!Учебный год 2023 / Уманская, Малеванова - Госслужба

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В.П. УМАНСКАЯ, Ю.В. МАЛЕВАНОВА

Сведения об авторах:

Уманская В.П., доктор юридических наук, доцент, профессор Департамента дисциплин публичного права факультета права НИУ ВШЭ - предисловие, гл. 1 - 3.

Малеванова Ю.В., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента дисциплин публичного права факультета права НИУ ВШЭ - гл. 4, 5.

Рецензенты:

Россинский Б.В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и административного процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, заслуженный юрист РФ.

Дугенец А.С., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России, заслуженный юрист РФ.

Предисловие

Вопросы государственного управления традиционно находятся в центре внимания юридической науки. Определение содержания и сущности государственного управления оказывает весомое влияние на методологию исследования данной проблемы. Точное представление о понятии государственного управления имеет также важное практическое значение, способное оказать воздействие на правотворческую и правоприменительную деятельность. С учетом этого в монографии исследуются сложившиеся в настоящее время научные подходы к понятию государственного управления.

Авторами представлен анализ взглядов на соотношение государственного управления и исполнительной власти. Ранее в законодательстве СССР использовался термин "государственное управление". С принятием Конституции РФ 1993 г. в оборот введен новый термин - "исполнительная власть". В работе рассматривается сущность исполнительной власти и определяются подходы к формулировке понятия органа исполнительной власти.

В современных условиях система государственного управления подвергается глобальным преобразованиям. В стране произошла трансформация принципов организации и формирования системы органов государственной власти, системы государственной службы, изменилась экономическая система, произошли коренные изменения в правосознании граждан и лиц, непосредственно осуществляющих разработку государственной политики, появились новые, современные информационные, телекоммуникационные, юридические технологии, механизмы управления организацией и персоналом, выработки управленческих решений. Все это предопределило возникновение перед государством ряда новых задач, одной из которых является необходимость повышения эффективности государственного управления.

Система государственного управления может быть эффективной только в случае правильного использования механизмов и инструментов правотворческой деятельности, точного выбора способов и средств воздействия, а также определения форм правового регулирования. В монографии подробно рассмотрены правовые акты органов исполнительной власти, являющиеся

важнейшей формой реализации государственного управления. Показаны современные подходы к определению понятия нормативного правового акта, сложившиеся в науке и нашедшие отражение в практической деятельности. Раскрыты понятие, признаки и система правовых актов органов исполнительной власти.

Однако, как отмечал канцлер Германии Отто фон Бисмарк, "с плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы". Эта мысль актуальна и сегодня. Поэтому в работе рассматриваются вопросы совершенствования государственной службы как важнейшего элемента системы государственного управления.

Представлены новеллы проводимой реформы системы государственной службы. Особое внимание уделено проблемам поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения, правовому статусу государственных гражданских служащих.

Одной из важнейших задач государственного управления, связанных с повышением его эффективности, является противодействие коррупции государственных и муниципальных служащих. Коррупция затрудняет нормальное функционирование всех государственных институтов, препятствует проведению социально-экономических преобразований, а также порождает недоверие граждан к государственной власти. В работе большое внимание уделено внедряемым в последнее время механизмам противодействия этому явлению, этическим и нравственным регуляторам антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих, а также правовой природе их ответственности за коррупционные правонарушения.

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

§ 1. Современные задачи государственного управления

Каждому этапу развития государства и общества соответствуют определенный уровень состояния и эффективности механизмов государственного управления, набор инструментов и их соотношение при воздействии на общественные отношения. С усложнением задач, стоящих перед государством, возникает потребность в совершенствовании управления обществом.

Грамотная организация деятельности органов исполнительной власти, разграничение их полномочий, использование современных управленческих технологий, построение качественной системы государственной службы, а также эффективность правового регулирования обеспечивают достижение целей государственного управления, оказывают существенное влияние на развитие страны и, как следствие, на качество жизни наших граждан. В связи с этим на протяжении ряда лет вопросы совершенствования деятельности органов исполнительной власти и государственной службы в Российской Федерации имеют первостепенное значение, это одна из приоритетных задач реформирования системы государственного управления. Последовательное осуществление административной реформы, модернизация государственной гражданской службы, реализация долгосрочной стратегии развития страны, формирование открытого правительства, создание электронного информационного пространства, борьба с коррупцией, повышение доступности и качества государственных услуг и т.д. - все это следует рассматривать не как разрозненные меры по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти, а как единую стратегию реформирования государственного управления. Указанные преобразования как по содержанию, так и по подходу к их реализации свидетельствуют о том, что объектом реформирования должны стать все элементы системы государственного управления.

В настоящее время объявлена так называемая регуляторная гильотина, которая призвана устранить противоречивые, избыточные и устаревшие требования, подлежащие проверке при проведении государственного контроля и надзора. Правительством РФ разработан проект Федерального закона "Об обязательных требованиях" <1>, которым определяются понятие требований, полномочия по их установлению, а также условия и порядок их установления. Другим

направлением совершенствования контрольно-надзорной деятельности должно стать принятие нового Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле", регламентирующего детальные правила, касающиеся организации и процедур проведения такой деятельности. В разработанном законопроекте предлагается новый подход к проведению проверок, вводится система профилактики правонарушений <2>. Кроме того, по поручению Правительства РФ разработана Концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) <3>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects#departments=6&npa=91298 (дата обращения: 04.04.2019).

<2> См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects#search=%D0%BE%D0%B1&npa=81764 (дата обращения:

04.04.2019).

<3> См.: опубликована Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правительство России. URL: http://government.ru/news/36971.

Концепция нового КоАП РФ предполагает установление административной ответственности с учетом общего риск-ориентированного подхода, заложенного при осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора) и применении мер административного принуждения.

Проводимые преобразования тесным образом взаимосвязаны. По сути, это еще один виток административной реформы, начало которой было положено в 2000-х гг. Сначала она касалась развития государственной службы, устранения административных барьеров, совершенствования системы органов власти и разграничения их полномочий; активно велась работа над законодательством об административных процедурах. Одновременно было подготовлено несколько законопроектов "Об административных процедурах" <1>. Тогда же инициативно обсуждалось формирование административной юстиции. Однако Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) был принят много позднее - 8 марта 2015 г.

--------------------------------

<1> Проекты Федерального закона "Об административных процедурах" были разработаны Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Государственным университетом - Высшей школой экономики, группой депутатов Государственной Думы во главе с В.В. Похмелкиным, а также группой депутатов во главе с Л.К. Слиской.

С 2010 г. административная реформа приобрела новые векторы развития: активно стали вводиться механизмы противодействия коррупции; были внедрены антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и оценка их регулирующего воздействия. Но в итоге всех этих преобразований 2000 - 2015 гг. отношения в сфере публичного управления оказались чрезмерно зарегулированными <1>.

--------------------------------

<1> См.: Старилов Ю.Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник ВГУ. Серия:

Право. 2015. N 3. С. 20.

Колоссальное количество правовых актов не только создает избыточное регулирование, но и порождает избыточный объем контрольной и надзорной деятельности. Сегодня наша страна

является одним из мировых лидеров по количеству контрольно-надзорных органов. Только на федеральном уровне контроль осуществляют более 50 органов. Современная система контроля является чрезмерно громоздкой и затратной <1>.

--------------------------------

<1> По информации Минэкономразвития России, издержки бизнеса от избыточного административного давления оцениваются различными экспертами от 2 до 5% ВВП, что в денежном выражении составляет от 1,5 трлн руб. до 3,5 трлн руб. // URL: https://econom.gov.ru.

Правительством РФ в рамках проводимой реформы представлены три направления совершенствования законодательства:

1) законопроект о "регуляторной гильотине". Проект Федерального закона "Об обязательных требованиях", основным предметом которого являются определение понятия обязательных требований, регламентация правил их принятия, разработки, жизненного цикла, принципов установления и процесса пересмотра и актуализации, подготовленный Минэкономразвития России в соответствии с поручением Президента РФ, 7 июня 2019 г. был размещен для публичного обсуждения <1>.

--------------------------------

<1> См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=81764.

Одним из концептуальных замечаний к данному законопроекту является неопределенность распространения его положений на обязательные требования, которые устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ.

При этом в случае выведения из-под действия положений законопроекта таких требований представляется, что данный закон не сможет претендовать на статус базового нормативного правового акта в данной сфере, так как не в полной мере систематизирует регулирование общественных отношений, связанных с установлением обязательных требований.

Всвязи с этим представляется необходимым проработать вопрос о доработке законопроекта

вданной части, в том числе с участием представителей субъектов РФ;

2) законопроект о контроле и надзоре. Проект Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле" <1> содержит детальные правила, касающиеся организации такой деятельности.

--------------------------------

<1> См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=91298.

Задача проводимой реформы состоит в том, чтобы контроль был эффективным. Поскольку в действующем законодательстве нет механизмов, которые позволяют определить, что или кто является предметом контроля, в новой версии законопроекта содержатся дефиниции понятий предмета и объекта контроля.

Ключевым нововведением является установление широкой линейки инструментов. Вводится обширный набор инструментов проверок, который включает перечень действий, например, можно запросить любые документы, приехать на место, взять объяснения. Допускается и инспекционный визит - возможность приехать на объект и посмотреть, без запроса документов, визуально провести осмотр помещений, чтобы установить, имеются ли какие-либо грубые нарушения. Расширяется сфера применения контрольных закупок (в настоящее время в отдельных сферах они не применяются). В законопроекте данная процедура существенным образом детализируется, а также

предусматриваются возможности проведения рейдового обследования нескольких объектов.

Законопроект предусматривает переход от "палочной системы" к единственному показателю эффективности - снижению ущерба в соответствующей сфере.

Другой задачей реформы является смещение карательного акцента контроля на его превентивную (профилактическую) функцию. Контроль, который сегодня имеет карательный характер, должен стать более дружелюбным для предпринимателей. Это произойдет за счет того, что контрольные мероприятия должна сменить профилактика как система мер по предотвращению правонарушений. В законопроекте определен набор профилактических мероприятий, которые в настоящее время не могут проводиться в силу отсутствия соответствующего законодательства.

С указанной целью предлагается ввести специальный режим осуществления государственного контроля - мониторинг (аналог существующего в Налоговом кодексе РФ (далее - НК РФ) налогового мониторинга), при проведении которого контрольно-надзорный орган получает постоянный доступ к сведениям об объектах контроля отдельного подконтрольного субъекта, а субъект освобождается от проведения в отношении его плановых контрольно-надзорных мероприятий;

3) Концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Чрезмерное и противоречивое правовое регулирование, отсутствие четких процедур контроля за соблюдением обязательных требований неизбежно приводят к увеличению административных правонарушений, причем не только их количества, но и их видов.

На сегодняшний день в КоАП РФ внесено колоссальное количество поправок более чем 300 федеральными законами. В связи с этим вполне обоснованны опасения, что, пока идет разработка нового кодекса, будет подготовлено такое количество поправок к моменту его принятия, что действующая редакция станет неактуальной.

Новая Концепция КоАП РФ призвана завершить данную работу по правовому регулированию. Все предлагаемые изменения будут пронизаны единым - риск-ориентированным - подходом. И проведение государственных проверок в рамках государственного контроля, и привлечение к административной ответственности должны будут соотноситься с теми рисками, которые создают угрозу общественно значимым общественным интересам.

Таким образом, в российском правовом пространстве и в законодательстве сегодня происходят качественные изменения, которые обусловлены объективными процессами развития страны, внутренними и внешними тенденциями модернизации и внедрения новых подходов государственного управления. Все это и создало предпосылки к проведению нового полномасштабного этапа административной реформы.

§ 2. Научные подходы к понятию государственного управления

Государственное управление представляет собой разновидность социального управления, которое обеспечивает организацию конкретных социальных процессов и отношений в определенную систему, согласованность действий, упорядоченность общественных систем, их необходимую стабильность и устойчивость. Социальное управление и правовое регулирование деятельности людей неизбежно связаны с государственной властью. В свою очередь, как полагают авторы словаря по социологии, "власть - это форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей, социальных групп и классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета, традиции, насилия... Сущностью власти являются отношения руководства, господства и подчинения" <1>. Она немыслима без принуждения, которое в соответствии с конкретными обстоятельствами и характером власти приобретает различные

содержание и форму. Несомненно то, что "без управления невозможно осуществлять власть" <2>.

--------------------------------

<1> Краткий словарь по социологии. М., 1989. С. 29.

<2> Политология / Отв. ред. Б.И. Краснов. М., 1991. Вып. 1. С. 53.

Наибольшей концентрации государственное управление достигает именно при реализации исполнительной власти. Еще В. Еллинек рассматривал государственное управление как государственную деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством <1>. Таким образом, он отождествлял государственное управление с исполнительной деятельностью государства. Исходя из реализуемых функций и видов этой деятельности государственное управление традиционно связано с осуществлением прежде всего исполнительной власти.

--------------------------------

<1> См.: Jellinek W. Verwaltungsrecht. Berlin, 1931. S. 6.

В СССР государственное управление рассматривалось как "исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов" <1>. Такой подход сложился в силу особенностей организации государственных органов. Государственно-партийный механизм подменил собой государственно-правовые институты, вследствие чего произошло сращивание различных видов государственной деятельности. А.Е. Лунев, указывая на отсутствие в СССР

разделения властей, отмечал, что деятельность органов управления, именуемая исполнительнораспорядительной, включает деятельность, направленную на исполнение законов, и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу <2>.

--------------------------------

<1> Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949. С. 3 - 4.

<2> См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 8 - 13.

В Конституциях 1924, 1936, 1977 гг. термины "государственное управление" и "органы государственного управления" отражали осуществление представительных функций, функций правотворчества, исполнительно-распорядительных, а также контрольно-надзорных. В целом содержание правительственной власти в советское время определялось принципом полновластия Советов депутатов трудящихся (Советов народных депутатов). Реализация полновластия Советов предполагала осуществление исполнительных и распорядительных полномочий государственной власти Советами министров и исполнительными комитетами Советов на основе их подконтрольности и подотчетности Советам как органам, осуществляющим государственную власть в полном ее объеме <1>. Государственное управление обеспечивалось в основном не самими Советами, а их управленческими органами. Составным элементом управления государственными делами являлась деятельность органов государственного управления: высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти - Совета Министров СССР, Советов министров союзных и автономных республик; министерств, государственных комитетов и иных ведомств; исполнительных комитетов Советов разных уровней. Но, как указывал Р.С. Павловский, отдельные вопросы государственного управления непосредственно разрешались и органами государственной власти - Верховным Советом СССР, Верховными советами союзных республик, местными советами <2>.

--------------------------------

<1> См.: Попов Л.Л., Мигачева Е.В., Тихомиров С.В. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2012. С. 185 -

186.

<2> См.: Павловский Р.С. Административное право и государственное управление в СССР. Текст лекций. Харьков, 1985. С. 40.

В результате политических, экономических, социальных и правовых преобразований Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип разделения властей: согласно ст. 10 государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом в Конституции РФ не содержатся понятия "государственное управление", "органы государственного управления". Как отмечает Ю.М. Козлов, вместо термина "государственное управление" в оборот введен новый термин - "исполнительная власть" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2000. С. 6.

Анализ развития взглядов на соотношение государственного управления и исполнительной власти позволяет выделить две трактовки государственного управления.

Согласно первой государственная управленческая деятельность в Российской Федерации реализуется только органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Такое понимание государственного управления базируется на существовавшей в Советском Союзе практике формирования государственных органов. В советской науке административного права анализу государственного управления как подзаконной исполнительнораспорядительной деятельности государственного аппарата уделялось большое внимание <1>. Например, Ц.А. Ямпольская государственное управление определяла как исполнительнораспорядительную деятельность Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления <2>. В.М. Манохин под государственным управлением понимал организующую исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов <3>.

--------------------------------

<1> См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011. С. 50.

<2> См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 58.

<3> См.: Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. С. 13.

Сторонники другой трактовки придерживаются иной точки зрения. Так, по мнению А.А. Мишина, цель государственного управления заключается в повседневном соблюдении требований социалистических законов и подзаконных актов <1>. При этом государственное управление предполагает осуществление органами управления полномочий юридически властного характера, "возможность при исполнении воли вышестоящих органов, и прежде всего велений закона, принимать определенные действия по собственной инициативе, то есть распоряжаться" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мишин А.А. Административное право зарубежных социалистических стран: Учеб.

пособие. М., 1985. С. 8.

<2> Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М.,

1960. С. 9.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти. При таком подходе понятие государственного управления является более объемным, нежели понятие исполнительной власти, поскольку в этом случае государственное управление представляет собой общую функциональную характеристику государственной власти, включая все три ее ветви.

Широкий подход базируется на том, что государственное управление представляет собой деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. Содержание государственного управления в широком смысле производно от функций государства, которые реализуются на основе разделения государственной деятельности в зависимости от ветвей власти. Государственные функции выполняют все государственные органы, все они реализуют единую государственную власть, и поэтому их деятельность характеризуется как государственное управление.

В основе широкого подхода лежит следующая концепция: на современном этапе развития государства, когда произошло существенное расширение объема государственного управления, оно осуществляется не только органами исполнительной власти, но и другими субъектами государственной деятельности (законодательными и представительными, а также судебными и иными государственными органами, прокуратурой, Счетной палатой РФ, Центральным банком РФ, избирательными комиссиями и др.).

Такого подхода придерживается ряд известных авторов <1>. Впервые его элементы нашли отражение в учебнике "Советское административное право", в котором под государственным управлением понималась исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных органов государства <2>. Однако в силу господствовавшей в советский период парадигмы государственного управления такой подход подвергся критике. Например, Г.И. Петров рассматривал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960; Козлов Ю.М. Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963; Тихомиров Ю.А. Советы и развитие государственного управления. М., 1963; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 4-е изд. М., 2009.

<2> См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник. М., 1959.

С. 7.

<3> См.: Петров Г.И. Указ. соч. С. 3 - 12.

В 1960-е гг. представленный широкий подход получил развитие. В этот период в процесс государственного управления активно начали включаться представительные органы и общественные организации, особое значение стали приобретать Советы, и ряд функций управления постепенно передавали их постоянным комиссиям. В науке и на практике начали формироваться новые подходы. Ю.М. Козлов высказал и обосновал следующее мнение: государственное управление не есть исключительная сфера деятельности органов администрации <1>. Эту позицию фактически поддержал Ю.А. Тихомиров <2>, который, определяя государственную власть как один из видов социального управления, утверждал, что "всякое проявление власти есть управление" <3>. Власть, по мнению Ю.Н. Старилова, - это необходимое

средство регулирования социальных процессов; она формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно-управляющую волю и обеспечивает создание социального порядка, демократических основ жизни общества <4>. Похожее мнение высказала И.Л. Бачило, рассматривая управление в социальной сфере как целенаправленное организационнораспорядительное воздействие субъектов на объекты, призванное обеспечить жизнедеятельность последних в соответствии с потребностями и задачами общества, что реализуется в конкретных действиях субъекта <5>.

--------------------------------

<1> См.: Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 21 - 22.

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Советы и развитие государственного управления.

<3> Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 38.

<4> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 28.

<5> См.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 44.

Как отмечал А.А. Мишин, функции социалистического государства выполнялись всеми органами государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Следовательно, о государственном управлении можно говорить в широком смысле, понимая под ним целенаправленное властное воздействие государства на поведение людей, коллективов и общества в целом с учетом регулирования социальных процессов и достижения оптимальной организации общества в интересах господствующего класса <1>. Аналогичной точки зрения придерживался Р.С. Павловский, который указывал, что управление государственными делами обеспечивается органами советского государства - Советами народных депутатов, их управленческим аппаратом, судами и прокуратурой. Оно проявляется в принятии законодательных актов и в иных формах правотворчества, реализации нормативных правовых актов и контроле, в правосудии и прокурорском надзоре. В комплексе все это является государственным управлением в широком смысле <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мишин А.А. Указ. соч. С. 7.

<2> См.: Павловский Р.С. Указ. соч. С. 39.

В последние годы особое внимание широкому подходу к государственному управлению уделяли Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов. Так, Б.В. Россинский отмечает, что "в соответствии с современными представлениями государственное управление понимается в широком смысле этого слова как совокупная деятельность всех ветвей власти, других государственных структур, хотя реализация методов государственного управления занимает разный объем в их работе" <1>. По мнению Ю.Н. Старилова, "государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти" <2>.

--------------------------------

<1> Россинский Б.В. Административное право: Учеб.-метод. пособие. М., 2001. С. 11.

<2> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 34.

Представляя собой разновидность социального управления, государственное управление направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование и организацию всех сфер

иобластей жизни общества. При таком подходе к государственному управлению деятельность законодательных органов, направленную на регулирование общественных отношений, также можно рассматривать как управленческую. "Правотворческая деятельность органов исполнительной власти, - писал К.С. Бельский, - продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Хотя в нашей юриспруденции проводится четкая граница между законами и подзаконными актами, нужно признать, что в практическом плане и те

идругие должны рассматриваться как акты, обладающие одинаковой юридической силой" <1>.

--------------------------------

<1> Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 36.

В настоящее время органы судебной власти приобрели не свойственные им ранее полномочия по осуществлению абстрактного нормоконтроля. В советский период суды в основном рассматривали дела и налагали меры ответственности. Как указывал Р.С. Павловский, подчиняясь только закону, суды рассматривают конкретные уголовные или гражданские дела, осуществляют юрисдикционную деятельность, устанавливают определенные юридические факты <1>. В отличие от органов исполнительной власти они не правомочны издавать нормативные правовые акты. Значение судебной практики в правотворчестве сводилось к толкованию и конкретизации действующего законодательства. В СССР обобщение и изучение судебной практики осуществлялось Верховным Судом СССР и Верховными судами союзных республик, которые выносили постановления и руководящие разъяснения об условиях и порядке применения судами тех или иных законоположений <2>. Издание таких документов являлось в тот период основным способом реализации судебной нормоустановительной функции.

--------------------------------

<1> См.: Павловский Р.С. Указ. соч. С. 42.

<2> См.: Боботов С.В. Роль судебной практики в правотворчестве // СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества (по материалам Второго советско-французского симпозиума). М., 1980. С. 81.

С.Н. Братусь и А.В. Венгеров указывали, что такие правоположения должны соответствовать общему смыслу закона, его цели. Тем не менее они являются хотя и подзаконными, но новыми положениями нормативного характера и только в этом смысле своеобразными новыми "нормами", поскольку их ранее не было и без них невозможно регулировать конкретные отношения, осуществлять правоприменительную деятельность <1>. В связи с этим С.В. Боботов указывал, что "со временем в связи с возросшим объемом решаемых судами дел и усилением внимания законодателя к судебным решениям роль судебной практики будет повышаться и в предзаконодательной работе, и в самом нормотворчестве" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975. С. 39 - 40.

<2> Боботов С.В. Указ. соч. С. 81.

Кроме того, признание Конституционным Судом РФ правового акта или отдельных его положений неконституционными влечет в соответствии с Конституцией РФ (ч. 6 ст. 125) утрату ими юридической силы. Решения Суда действуют непосредственно, и поэтому отмены не