!!Экзамен зачет 2023 год / 701

ОБ УСИЛЕНИИ И РАСШИРЕНИИ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТИВНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН Предыдущий | Оглавление

Глава VII ОБ УСИЛЕНИИ И РАСШИРЕНИИ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТИВНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН 1. На страницах общей печати, а также в экономической и юридической литературе приводятся многочисленные факты нарушений хозяйственно-договорной дисциплины, трудового законодательства, факты бюрократизма и волокиты в удовлетворении законных интересов граждан и организаций со стороны должностных лиц в сфере государственного управления, а также о неисполнении принятых на себя обязательств перед гражданами предприятиями бытового обслуживания.

Иногда проходит немало времени, прежде чем органы прокуратуры, суда, народного контроля, надзорные инстанции обнаруживают правонарушения и привлекают виновников к ответственности. Нередко это происходит лишь после сигналов печати, выезда корреспондентов газет на места, после обращения с жалобами в партийные органы. Но если нет состава уголовного правонарушения, то наказание за правонарушение— это главным образом применение мер дисциплинарной ответственности, которые зачастую надлежащего эффекта за собой не влекут[1].

Между тем подлинная законность предполагает реальность и неотвратимость государственного принуж-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.198

дения к исполнению обязанностей, предусмотренных законом. Это и создает предпосылки для осуществления субъективных прав. Давно известно, что «всуе законы писать, ежели их не исполнять!». Ценность закона и права вообще познается в процессе исполнения правовых предписаний.

2. Анализ публикуемых в печати сведений о нарушениях законности свидетельствует о том, что (если отвлечься от уголовных правонарушении) значительное количество отступлений от нее связано с бюрократическим отношением должностных лиц к своим обязанностям, с халатностью, волокитой.

Знакомство с фактами, характеризующими нарушения законности в сфере государственного управления, трудовых, гражданских правоотношений, особенно связанных с удовлетворением растущих материальных и культурных потребностей граждан, приводит к следующим двум выводам.

Во-первых, не только граждане, но и организации зачастую не используют или недостаточно используют те правовые возможности, которые обеспечивает им закон для защиты субъективных прав. Отсюда поток писем (жалоб) в органы печати, после того как обращения в государственные органы восстановить нарушенное право не увенчались успехом. Во-вторых, существующий порядок рассмотрения жалоб, несмотря на ряд мер по улучшению его, все еще остается недостаточно удовлетворительным.

И то и другое означает, что принцип неотвратимости ответственности, использование в должной мере аппарата государственного принуждения к исполнению обязанностей нарушаются. К должностным лицам и организациям, к иным работникам, не исполняющим предписания закона, не всегда предъявляется достаточная требовательность, что порождает безответственность, игнорирование закона, безнаказанность. Острой критике подверглись факты безответственности, бесхозяйственности, нарушения норм, регулирующих хозяйственные отношения, в решениях декабрьского (1973 г.) Пленума ЦК КПСС.

Кроме того, одной из причин недостаточного использования самими гражданами и организациями принадлежащих им субъективных прав нередко является низкая правовая культура как тех, кто страдает от на-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.199

рушения законности, так и тех государственных органов, должностных лиц, организаций, которые нарушают ее.

В.И. Ленин в записке к Адоратскому писал о том, что надо научить советских граждан «воевать за свое право по всем правилам законной в РСФСР войны за права»[2].

Особенно важна реализация этого ленинского указания для обеспечения законности и дисциплины в советском государственном управлении, для защиты субъективных прав граждан как участников гражданских, трудовых, административных правоотношений.

Нельзя сказать, что граждане, жалующиеся на неправильные действия или бездеятельность хозяйственных организаций и органов государственного управления, не борются за соблюдение своих прав и интересов. Но зачастую они ведут эту борьбу не теми способами и средствами, которые соответствуют природе защищаемых ими субъективных прав и которые с меньшим для них напряжением сил привели бы к достижению цели, к желаемым результатам.

Двести туристов по вине городского бюро экскурсий и путешествий, продавшего им путевки, в которых было неправильно указано время отправления поезда, опоздали на поезд, задержались на сутки в Москве, понесли лишние расходы. Пишут об этом в газету[3]. Конечно, неплохо предать гласности такой факт, свидетельствующий по меньшей мере о невнимательности и небрежности в выполнении принятых на себя обязанностей туристической организацией. Но почему бы туристам не использовать свое право на возмещение лишних расходов, понесенных ими по вине этой организации?

Возникает и более общий вопрос: какую материальную ответственность несут туристические организации за те многочисленные ошибки, которые допускаются их работниками, обслуживающими владельцев туристических путевок, за неисполнение принятых на себя обязательств? Имеется в виду ухудшенное по сравнению с обещанным питание, несоответствие реально оказываемого сервиса тому, какой согласно условиям договора и стоимости путевок должен быть предоставлен. К сожалению, никаких неустоек за это не предусмотрено, а потерпевшие не используют имеюще-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.200

еся у них право на возмещение убытков через суд. Фактов же, свидетельствующих о безответственном отношении туристических организаций к принятым на себя обязательствам, немало. Приведем еще один.

Бюро путешествий и экскурсий продало 60 путевок (каждая стоимостью в 229 рублей), гарантировавших туристам поездку самолетом в большой приморский город, путешествие морем, возвращение домой. Однако в этом городе представитель местного бюро откровенно заявил, что туристов не ждали и поэтому не подготовились к их встрече. Кое-как туристов разместили в общежитии, прикрепили к столовой, находившейся в десяти километрах от общежития, кормили из расчета питания стоимостью в 1 руб. 40 коп. вместо 2 руб. 50 коп. в день, предусмотренных в путевке. В морское путешествие по причине отсутствия мест на теплоходе туристов не отправили, ибо выяснилось, что места на теплоход были проданы дважды «На вопрос, кто же возместит расходы за несостоявшееся путешествие и испорченный отпуск, в бюро путешествий и экскурсий только пожали плечами. К такому вопросу они были явно не подготовлены»[4].

Но на него легко дать ответ. Следовало предъявить иск в суде о возмещении убытков, понесенных лицами, пострадавшими от такого «сервиса», если контрагент отказался добровольно их возместить. То ли туристы не подозревали о том, что такая возможность у них имеется, то ли не хотели «связываться с судом» и потому пишут жалобу именно в газету.

Немало жалоб по поводу невыплаты денежных и иных премий работникам, которыми они были награждены за хорошую работу.

Так, в связи с объявлением конкурса на лучший план организации труда жюри признало один из представленных планов наилучшим и премировало его авторов денежными премиями и путевками на ВДНХ СССР. Однако премии не были выплачены, путевки не предоставлены. Такая же история в той же организации произошла и в прошлом. Разработанный творческой бригадой депо Свердловск-Сортировочный план НОТ занял первое место на городском конкурсе, но присужденные премии не были выплачены[5]. А ведь у авторов возникло право на получение премиальных,

Многочисленны факты нарушений обязанностей по гарантийному ремонту телевизоров, холодильников и других бытовых приборов, лежащих на жилищно-эксплуатационных конторах обязанностей по капитальному ремонту жилых помещений, а также по устранению этими конторами или органами комму-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.201

нального хозяйства аварийных ситуаций, препятствующих нормальному пользованию жилыми помещениями, и т.д.

К сожалению, действующее законодательство не содержит норм, устанавливающих имущественную ответственность за причинение морального вреда: за те лишения, которые испытывает человек вследствие томительной потери часов на бесплодные ожидания представителя стороны, обязанной произвести работу; вследствие оглушающих производственных шумов и вибрации, доносящихся из мастерских, организованных вопреки требованиям санитарного контроля в подвалах жилых домов, в магазинах, находящихся на первых этажах; от паров, проникающих в квартиры по причине неисправности изоляционных устройств, и т.д. и т.п.

Почему-то было решено, что материальная ответственность за моральный вред противоречит социалистическому правосознанию. А так ли это? Разве шумы, испарения и прочее не вредят здоровью, не портят настроение, отдых трудящихся и тем самым не снижают в конечном счете их производительность труда? И если нет возможности принудительным путем пресечь действия, нарушающие покой граждан, следует воздействовать на нарушителей рублем, не столько, может, для компенсации морального ущерба, сколько для специальной и общей превенции. Во всяком случае представляется правильным предложение— в целях укрепления законности и усиления охраны прав граждан – признать за ними право на оплату потерянного ими времени[6].

Два года обращался в различные инстанции А. Бронякин из Воронежа, чтобы добиться устранения недостатков в работе молочной кухни, оборудованной в первом этаже дома. Он страдал от пара, проникающего из кухни в его квартиру. Всюду ему отказывали в удовлетворении законного требования, и только письмо в «Известия» помогло[7]. Но можно ли правопорядок поддерживать авторитетным вмешательством газеты? Конечно, пресса, тем более центральная, – великая сила. Как правило, после выступлений в печати принимаются необходимые меры, удовлетворяющие потерпевшую сторону. Но ведь это экстраординарный, а

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.202

не нормальный метод устранения нарушений законности и борьбы с безответственностью[8].

Нельзя признать нормальным и то, что нередко лишь вмешательство государственных инстанций, партийных органов, органов народного контроля, общественности помогает исправить создавшееся в связи с нарушениями положение, устранить их последствия. В этих случаях дело завершается применением по отношению к виновным руководителям и иным лицам, ответственным за эти нарушения, дисциплинарных и административных взысканий, а иногда и уголовного осуждения. Но бывает и так, что руководители не несут заслуженного наказания.

Если в порядке административного управления устранение таких, на первый взгляд, мелких нарушений законности (для должностных лиц, их допускающих, но отнюдь не мелких для тех, чьи права и интересы они затрагивают) затягивается на годы, то не правильнее ли использовать для этого другой орган? Таким органом, как мы полагаем, должен быть суд. Как видно из сказанного, граждане иногда просто не догадываются, что они могут защитить свои права в суде. Но надо учить этому, повышать правовую культуру населения. Эта рекомендация относится и к народным судам. И помочь в этом деле должны высшие судебные инстанции.

Житель Новочеркасска Ю.Г. Некрасов, заключивший с городским ремонтно-строительным управлением договор на ремонт Дома и уплативший авансом за будущий ремонт 980 рублей, вынужден был три года удовлетворяться только обещаниями со стороны подрядчика, систематически откладывающего начало ремонта. За это время заказчик около тридцати раз побывал в унизительной роли просителя и безрезультатно. Когда же он, наконец, потеряв терпение, потребовал обратно свои 980 рублей,

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.203

начальник участка ремонтного управления спокойно сказал ему, что управление – организация убыточная и денег у нее нет[9].

А сколько волокиты было бы устранено, если бы граждане вместо того, чтобы жаловаться в различные административные инстанции, вплоть до общесоюзных центральных учреждений, на безответственность тех или иных организаций, обращались бы с исками в народный суд, который решал бы споры в точном соответствии с законом.

3. Общепризнано, что судебная юрисдикция – более демократичный и в большей степени обеспечивающий установление материальной истины по делу инструмент, чем административная. Преимущества развернутой процессуальной формы, основанной на равенстве спорящих сторон по гражданскому делу, а также участников уголовного процесса при разбирательстве уголовных преступлений, по сравнению с административной юрисдикцией не требуют новых обоснований и доказательств. Эти доказательства приведены и в литературе по общей теории права, и в литературе по отраслям права: они признаны многими специалистами по административному праву[10].

Круг споров, вытекающих из административных правоотношений, подлежащих судебной юрисдикции, очень ограничен. Это жалобы на неправильности в списках избирателей, на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке. При этом в настоящее время из этой второй группы судами рассматриваются лишь дела по жалобам лиц, подвергнутых штрафу в административном порядке (ст.ст. 231—244 ГПК РСФСР).

К последней группе дел, возникающих из административных правоотношений, относятся дела о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налогам и сборам, обязательному окладному страхованию и самообложению[11].

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.204

Основная масса споров, возникающих из административных правонарушений,— вне судебной юрисдикции. Главное средство защиты права субъекта такого правоотношения – это жалоба. Партия уделяла и уделяет большое внимание надлежащему и своевременному рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан. Какова же эффективность существующего порядка осуществления нарушенных субъективных прав граждан посредством жалобы? Нормативные акты, изданные в середине 30-х годов, определили основные принципы и порядок рассмотрения жалоб[12]. Важным положением явилась содержащаяся в этих актах норма, запрещающая пересылку жалобы на рассмотрение тому должностному лицу или органу, на действия которых подана жалоба. Было подтверждено уже ранее действовавшее указание[13] о том, что лю-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.205

бая жалоба должна быть рассмотрена в определенные сроки компетентным в соответствии с характером жалобы органом, что лица, не выполняющие принимаемые по жалобам решения, должны привлекаться к строгой ответственности.

В 1958 году ЦК КПСС принял специальное постановление «О серьезных недостатках в рассмотрении жалоб, писем и заявлений трудящихся»[14], в котором указывалось на большое значение своевременного и правильного рассмотрения жалоб, писем и заявлений в повышении уровня деятельности кадров советского государственного аппарата, в искоренении недостатков в его работе, в развитии социалистической демократии.

Ныне действующий Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[15] подтвердил, развил и уточнил нормы, обеспечивающие реализацию права жалобы.

По мнению административистов, на основе подачи жалобы возникает административно-правовое отношение между гражданами и соответствующим государственным органом, которое прекращается с момента фактического исполнения принятого по жалобе решения[16]. Но в этом случае возникает не материальное, а административно-процессуальное отношение, подобно тому, как при предъявлении иска возникают гражданско-процессуальные отношения между судом и лицами, участвующими в деле. Жалоба, как и иск, является реакцией на правонарушение. Право на жалобу, равно как и право на иск, входит в содержание нарушенного или оспоренного материального субъективного права гражданина. Это – защищенная законом возможность принудительным путем через соответствующий государственный орган осуществить свое субъективное право в случае его нарушения. Поэтому

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.206

как в праве на иск, так и в праве на жалобу надо различать два явления – материально-правовое и процессуальное. Не следует смешивать право на жалобу с правом на ее предъявление (подачу)[17].

Реализация права на жалобу регламентирована существующим порядком рассмотрения жалоб. Однако регламентация менее совершенна, более зыбка и менее определенна, чем осуществление права, регулируемое гражданско-процессуальными нормами. Здесь нет необходимости аргументировать это положение, оно общеизвестно, рассмотрено и обосновано в юридической литературе. Это признают и административисты, специально исследовавшие проблему соотношения административной и судебной юрисдикции в области охраны прав граждан СССР[18].

Несмотря на улучшения, наметившиеся в последние годы после принятия Указа от 12 апреля 1968 г. в организации рассмотрения жалоб, результативности принятых по ним мер, недостатки, отмеченные в Указе, в полной мере не устранены. Проверки, проведенные после вступления Указа в силу, показали (это видно также из публикуемых в прессе материалов), что нередко установленные законом сроки рассмотрения жалоб нарушаются, в ряде учреждений и ведомств плохо осуществляется проверка исполнения принятых по жалобам решений, имеют место случаи

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.207

нарушения требования о запрете передачи жалобы на рассмотрение органов и должностных лиц, на действия которых принесена жалоба; вместо глубокого проникновения в существо дела наблюдаются факты формальной отписки по жалобам.

Недостатки административного порядка разбирательства жалоб уже давно привлекли к себе внимание. На протяжении ряда лет в литературе неоднократно выдвигались предложения расширить круг административных дел, подведомственных суду. Многие юристы пришли к правильному выводу, что лучшей формой проверки законности действий должностных лиц и органов в области административного управления является судебная проверка[19].

Необходимость расширения круга административных дел, подлежащих судебной юрисдикции, признают не только теоретики права, но и ряд административистов. Среди сторонников этого мнения наметилось два направления. Одни предлагают решить вопрос радикальным образом— передать на рассмотрение суда все жалобы, в которых содержится требование о восстановлении права, нарушенного незаконными, по мнению жалобщика, действиями администрации, и тем самым

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.208

упразднить административный порядок проверки законности индивидуальных административных актов[20].

Другие авторы предлагают лишь расширить перечень административных споров, рассматриваемых в судебном порядке. Они признают, что судебный порядок в большей мере гарантирует права и интересы граждан и в большей степени, чем административный, содействует укреплению законности в государственном управлении, но лишь по определенному кругу дел, которые, по мнению сторонников этой точки зрения, созрели для судебного рассмотрения.

Предлагают, в частности, подчинить судебной юрисдикции обжалование решений: о назначении пенсий; о выплате пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям; по налогам и налоговым льготам; об отказе в прописке в жилых помещениях; об отказе в предоставлении жилого помещения в связи с нарушением жилищным органом порядка очередности (что нередко должно быть связано с признанием судом недействительным ордера, выданного с нарушением этого порядка); о наложении иных (кроме штрафа) административных взысканий; о лишении права пользования земельным участком и некоторых других решений административных органов[21].

Иное дело, если бы на суд была возложена функция проверки целесообразности оспариваемых актов, хотя и принятых в рамках закона, но с учетом

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.209

того, что закон предоставляет органу, в компетенцию которого входит принятие акта, известную самостоятельность в выборе того или иного решения. Конечно, и в этом случае фактический состав определенной ситуации мог бы также послужить критерием признания или непризнания акта законным.

Нельзя, однако, отрицать, что решение спора о целесообразности акта могло бы поставить суд над администрацией, а это было бы неправильно. Во всяком случае, в настоящее время ставить вопрос о таком расширении компетенции суда преждевременно.

Иное дело – подчинение суду споров о законности акта. Никаких оснований опасаться того, что суд будет в этих случаях вмешиваться в деятельность администрации, нет, ибо решается лишь один вопрос – о соответствии или несоответствии акта закону[22].

При этом необходимо иметь в виду следующее. Некоторые авторы предлагают расширить круг рассматриваемых судом административных дел путем включения в него гражданских дел, связанных с требованием, предъявляемым истцом к органу управления, или с требованием органа управления к ответчику. В качестве примеров приводят: иски об аннулировании ордера, выданного на занимаемое другим лицо,м жилое помещение; на обжалование в судебном порядке отказа в согласии жилищного органа на обмен; иски, связанные с отказом наймодателя заключить договор жилищного найма с совершеннолетним членом семьи или с отказом заключить договор с граждани-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.210

ном, проживающим в одной квартире, в случае объединения их в одну семью и т.д.[23]

Правы не эти авторы, а те цивилисты-процессуалисты, которые подчеркивают, что осуществляемая в приведенных случаях проверка законности действий администрации необходима для решения судом спора о праве гражданском (в других случаях – о праве семейном, трудовом и т.д.). Поэтому никаких дополнительных указаний в законе об отнесении указанных споров к судебной юрисдикции по делам, возникшим из административных правоотношений, не требуется. Эти споры разрешаются как споры о праве гражданском в порядке искового производства. Иное дело – контроль, осуществляемый судом за законностью и обоснованностью акта управления, порождающего лишь административное правоотношение.

Детальному рассмотрению подверглись предложения, направленные на расширение круга споров, подлежащих судебной юрисдикции по делам, возникающим из административных правоотношений, в обстоятельной монографии Д.М. Чечота об административной юстиции. Он убедительно показал, что дела, осложненные лежащими в их основе гражданскими правоотношениями, решаются в порядке обычного искового производства, ибо речь идет о споре гражданском, о защите субъективных гражданских прав, хотя при этом рассматривается вопрос о действительности или недействительности административного акта, являющегося, если он правомерен, юридическим фактом для возникновения спорного правоотношения (Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973, с. 91—92). «Всякое нарушение административными дей-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.211

ствиями прав, – правильно пишет Д.М. Чечот, – может повлечь за собой возникновение спора о праве гражданском» (там же, с. 81).

Д.М. Чечот – последовательный сторонник отнесения к судебной юрисдикции лишь определенного круга дел, вытекающих из административных правоотношений. Такая юрисдикция распространяется на эти дела, когда затронуты субъективные права и охраняемые законом интересы граждан. Если же возникновение субъективных прав основано на свободном «усмотрении» администрации либо жалоба претендует на то, чтобы суд обеспечил реализацию правоспособности жалобщика в субъективные права, нет места для судебной юрисдикции. Отсюда делается вывод, что ни отказ в прописке, ни отказ органа, соответствующего по его усмотрению в назначении пенсии, ни отказ в трудоустройстве инвалида, в производстве капитального ремонта жилого помещения не могут быть обжалованы в судебном порядке (там же, с. 97—99).

Второй критерий, которым, по мнению Д.М. Чечота, необходимо руководствоваться при решении вопроса о том, какие споры по административным правоотношениям должны быть отнесены к ведению суда, – это состояние законности в соответствующей отрасли государственного управления и значение нарушаемых субъективных прав на данном этапе развития социалистического общества. Там, где административный порядок обеспечивает охрану прав и интересов граждан и интересы государства, по мнению Д.М. Чечота, нет необходимости прибегать к судебной юрисдикции. Там же, где наблюдается известное неблагополучие, например при рассмотрении жалоб о назначении пенсий, следует подчинить рассмотрение жалоб суду (там же, с. 100—103). В заключение своего анализа Д.М. Чечот предлагает довольно продуманную классификацию жалоб, вытекающих из административных правоотношений, подлежащих судебному контролю (там же, с. 108—110).

Соглашаясь в основном с принципиальными соображениями, на которых Д.М. Чечот основывает свои выводы и предложения, мы хотим высказать лишь два замечания. Едва ли будет правильно, руководствуясь состоянием дел (уровнем законности и значением нарушенных субъективных прав) на сегодняшний день, решать вопрос о подчинении или неподчинении суду споров по делам, возникающим из административных правоотношений. Сегодня отказы о зачислении детей в детские сады и интернаты почти отсутствуют, но завтра они могут появиться. Вопрос надо решать принципиально. Ведь споров в суде в связи с невключением в списки избирателей нет, однако отсюда неправильно делать вывод об отмене судебного порядка рассмотрения жалоб по этим делам. Второе замечание относится к административным актам, в основе которых лежит административное «усмотрение». Усмотрение тоже определено рамками закона. Д.М. Чечот, например, возражает против рассмотрения судебной юрисдикции на жалобы об отказе в прописке. Но ведь основания для прописки с теми или иными отклонениями от общего правила определены в этом правиле. И было бы разумно и справедливо, если бы основания отказа в прописке в случае спора могли бы быть проверены судом.

Что же касается того, необходим ли для осуществления судебного контроля за законностью индивиду-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.212

альных административных актов особый или общий (обыкновенный) суд, то в юридической литературе преобладает мнение, что такой контроль должен осуществляться общими судами, а не судами административной юстиции. Полагаем, что это правильное мнение. Ф. Энгельс первым условием всякой свободы считал «ответственность всех чиновников за все свои служебные действия по отношению к любому из граждан перед обыкновенными судами и по общему праву»[24].

Известно также, что В.И. Ленин, выступая против волокиты и бюрократических извращений в деятельности государственного аппарата, всегда указывал на суд как на орган, который призван привлекать к ответственности виновных в этом должностных лиц. В «Проекте программы Российской социал-демократической рабочей партии» (1902) он предлагал в Конституции Российской демократической республики обеспечить «предоставление каждому гражданину права преследовать всякого чиновника перед судом без жалобы по начальству»[25].

В заключение следует согласиться с высказанными в литературе мнениями, что наряду с расширением судебной юрисдикции по административным делам было бы целесообразно сохранить за административной юрисдикцией рассмотрение бесспорных по существу дел. Административный порядок рассмотрения таких дел имеет свои преимущества – он более прост, оперативен, более экономичен в тех случаях, когда нет каких-либо серьезных данных, свидетельствующих о спорности акта, и когда относительная простота установления истины по делу допускает применение административной юрисдикции для его решения. Так, уже неоднократно отмечалось в литературе, что судебный порядок рассмотрения дел о взыскании недоимок по налогам лишь загружает суды излишней и бесполезной работой, придает ей формальный характер, а это сплошь и рядом ведет к процессуальному упрощенчеству[26].

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.213

Разумеется, передача на рассмотрение суда споров, вытекающих из административных правоотношений в связи с требованием о признании административного акта незаконным, потребовала бы расширения состава судей, а также расширения и улучшения обслуживающего суд аппарата. Необходимые для этого средства могли бы быть найдены (и даже с избытком) за счет сокращения числа работников, рассматривающих жалобы в административном аппарате, в бюро жалоб и в других аналогичных структурных подразделениях.

* * *

Развитые в настоящей работе положения о сущности юридической ответственности, ее роли в укреплении социалистической законности определяет назначение и место ответственности в советской правовой системе. Ответственность здесь играет важную, но подчиненную роль. Главное – это исполнение обязанности. Ответственность же – опосредованное государственным принуждением исполнение обязанности. Угроза принуждения в случае ее нарушения, заложенная в юридической норме, реализуется через ответственность.

Это то общее, что присуще всем видам ответственности как категории общей теории права. Вторая, общая для всех видов ее, черта – государственное осуждение нарушителя нормы права.

Государственное принуждение к исполнению обязанности в случае ее нарушения осуществляется судом и администрацией. Судебная юрисдикция является более предпочтительной, чем административная.

Передача суду рассмотрения жалоб на действия администрации, нарушающие требования закона, укрепила бы законность в сфере государственного управления, повысила бы дисциплину, ответственность (как сознание долга) должностных лиц и защиту субъективных прав граждан и организаций Расширение судебной юрисдикции соответствует целям и задачам дальнейшего развития социалистической демократии в советском обществе.

Предыдущий | Оглавление

[1] Не случайно поэтому один из участников развернувшейся на страницах «Литературной газеты» дискуссии о мерах повышения деловитости и ответственности хозяйственных руководителей писал, что «задача сегодня состоит в выработке самого механизма ответственности – надежного и эффективного», что на более высоких ступенях управления исполнитель должен отвечать «прежде всего своим общественным и служебным положением» (включая смещение с занимаемой должности) (Чернявский В. Привычка прощать виновных? – «Лит. газ.», 1973, № 52).

[2] Ленин В.И. Полн. собр. соч., т, 53, с, 149.

[3] См.: «Известия», 1973, 6 июля.

[4] «Известия», 1973, 6 июля.

[5] См.: «Известия», 1973, 13 окт.

[6] Это предложение внесено В.А. Тарховым (Тархов В.А, Охрана имущественных прав трудящихся по советскому гражданскому законодательству. – Автореф. докт. дисс, Саратов, 1965).

[7] См. «Известия», 1973, 3 дек.

[8] На это неоднократно обращалось внимание в тех же центральных газетах, реагирующих, насколько это в их силах, на получаемые ими жалобы и письма. И «Правда», и «Известия» не один раз в своих обзорах поступающей к ним корреспонденции призывали лиц, ответственных за исправление недостатков, на которые жалуются читатели, не дожидаясь выездов корреспондентов на места для проверки фактов волокиты, бюрократизма и безответственности, препятствующих удовлетворению законных требований граждан, выносить самим своевременно соответствующие решения.

[9] См.: «Известия», 1973, 26 окт.

[10] См., например, Пискотин М.И., Лазарев Б.М. О развитии науки советского административного права. – «Сов. государство и право», 1975, № 4, с. 54.

[11] По мнению Н.С. Малеина, судебный контроль за законностью актов органов управления, согласно действующему законодательству осуществляется также в порядке особого производства при рассмотрении дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение, признании гражданина безвестно отсутствующим, об объявлении умершим, о признании ограниченно дееспособным, о признании имущества бесхозяйным (Малеин Н.С. Судебный контроль за законностью правовых актов, с. 123).

С этим утверждением нельзя согласиться. В указанных случаях речь идет не о проверке законности административных актов, а о судебном порядке установления определенных обстоятельств, влекущих за собой юридические последствия. Закон возложил выполнение этих функций в названных случаях не на административные органы, а на суд, ибо было признано, что судебный порядок в большей степени обеспечивает установление истины, чем порядок административный. Едва ли можно согласиться и с утверждением Н.С. Малеина, что рассмотрение судом жалоб на неправильные действия нотариуса и органов, выполняющих нотариальные действия, относится к судебному контролю за законностью органов управления. Не входя в рассмотрение дискуссионного вопроса, относится ли деятельность нотариальных органов к предмету гражданского процессуального права (см.: Нотариат в СССР. Изд-во МГУ, 1974, с. 6), надо иметь в виду, что рассмотрение названных жалоб отнесено ГПК к делам особого производства, а не к производству дел, возникающих из административно-правовых отношений.

[12] См.: постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1936 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» (СЗ СССР, 1936, № 31, ст. 274); постановление Комиссии Советского Контроля при СНК Союза ССР от 22 мая 1936 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся» (СЗ СССР, 1935, № 31, ст. 276).

[13] См. постановление Президиума ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер» (СЗ СССР, 1933, № 26, ст, 153).

[14] См.: Справочник партийного работника, вып. II. М, Гос-политиздат, 1959, с. 550—552.

[15] См.: «Ведомости Верховного Совета СССР», 1968, № 17, ст. 144.

[16] См., например: Советское административное право (учебник для юридических вузов). Под ред. Ю.М. Козлова, М., 1973, с. 260.

[17] Поэтому прав А.А. Мельников в своих возражениях тем процессуалистам, которые считали, что предметом рассмотрения суда по делам, возникающим из административно-правовых отношений, являются не материально-правовые требования, как в исковом производстве, а жалоба на неправильные действия административного органа и просьба об их отмене. Такая жалоба правильно отмечает А.А. Мельников, «есть не что иное, как материально-правовое требование к ответчику».

Отсюда и верный вывод автора, что «процессуальная природа заявлений, подаваемых в суд по делам, возникающим из административно-правовых отношений, тождественна процессуальной природе заявлений, подаваемых в суд по делам искового производства» (Демократические основы советского социалистического правосудия. Под ред. М.С. Строговича «Наука», 1965, с. 280). Аналогичным образом обстоит дело и в тех случаях, когда производство дел по жалобам, затрагивающим субъективные права граждан, осуществляется в порядке административной юрисдикции.

[18] См., например: Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. Изд-во МГУ, 1967, с. 40; Советское административное право, 1973, с. 260.

[19] См.: Левин Б.Р. Роль суда в обеспечении социалистической законности в советском государственном управлении. – Ав-тореф. канд. дисс. Свердловск, 1944; Магид Н.И. Развитие и совершенствование советского государственного аппарата. – В кн.: 40 лет советского права, т. II. Изд-во ЛГУ, 1957, с. 115— 117; Александров Н.Г. Укрепление социалистической законности и применение советского права. – «Вестник Московского университета», 1957, № 2; Недбайло П.Е. О юридических гарантиях правильного осуществления советских правовых норм. – «Сов. государство и право», 1957, № 6, с. 25—26; Бурлацкий Ф. Вопросы государства и права в проекте Программы КПСС. – «Коммунист», 1961, № 13; Явич Л.С. Проблема правового регулирования советских общественных отношений. М, 1961, с. 154; Столмаков А.И. Судебные и административно-правовые методы охраны прав граждан. – «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 18. М., 1969, с. 44—45; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., «Наука», 1970, с. 124— 125; Чечот Д.М. Судебный контроль за административной деятельностью в СССР. – «Сов. государство и право», 1972, № 1; Он же. Административная юстиция (теоретические проблемы). Изд-во ЛГУ, 1973, с. 24, 63—64, 136 и др.; Малеин Н.С. Судебный контроль за законностью правовых актов. – «Сов. государство и право», 1975, № 5, с. 122—125; Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования. – «Сов. государство и право», 1975, № 8, с. 13—21.

[20] В настоящей работе речь идет о проверке судом лишь индивидуальных административных актов и не затрагивается вопрос о пределах судебной юрисдикции при рассмотрении дел, связанных с необходимостью признания несоответствующими закону ведомственных и иных подзаконных нормативных актов. Это – самостоятельная тема.

[21] См., например: Салищева Н.Г. Указ, соч., с. 124; Малеин Н.С. Указ, соч., с. 124.

В некоторых буржуазных странах континентальной Европы административная юстиция имеет широкие полномочия. Во Франции ей подлежат все споры публично-правового характера, возникающие в связи с административной деятельностью органов государственного управления. В ФРГ суды административной юстиции рассматривают не только иски об оспаривании актов управления, но и иски, в которых содержится требование об издании акта, (Жданов А.А. Жалоба в буржуазном административном процессе,— «Правоведение», 1971, № 6, с, 168—170).

[22] М.Д. Загряцков, опирающийся в своих суждениях об административной юстиции на школу дореволюционных юристов (Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, С.П. Покровского и др.), считает, что «ридическим последствием правонарушения, вызванного административной деятельностью, может быть лишь отмена (исправление) неправильного административного акта» (3агряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве, изд. 2-е. М., «Право и жизнь», 1925, с. 12). Отсюда вывод, что административная юстиция – это «особый порядок рассмотрения жалоб на незакономерные административные акты, осуществляемые с участием жалобщика как стороны и имеющие своим последствием отмену или исправление этих актов» (там же, с. 18—19). Следует согласиться с тем, что признание акта несоответствующим закону означает его отмену. Что же касается исправления акта, то это функция не правосудия, а администрации, если иное не предусмотрено законом

[23] См., например: Малеин Н.С. Указ, соч, с. 123.

Н.С. Малеин полагает также, что судебный контроль за законностью актов администрации осуществляется путем разрешения судами трудовых споров о восстановлении на работе неправильно уволенных работников, об отмене наложенных дисциплинарных взысканий и при иных нарушениях трудового законодательства (там же, с. 123). Но в указанных случаях речь идет о спорах, возникших из нарушения трудового договора, а не об обжаловании актов управления. Равным образом ошибочно отнесение Н.С. Малеиным к сфере осуществления судебного контроля за законностью индивидуальных юридических актов органов управления, судебного рассмотрения гражданско-правовых исков, предъявляемых государственным учреждениям о возмещении имущественного вреда, причиненного неправильными действиями их должностных лиц в сфере административного управления, исков к предприятиям и иным организациям о возмещении ущерба, причиненного жизни и здоровью работников, а также исков организаций о взыскании с работников причиненного организациям вреда (там же).

[24] Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 34, с. 103.

[25] Ленин В.И. Полн собр. соч., т. 6, с. 206.

[26] См.: Столмаков А.И. Судебные и административно-правовые методы охраны прав граждан СССР. – «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 18. М., 1969, с. 53—56; Чечот Д.М. Административная юстиция, с, 115—116.