их характеру и со­держанию, специфических по формам их воздействия на поведение лю­дей, ввиду чего существенно важно знать, какой из них способен обес­печить максимальный хозяйственный эффект в данном конкретном слу­чае и, следовательно, на каком из этих методов должен остановить свой выбор законодатель при разрешении того или иного вопроса хо­зяйственного строительства.

Ясно, например, что планирование социалистического хозяйства вообще не может осуществляться в гражданско-правовом порядке. В такой же степени, очевидно, что намеченное XXI съездом партии все­мерное развертывание межколхозных производственных связей ³ предпо­лагает договорное оформление этих связей по свободному усмотрению самих колхозов, не прямое администрирование, совершенно исключае­мое здесь по принципиальным соображениям. Но наряду с соображения­ми принципиального порядка значительное влияние на выбор того или иного метода правового регулирования нередко оказывают соображе­ния хозяйственной целесообразности. Так, если раньше снабжение торговой сети товарами широкого потребления осуществлялось пре­имущественно в порядке централизованного планирования, то в настоя­щее время в отношении многих промышленных товаров торгующим ор­ганизациям устанавливается лишь общий план товарооборота с тем, что они самостоятельно выбирают поставщиков и столь же самостоя­тельно, путем заключения договоров с ними, определяют количество, качество, ассортимент и т. д. поставки. Подобная система вполне себя оправдала, ибо, как показывает опыт, она в гораздо большей степени, нежели система сплошного и к тому же строго централизованного пла­нирования, позволяет обеспечивать торговую сеть товарами в количестве и ассортименте, отвечающем запросам и требованиям потребителя.

С другой стороны, правильная постановка и осуществление хозяй­ственной деятельности социалистических организаций немыслимы вне проведения различения между функциями, связанными с организационной работой, которые в той или иной мере выполняются как вышестоящими, так и нижестоящими государственными и кооперативными органами, и чисто оперативными функциями, выполняемыми всецело и исключи­тельно теми организациями, за которыми закреплены или з собствен­ности которых находятся соответствующие имущественные комплексы. Но разграничение указанных функций в значительной своей части сов­падает с размежеванием сфер применения методов административного к гражданского права. К чему на практике ведет их смешение,— в этом можно было бы убедиться на ряде примеров. Приведем лишь некоторые из них, относящиеся к такому важнейшему в нынешних условиях виду хозяйственных связей, каким являются отношения по кооперативной поставке.

Одна из особенностей этих отношений состоит, как известно, в том, что технологический процесс кооперирующихся предприятий должен быть подчинен характеру задания, установленного для головного по­ставщика. В противном случае кооперация между ними вообще была бы неосуществима. Плановое задание, установленное для головного по­ставщика, представляет собою административный акт, определяющий, в конечном счете, и содержание отношений по кооперированной поставке. Если это задание изменяется, то соответствующие изменения вносятся и в отношения с кооперирующимися предприятиями, причем имущественные последствия таких изменений определяются в особом порядке. Так, со­гласно п. 16 утвержденных Ленсовнархозом 14 марта 1958 г. Общих условий поставки комплектующего оборудования, материалов, полу­фабрикатов, литья, поковок, штамповок, деталей и узлов машин и дру­гой продукции по кооперации между предприятиями Ленинградского экономического административного района, если заказ изменяется или прекращается по указанию вышестоящих организаций, потребитель оплачивает лишь ту часть задела, которая к моменту изменения или прекращения договора имеется в наличии у поставщика. Все прочие убытки, понесенные поставщиком, возмещению не подлежат.

Но иногда задание кооперирующимся предприятиям изменяет не вышестоящий орган, а сам головной поставщик, особенно если дело касается изготовления впервые осваиваемой продукции. Например, заказ­чик, получивший в порядке кооперирования продукцию от Адмиралтей­ского и Ижорского заводов, установил, что, хотя эти заводы и соблюда­ли принятую технологию, тем не менее, в процессе дальнейшей обработ­ки их изделий на предприятии заказчика выявилась их недостаточная прочность. В связи с этим головной поставщик определил указанным заводам новые задания по прочности. Здесь уже имеет место не ор­ганизационный акт, исходящий от вышестоящего органа, а акт чисто оперативного характера, исходящий от договорного контрагента, и по­скольку по вине последнего у кооперирующихся предприятий возникли убытки, он, по-видимому, обязан возместить их полностью. Однако, ис­ходя из чисто экономической подчиненности кооперирующихся пред­приятий заданиям головного поставщика, арбитражная практика и в делах такого рода полного возмещения убытков не допускает. Происхо­дит это вследствие смешения актов управления с оперативными актами гражданско-правового порядка.

А вот другой пример подмены гражданских правоотношений отно­шениями административно-правовыми, также влекущей за собой явно отрицательные последствия. Мы имеем в виду существующий порядок обеспечения сырьем кооперирующихся предприятий. Фонды на такое сырье для их реализации передаются системе материально-технического снабжения совнархоза того экономического административного района, на территории которого находится начальное звено кооперации, и ото­вариваются они сбыто-снабженческими конторами, подчиненными Управ­лению материально-технического снабжения. Но начальное звено коопе­рации в договорных отношениях с конторами не состоит, а находится лишь в административных правоотношениях с управлением совнархоза, которому фонды были переданы для реализации. Поэтому в случае не­исправности поставщика сырья, повлекшей за собой неисправность на­чального звена кооперации, последнее будет обязано возместить убытки своему контрагенту по кооперированным поставкам, но само оно лишено возможности предъявить аналогичный иск к поставщику сырья, посколь­ку их не связывает гражданское правоотношение, и вынуждено поэтому ограничиваться лишь различного рода актами, совершаемыми по чисто управленческим каналам, по каналам его административных правоот­ношений с управлением совнархоза.

Выходит, следовательно, что не только в процессе законодательной деятельности, но и в работе арбитража по применению действующих правовых норм, а также в повседневной работе социалистических хозяй­ственных организаций важно каждый раз с предельной четкостью уста­навливать, с какими актами мы имеем дело — организационными или оперативными, административного или гражданско-правового характера.

С особой силой практическую значимость строгого соблюдения этого требования нужно подчеркнуть применительно к тем отношениям, кото­рые носят комплексный характер и участники которых оказываются свя­занными одновременно как административными, так гражданскими пра­воотношениями. Таковы, например, отношения социалистических органи­заций с Госбанком или со специальными банками (в настоящее время со Стройбанком), а также отношения грузоотправителей или грузопо­лучателей, являющихся владельцами подъездных путей, с предприятия­ми железнодорожного транспорта. Обычно отношения такого рода ис­пользуются для обоснования своей точки зрения теми, кто-либо отрицает различие между методами регулирования административного и граж­данского права, либо идет дальше и требует вообще слияния в единую отрасль права всех юридических норм, регулирующих хозяйственную деятельность социалистических организаций. Ссылаются при этом на по­требности практики. Но именно практика является блестящим опровер­жением подобных притязаний. Тот, кто знаком с судебной и арбитраж­ной практикой, очень хорошо знает, как важно выяснить в каждом от­дельном случае возбуждения спора с банком или с транспортными предпредприятиями характер этого спора и его подведомственность арбитражно-судебному рассмотрению. А правильное решение данного вопроса (если в законе нет по этому поводу прямых указаний) целиком зависит от того, выступает ли банк в спорном правоотношении с клиентурой или железная дорога в спорном правоотношении с владельцем подъездных путей как орган управления или как оперативно-хозяйственный орган, т. е., иначе говоря, является ли самое спорное правоотношение админи­стративным или гражданским по своему характеру.

Какова, однако, сущность воззрений тех авторов, которые ставят под сомнение правильность отстаиваемых здесь выводов? Речь идет по сути дела о двух концепциях. Сторонники одной из них признают граж­данское и административное право самостоятельными отраслями со­циалистического права, но отрицают существование различия в их мето­дах. Сторонники второй концепции, наоборот, допускают различие между методом властного предписания и методом юридического равенства сторон, но отрицают — либо целиком, либо по крайней мере в применении к регулированию хозяйственной деятельности социалистических органи­заций — существование в качестве самостоятельных отраслей граждан­ского и административного права.

Первая из этих концепций нашла отражение в работах А. В. Дозорцева и Г. И. Петрова. Но А. В. Дозорцев ссылается только на те при­меры комплексных отношений (в частности, отношений Госбанка и его клиентуры), которые, как уже было показано, не могут иметь доказа­тельственной силы, поскольку воплощение в этих отношениях двух мето­дов правового регулирования (метода властных предписаний и метода равенства сторон) является лишь следствием сочетания в них двух видов правоотношений, а вовсе не стирания граней различия между методами административного и гражданского права, как утверждает А. В. Дозорцев.⁴

Г. И. Петров, стоящий на тех же позициях, приводит ссылки не­сколько иного характера. Но и они не являются убедительными. Автор считает, например, административными, хотя и строящимися на началах равенства, отношения между жильцами коммунальной квартиры по соблюдению правил внутреннего распорядка,⁵ тогда как в действительности эти отношения являются гражданско-правовыми, связанными с осуще­ствлением права на жилплощадь, и в область административного права их нельзя переключать только потому, что правила внутреннего распо­рядка в квартире утверждаются органами государственного управления. В ту же группу он включает отношения, складывающиеся между пасса­жирами городского транспорта,⁶ хотя последние вообще не состоят в правоотношениях друг с другом. В докторской диссертации⁷ Г. И. Пет­ров в подтверждение применимости метода юридического равенства в области административных правоотношений ссылается на акты, согласуемые между несоподчиненными органами управления, а также на при­несение жалобы трудящимся, который, по его мнению, не подчиняет­ся соответствующему органу управления, а своими действиями обязывает этот орган к рассмотрению жалобы. Но дело в том, что ни согласование совместных актов между несоподчиненными органами управления, ни подача жалобы сами по себе еще не являются правоотношениями. Эти акты могут привести к возникновению правоотношений. Когда же из них действительно возникает правоотношение административного харак­тера, то оно всегда строится на началах власти и подчинения. Так, жа­лоба представляет собою способ защиты существующего права, а про­цессуальное правоотношение по рассмотрению жалобы возникает после ее подачи, причем решение принимает один из участников правоотно­шения— тот государственный орган, которому жалоба направлена. Разве не ясно, что такое правоотношение строится на началах власти и подчинения?

Нужно вообще сказать, что сторонники первой концепции, обосно­вывая свою точку зрения, ограничиваются лишь разнообразными при­мерами, которые к тому же не убеждают в правильности занимаемой ими позиции.

Что касается второй из двух названных концепций, то они пред­ставлены сторонниками образования в системе социалистического права отрасли хозяйственного права. Поскольку эта концепция самым тесным образом связана с рассматриваемым нами вопросом правовой) регули­рования хозяйственной деятельности социалистических организаций, она нуждается в более подробном анализе. Доводы, приводимые в защиту хозяйственного права как самостоятельной отрасли социалистического права, сводятся в основном к следующим.

Во-первых, указывалось, что «Советское государство осуществляет хозяйственно-организаторскую функцию, проводит свою хозяйственную политику», а «для проведения этой политики Советское государство ис­пользует хозяйственное законодательство» (В. С. Тадевосян).⁸ Но от­расли права нельзя строить применительно к функциям государства, ибо тогда в СССР было бы столько отраслей права, сколько функций выполняет Советское государство. Такого предложения, однако, никто еще не делал. Его не вносит и В. С. Тадевосян. К тому же все согласны с тем, что отрасли права отличаются друг от друга по предмету их ре­гулирования, т. е. по характеру регулируемых ими общественных отно­шений. Этому общепризнанному методологическому принципу противо­речит деление системы социалистического права по отраслям сообразно с функциями, выполняемыми Советским государством, которые рас­пространяются на все без исключения социалистические общественные отношения, а не на ту или иную их отдельную совокупность.

Во-вторых, отмечалось, что «при регулировании имущественных отношений социалистического общества (гражданское право) явственно обособляется область, имеющая специфические принципы регулирова­ния, и важнейший из них — принцип единства социалистической собст­венности» (Л. Я. Гинцбург).⁹ Если при этом имеется в виду единство фонда собственности, то оно пока еще присуще только государственной собственности, между тем как сторонники хозяйственного права распро­страняют последнее и на все кооперативные организации, кроме колхозов. Если же имеется в виду единство природы социалистической собствен­ности в целом, то тогда непонятно, почему хозяйственное право не долж­но распространяться на колхозы и почему его нужно отделять от ре­гулирования отношений личной собственности, которая также связана неразрывным единством с собственностью социалистической.¹⁰

В-третьих, подчеркивалось, что отношения между социалистиче­скими организациями «непосредственно направляются планом развития народного хозяйства» и что этим они отличаются от имущественных от­ношений с участием граждан, ввиду чего и возникает необходимость выделения хозяйственного права (И. В. Павлов).¹¹ Но известно, что да­леко не все имущественные отношения социалистических организаций возникают непосредственно из плана. С другой стороны, закон плано­мерного (пропорционального) развития характерен для социализма во­обще, а не только для отношений между социалистическими организа­циями. Поэтому было бы неправильно указанными отношениями огра­ничивать сферу действия планового начала при социализме. Так, труд­но, например, сказать, где проявляется в большей степени действие планово-административных актов — в отношениях по имущественному найму между социалистическими организациями или в отношениях по жилищному найму между государством и гражданами.

В-четвертых, обращалось внимание также и на потребности прак­тики, на то, что в особом законодательстве нуждается «большой госу­дарственный аппарат и большое количество должностных лиц в стране, имеющих дело только с хозяйственно-правовыми отношениями между со­циалистическими организациями (и не соприкасающихся в своей работе с отношениями между гражданами)»¹² (В. П. Ефимочкин). Но тут происхо­дит явное смешение вопроса о создании законодательных справочников для хозяйственных работников с вопросом об образовании новой отрасли права. К тому же и те справочники, о которых говорит В. П. Ефимоч­кин, не могут устроить подавляющее большинство руководителей хоз-органов, которые вступают в правоотношения не только с социалистиче­скими организациями, но и с гражданами, и которые поэтому нужда­ются в применении законов, распространяющихся как на социалисти­ческие организации, так и на граждан.

Хорошие законодательные справочники для хозяйственных работ­ников, конечно, нужны. Более того, нужны и некоторые специальные законы, регулирующие исключительно имущественные отношения между социалистическими организациями. Однако ни создание справоч­ников, ни даже издание названных законов не знаменует собою обра­зования отрасли хозяйственного права. Так, в Чехословакии 17 октября 1958 г. был принят закон о хозяйственных отношениях между социали­стическими организациями.¹³ Но этот закон почти текстуально воспро­изводит соответствующие общие положения и многие специальные нормы Чехословацкого гражданского кодекса, который подлежит примене­нию вместе с указанным законом к регулированию хозяйственных от­ношений. Можно ли считать, что издание в Чехословакии такого закона означает отделение хозяйственного права от права гражданского? Ра­зумеется, нет.

Идея хозяйственного права особенно широкое распространение по­лучила в цивилистической литературе ГДР с той своеобразной особенно­стью, что ее сторонники вообще отрицают существование административ­ного права в системе социалистического права, относя соответствующие нормы к государственному, гражданскому или к хозяйственному праву.¹⁴ Каковы же исходные позиции юристов ГДР, отстаивающих эту точку зрения?

На страницах «Staat and Recht» дискуссия еще продолжается и единообразие взглядов пока не выработано. Однако большинство схо­дится на том, что, как отмечает Г. Зух, «право социалистического хо­зяйства не ограничивается взаимоотношениями между социалистиче­скими предприятиями и хозяйственными органами, но и охватывает от­ношения между предприятиями и их вышестоящими органами, общее государственное руководство и планирование деятельности предприятий согласно принципу демократического централизма и хозяйственного расчета».¹⁵ Автор при этом полагает, что все имущественные отношения ГДР испытывают на себе воздействие закона стоимости, а их размеже­вание между различными отраслями права предопределяется характер­ной в данной области отношений спецификой подчинения категорий товарного производства и закона стоимости особым экономическим за­кономерностям социализма. Так, в праве социалистического хозяйства эти особенности проявляются в задаче развития производства, сознания работников, их инициативы и т. д., в праве кооперативных хозяйств ре­шающее значение имеет укрепление экономического союза рабочих и крестьян, в гражданском праве — осуществление принципа распределе­ния по труду и т. д.¹⁶

Таким образом, Г. Зух проводит разграничение выделяемых им отра­слей права не по предмету регулирования, а по характеру принципов и задач, выдвигаемых в соответствующих областях общественных отноше­ний. Но и упоминаемые им задачи и принципы также разграничиваются в высшей степени произвольно. В самом деле, почему принцип распреде­ления по труду действует только в области гражданского права? Разве он не применяется в праве кооперативных хозяйств? Или почему на право-кооперативных хозяйств не распространяется задача развития производ­ства, относимая лишь к хозяйственному праву? Поскольку теория Г. Зуха на поставленные вопросы ответа не дает, она и подвергалась критике в литературе ГДР.

Другие авторы решающий недостаток существующего разграниче­ния гражданского и административного права усматривают в том, что оно якобы основывается на изоляции между указанными отраслями двух сторон демократического централизма, на механическом разрыве диалек­тического единства закона стоимости и закона планомерного развития соответственно между гражданским и административным правом (И. Геммерлинг)¹⁷. Но эти упреки исходят из совершенно неправильного пред­положения, что административное право опирается только на централизм, а гражданское право — только на демократию. В действительности прин­цип демократического централизма (разумеется, в особых формах его проявления) действует в области как административного, так и граждан­ского права. Что же касается экономических законов социализма, то при­менительно к ним так же невозможно строить систему права, как и приме­нительно к функциям государства. Предметом гражданского права яв­ляются стоимостные отношения, отношения, имеющие стоимостную форму. Однако эти отношения не только находятся под воздействием закона стоимости, но и регулируются законом планомерного развития: экономики при социализме.