Опека и попечительство: Теория и практика Предисловие

Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами) создают угрозу национальной безопасности.

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. Так, в 2002 г. в России 44,8% детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство). В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и попечителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачастую опека (попечительство) смешивается с другими формами устройства граждан, чему способствует в том числе и содержание п. 4 ст. 35 ГК РФ, п. 3 ст. 153 СК РФ и других норм.

Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения или нехватка денежных средств в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидной становится необходимость усиления диспозитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений.

Законодательство об опеке и попечительстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование нового российского гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменившего многие институты гражданского права, тем не менее почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

Увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, на фоне сокращения числа усыновлений российскими гражданами заставило соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления активно искать приемлемые в современных условиях формы устройства детей. К сожалению, новые формы (например, "патронатная семья") закрепляются в большей степени на уровне регионального законодательства, которое зачастую вступает в противоречие с федеральными нормами.

В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: "Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права" *(1). Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось применение нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, активно разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.

В этой работе проводится комплексный анализ института опеки и попечительства и практики его применения. В первой главе опека рассматривается как вид социальной заботы, т.е. как деятельность по оказанию помощи, что потребовало обращения к понятию и принципам осуществления социальной заботы. Анализу опеки и попечительства как системы правоотношений посвящена вторая глава работы. Завершает работу третья глава, в которой опека (попечительство) рассматривается как институт законодательства и элемент отечественной правовой системы. В этой главе определены предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства, а также направления совершенствования структуры и содержания института. В рамках третьей главы рассмотрены также и вопросы совершенствования правового регулирования государственной поддержки опеки и попечительства. Это связано с необходимостью всестороннего изучения проблем повышения эффективности института опеки и попечительства для оптимизации путей совершенствования его поддержки.

Базой для исследования послужили не только законодательный материал и научная литература. Автор на протяжении нескольких лет сотрудничал непосредственно с органами опеки и попечительства, а также с органами государственной власти федерального и регионального (Алтайский край) уровней. Основные результаты исследования были представлены в виде проектов Федеральных законов "Об опеке и попечительстве", "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации" и предложены автором таким заинтересованным органам власти, как Государственная Дума РФ, Министерство образования и науки РФ. При непосредственном участии автора были подготовлены проекты законов Алтайского края "О внесении изменений и дополнений в закон Алтайского края "О порядке передачи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронат в семьи граждан", "О пособии в связи с усыновлением" и др.

Настоящая монография основана на результатах докторской диссертации "Проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства", защищенной автором в июне 2003 г. в Томском государственном университете. Немалую помощь автору оказали ученые, а также кафедры вузов, которые представили отзывы на диссертацию и автореферат: официальные оппоненты - д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ Н.А. Баринов, д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ В.В. Витрянский; д.ю.н., профессор Л.О. Красавчикова; кафедра гражданского права Московского государственного университета; кафедра гражданского права Санкт-Петербургского государственного университета; кафедра гражданского права и процесса Омского государственного университета; кафедра гражданского права Дальневосточного государственного университета; кафедра гражданского права Кубанского государственного университета; к.ю.н. М.В. Антокольская; д.ю.н. П.В. Крашенинников; к.ю.н. И.М. Кузнецова; д.ю.н. М.Н. Малеина; д.ю.н. А.М. Рабец; д.ю.н. А.В. Цихоцкий; к.ю.н. Е.А. Чефранова.

Предлагаемая вниманию читателей работа состоит из введения, трех глав, заключения и приложений, в которых представлены разработки автора: текст законопроектов как результат научного исследования; примерные образцы основных документов, используемых в деятельности органов опеки и попечительства, а также при исполнении опекунами (попечителями) своих обязанностей. Интерес может представлять также перечень законов субъектов РФ по вопросам опеки и попечительства, а также судебных актов.

Автор выражает глубокую признательность всем авторам отзывов за проявленный интерес к работе и научную критику. Настоящая работа подготовлена с учетом поступивших в отзывах замечаний, которые представилось целесообразным обобщить по некоторым направлениям.