О новеллах в судебной практике по вопросам самовольного строительства н.Б. Щербаков
Постановление пленумов высших судебных инстанций N 10/22 <1> содержит большое количество важных правовых позиций, касающихся последствий самовольного строительства. Данные правовые позиции являются определенным шагом в обеспечении единообразия судебной практики, развитии представления об институте самовольной постройки. Остановимся на некоторых разъяснениях, нуждающихся, по нашему мнению, в определенном осмыслении. При этом заметим, что целью настоящей статьи является лишь сугубо практический анализ текста соответствующих правовых позиций с точки зрения возможных вариантов их толкования.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".
1. Вопросы признания права собственности
на самовольную постройку
В соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.
Из данных норм следует, что истцом по иску о признании права собственности на самовольную постройку является обладатель соответствующего вещного права на земельный участок, на котором осуществлена постройка ответчиком (застройщиком, не обладающим каким-либо правом на земельный участок, на котором осуществлена постройка). При этом одним из условий удовлетворения иска является возмещение истцом ответчику расходов, который последний понес на возведение постройки на чужом земельном участке (иначе истец по делу неосновательно обогатится за счет застройщика).
Очевидно также, что легализация постройки за застройщиком в таком случае исключается, поскольку в обратном случае он как собственник такой постройки приобретает права на соответствующий земельный участок в соответствии с земельным законодательством. При таких обстоятельствах допущение легализации постройки за застройщиком по существу являлось бы средством самозахвата чужих земельных участков и нарушения прав и законных интересов их правообладателей.
Право же обладателя соответствующего вещного права на земельный участок, на котором осуществлена постройка, на легализацию последней связано со следующим. При отсутствии указанных выше норм постройки, созданные на не принадлежащих застройщикам земельных участках, во всяком случае даже при их соответствии всем нормам и правилам, применяемым в строительстве, подлежали бы сносу, что не всегда целесообразно: лицо, обладающее вещным правом на земельный участок, может быть заинтересовано в приобретении права на постройку. Кроме того, обоснованная невозможность признания права собственности на постройку за застройщиком, как за лицом, допустившим существенные нарушения закона при строительстве, позволяет разрешить возникающую проблему с существованием постройки в пользу обладателя соответствующего права на земельный участок, на котором она осуществлена (собственник, в отличие от застройщика, не является правонарушителем; здесь проявляется принцип тяготения прав на постройки к правам на земельные участки, на которых они находятся). К этому стоит лишь добавить, что истец по подобному делу должен согласно последнему абзацу ст. 222 ГК РФ доказать, что сохранение постройки не нарушает прав и законных интересов третьих лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан (что и понятно, поскольку застройщик, не обладая правом на земельный участок, осуществлял строительство, игнорируя законодательство о градостроительной деятельности, в связи с чем на момент рассмотрения спора неизвестно, нарушены ли при строительстве обязательные нормы и правила (строительные, противопожарные, санитарные и пр.)).
Таким образом, рассматриваемая норма устанавливает баланс интересов обладателя соответствующего права на земельный участок, застройщика, осуществившего строительство, а также публичных интересов, заключающихся в недопущении легализации постройки, создающей угрозу третьим лицам либо иным образом нарушающей их права.
В соответствии с разъяснением, содержащимся в абз. 2 п. 25 указанного Постановления, в рассмотренном выше случае обладатель соответствующего права на земельный участок вправе обратиться к застройщику с иском о признании права собственности лишь в случае, если на создание постройки последний получил необходимые разрешения. Данная правовая позиция в корне изменяет судебную практику и корректирует п. 3 ст. 222 ГК РФ. В нормах данного пункта отсутствует указание на наличие разрешения, полученного застройщиком, как условие легализации постройки за собственником (обладателем иного права, указанного в ст. 222 ГК РФ). Представляется, что такое содержание ст. 222 ГК РФ неслучайно. Дело в том, что в соответствии с законодательством о градостроительстве разрешение на строительство (а именно о нем и идет речь) может быть получено лишь лицом, обладающим правом на земельный участок, на котором будет осуществлена постройка (п. 16 ст. 1, ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ). Данные положения также неслучайны, поскольку очевидно, что возможно осуществлять застройку только того земельного участка, на который имеется право, допускающее строительство объектов недвижимости и, как следствие, приобретение права собственности на вновь созданный объект гражданских прав. Иное означало бы существенное нарушение прав правообладателей земельного участка.
Отсюда следует вывод, что в случае, когда застройщик, не обладающий правом на земельный участок, все же осуществил его застройку, он не имеет и не может иметь разрешение на строительство. Если же такое разрешение есть, то оно, безусловно, является незаконным и не может поэтому быть учтено судом при рассмотрении дела (ст. 12 ГК РФ).
Исходя из изложенного, следует заключить, что данное разъяснение может получить следующее применение на практике. Учитывая принципиальное отсутствие разрешения на строительство у застройщика, осуществившего застройку земельного участка в отсутствие прав на него, п. 3 ст. 222 ГК РФ не будет применяться судами. Исключение могут составить, пожалуй, весьма немногочисленные случаи, когда застройщик получил разрешение на строительство, имея соответствующее право на земельный участок, который он впоследствии утратил по тем или иным основаниям (например, договор аренды земельного участка признан судом недействительным). В остальных случаях, составляющих большинство (например, строительство осуществлено застройщиком на земельном участке, принадлежащем публично-правовому образованию, вовсе в отсутствие прав на этот участок), собственник (обладатель иного вещного права, указанного в ст. 222 ГК РФ) земельного участка не сможет признать право собственности на возведенную на его участке постройку и в том случае, если сохранение постройки не нарушает права и интересы третьих лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Лишен такой возможности, как было упомянуто, и застройщик. В связи с этим юридическая судьба подобных построек остается неопределенной при отсутствии инструментария, способного ввести такие постройки в имущественный оборот.
Весьма интересными являются разъяснения, допускающие признание права собственности на самовольную постройку, возведенную в отсутствие разрешения на строительство, за лицом, осуществившим ее на принадлежащем ему на законном основании земельном участке (п. 25 Постановления). Само по себе допущение легализации постройки в такой ситуации не является новым для практики ВАС РФ <2>. Между тем впервые на столь высоком уровне соответствующий подход получил подробное выражение.
--------------------------------
<2> См.: Постановление ВАС РФ от 26 января 2010 г. N 11066/09.
Как следует из п. 26 документа, само по себе отсутствие разрешения на строительство и (или) разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не является основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. Одновременно выдвигаются два условия удовлетворения соответствующего иска. Во-первых, должно быть доказано, что сохранение постройки не создает угрозу жизни или здоровью граждан и в ходе строительства не допущены существенные нарушения строительных и градостроительных норм и правил. Во-вторых, как отмечают пленумы ВАС РФ и ВС РФ, "суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию".
Первое из указанных условий само по себе едва ли вызовет затруднения на практике, особенно при возможности назначения судом соответствующей экспертизы с учетом положений процессуального законодательства. Второе условие, напротив, возможно, получит различное понимание судами и субъектами соответствующих отношений.
Прежде всего обращает на себя внимание то, что для легализации самовольной постройки достаточно, чтобы самовольный застройщик предпринял меры либо к получению разрешения на строительство, либо к получению разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (в тексте документа прямо указаны союзы "и (или)"). При этом из приведенной цитаты следует, что указанные меры должны завершиться отказом уполномоченного органа в выдаче соответствующих разрешений, причем правомерность такого отказа исключает признание прав на самовольную постройку даже в том случае, если самовольный застройщик предпринимал соответствующие меры к легализации постройки. Следует также добавить, что из п. 26 Постановления следует, что отсутствие отказа в выдаче разрешения на строительство и (или) разрешения на ввод объекта в эксплуатацию исключает удовлетворение иска о признании права собственности на самовольную постройку, поскольку суд не может установить "правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию", а следовательно, исследовать одно из обстоятельств, с оценкой которого пленумы высших судебных инстанций связывают удовлетворение иска.
В связи с этим интерес представляют следующие весьма распространенные практические ситуации.
Самовольный застройщик не предпринимает действий к получению разрешения на строительство, но реализует активные меры к получению разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. На первый взгляд кажется, что в подобной ситуации в силу правовой позиции Пленумов при наличии доказательств соблюдения при строительстве всех норм и правил суд может вынести решение о признании права собственности на самовольную постройку. Однако представляется, что это не совсем так.
Дело в том, что необходимым условием выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является наличие разрешения на строительство, а также заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (ч. 3 и 7 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ). При отсутствии данных документов уполномоченный орган не имеет права ввести объект в эксплуатацию и обязан отказать в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, причем данный отказ в подобных ситуациях будет всегда правомерным. При этом отсутствие разрешения на строительство означает невозможность в силу положений ст. 54 Градостроительного кодекса РФ осуществления государственного строительного надзора, поскольку предметом надзора является среди прочего установление соответствия проектной документации проводимым строительным работам (например, в части рассчитанной проектом нагрузки с учетом используемых материалов, надзор за проведением скрытых работ и пр.). Отсутствие разрешения на строительство означает и отсутствие у органа, осуществляющего строительный надзор, проектной документации, а следовательно, и реальной возможности осуществлять указанный надзор. Отсюда следует, что отказ во вводе объекта в эксплуатацию не является формальным, не связан лишь с отсутствием разрешения на строительство, но следует из системы построения общих требований к строительству. Учитывая изложенное, рассматриваемая позиция высших судебных инстанций может получить различное понимание.
Во-первых, суды могут удовлетворять иски о признании права собственности на самовольные постройки в рассматриваемых ситуациях, толкуя положения пленумов как предполагающие легализацию постройки при принятии самовольным застройщиком любых мер к получению разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (при отсутствии соответствующих мер к получению разрешения на строительство) безотносительно к правомерности отказа в выдаче соответствующего разрешения на ввод (при этом, правда, придется не читать выражение Постановления "...а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию").
Во-вторых, суды на основе прямого прочтения рассматриваемой правовой позиции вправе отказывать в исках о признании права собственности на самовольную постройку в ситуации, когда лицо предпринимало меры лишь к получению разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, мотивируя свою позицию правомерностью отказа уполномоченного органа в выдаче этого разрешения. При этом суд, принимая соответствующее решение, действует не формально, а учитывая, что в отношении соответствующей постройки не осуществлялся государственный строительный надзор, следовательно, у уполномоченного органа не формально, а по существу нет права ввести объект в эксплуатацию.
Интересна и вторая практическая ситуация, которая возможна исходя из рассматриваемых разъяснений, а именно: самовольный застройщик предпринимал меры лишь к получению разрешения на строительство, однако получил отказ уполномоченного органа. Исходя из сказанного применительно к мерам, предпринимаемым для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, и здесь возможны два подхода. Первый заключается в том, что признать право собственности на самовольную постройку (при наличии иных условий, введенных пленумами) возможно только при незаконном отказе в выдаче указанного разрешения (правомерность такого отказа исключает удовлетворение иска). При втором теоретически возможном подходе суд в рамках дела о признании права собственности на самовольную постройку не оценивает указанный отказ на предмет его законности, что не вполне соотносится, как было сказано, с позицией пленумов.
Третья ситуация (когда лицо предпринимало меры и к получению разрешения на строительство, и к получению разрешения на ввод объекта в эксплуатацию) не представляет собой самостоятельного интереса, поскольку является простой комбинацией двух описанных выше практических ситуаций.
В связи с рассматриваемой правовой позицией отдельное толкование может получить на практике выражение "...суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации...".
Как видно из приведенной цитаты, речь в ней идет о легализации самовольной постройки. Буквально термин "легализация постройки" может означать придание законного, правомерного характера физически существующему объекту (постройке), которая до ее легализации являлась незаконной. Отсюда можно сделать вывод, что в целом в п. 26 речь идет о случаях, когда меры по получению разрешения на строительство предпринимаются самовольным застройщиком post factum, после создания объекта без получения необходимых разрешений. В подобной ситуации отказ в выдаче разрешения на строительство всегда будет правомерным, поскольку оно выдается до (в крайнем случае во время), но никак не после проведения соответствующих строительных работ (ст. 51 Градостроительного кодекса РФ), что может затруднить широкую легализацию построек, возведенных в отсутствие разрешения на строительство. Это не соответствует духу Постановления, направленного на либерализацию последствий самовольного строительства, в связи с чем на практике, безусловно, появится и иное толкование п. 26 Постановления, не акцентирующего внимание на то, когда самовольный застройщик предпринимал меры к получению соответствующих разрешений.