!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Финансовое право. Учебник. Грачева, Соколова

Е.Ю. Грачева,
Э.Д. Соколова
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО РОССИИ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ ВУЗОВ

МОСКВА 1997



Глава I. Финансовое право как отрасль Российского права . 3
§ 1. Финансы, финансовая система и финансовая деятельность Российского государства .3
§ 2. Предмет, метод правового регулирования и система финансового права России. 14
Контрольные вопросы .18

Глава II. Финансовый контроль в России. 20
§ 1. Понятие и виды финансового контроля. 20
§ 2. Методы финансового контроля. Правовые основы взаимодействия правоохранительных органов при осуществлении финансового контроля .33
Контрольные вопросы. 40

Глава III. Бюджетное право России. 41
§ 1. Бюджет и бюджетное право. 41
§ 2. Основы бюджетного устройства
Российской Федерации .45
§ 3. Правовой режим государственных
внебюджетных фондов .50
§ 4. Бюджетный процесс. 56
Контрольные вопросы .64

Глава IV. Правовое регулирование государственных доходов. Налоговое право . 65
§ 1. Общая характеристика государственных доходов. 65
§ 2. Понятие налога и налоговой системы. Налоговое законодательство.
Структура закона о налоге. 66
§ 3. Налоговое правоотношение .71
§ 4. Налоги с юридических лиц и других организаций. 77
§ 5. Налоги с физических лиц. 90
Контрольные вопросы. 95
187


Глава V. Правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации. 96
§ 1. Понятие и значение государственного кредита. 96
§ 2. Правовое регулирование внутренних государственных займов. 100
§ 3. Правовое регулирование сберегательного дела. 106
Контрольные вопросы. .111

Глава VI. Правовое регулирование страхования . 112
§ 1. Понятие и виды страхования. Государственное регулирование страховой деятельности .112
§ 2. Финансовые основы страховой деятельности .119
Контрольные вопросы. 123

Глава VII. Правовое регулирование государственных расходов. 124
Контрольные вопросы. 130

Глава VIII. Правовые основы банковского кредитования . 132
§ 1. Понятие, принципы и виды банковского кредита. 132
§ 2. Банковская система России. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями. 135
§ 3. Ответственность за нарушения банковского законодательства. 140
Контрольные вопросы .145

Глава IX. Правовые основы денежной системы . 146
Контрольные вопросы .151
Глава X. Правовые основы расчетов . 152
§ 1. Понятие расчетных отношений и банковского счета. 152
§ 2. Формы безналичных расчетов. 156
Контрольные вопросы. 164
188

Глава XI. Валютное законодательство и валютный контроль . 166
§ 1. Понятие и структура валютных правоотношений. 166
§ 2. Правовое регулирование валютных операций. 168
§ 3. Операции по продаже и покупке иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации. 175
§ 4. Правовые основы валютного контроля .181
Контрольные вопросы. 186





==1


==2



Глава I ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА
§ 1. Финансы, финансовая система и финансовая деятельность Российского государства
Финансовое право, как и любая иная отрасль Российского права, имеет свой предмет правового регулирования. Предметом правового регулирования финансового права являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государством финансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходимостью распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода.
В условиях возникновения рыночных отношений государство при управлении обществом активно использует такие экономические рычаги, как финансы, деньги, кредит, налоги и т. д. Эти экономические категории определяют сущность общественных отношений, являющихся предметом финансово-правового регулирования.
Поэтому изучение курса "Финансовое право" традиционно начинается с освоения понятий финансов, финансовой системы, финансовой деятельности.
В экономической и правовой литературе понятие "финансы" рассматривается в двух аспектах: - как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций; - как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач и функций.
При любом определении финансов следует иметь в виду, что финансы - экономическая категория, определяющее значение для которой имеет ее общественная сущность, т. е. это общественные отношения, складывающиеся в обществе в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода, в связи с образованием и пользованием фондов денежных средств. Финансы в обществе, где существуют товарно-денежные отношения, объективно необходимы. Но финансы возникают не стихийно, а возникают в процессе планомерной деятельности государства. Эта деятельность государства, направленная

==3

на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, в юридической литературе получила название "финансовая деятельность". Финансы, как общественные отношения, возникающие при создании и использовании определенных фондов денежных средств, отличаются друг от друга, но и одновременно характеризуются некоторыми общими чертами, позволяющими объединить их в отдельные, относительно обособленные группы1, группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств, экономических отношений называют финансовым институтом2. Совокупность групп экономических (финансовых) отношений (финансовых институтов) образует единую финансовую систему3.
В экономической и юридической литературе финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному.
Финансовая система экономистами рассматривается как совокупность: - финансов предприятий, учреждений, организаций; - страхования; - государственных финансов.
В свою очередь финансы предприятий, учреждений, организаций подразделяются: на финансы коммерческих организаций, некоммерческих и общественных объединений.
Страхование делится на: социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков.
Государственные финансы включают в себя: - государственный бюджет; - внебюджетные фонды; - государственный кредит.
При классификации авторы учитывали роль субъекта в общественном производстве: являются ли субъекты непосредственно его участниками, организуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование4.
В юридической литературе авторы либо воспроизводят вышерассмотренную структуру финансовой системы с некоторыми изменениями5, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку6.
1 Финансы / Под ред. проф. В.М. Родионовой. М., 1994. С. 20.
2 Грачева Е.Ю., Куфакова H.A., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Теме, 1995. С. 6.
3 Понятие "финансовая система" употребляется и в другом значении - как совокупность финансовых учреждений страны.
4 Финансы / Под ред. проф. В.М. Родионовой. С. 20-21.
5 Грачева Е.Ю., Куфакова H.A., Пепеляев С. Г. Указ. раб. С. 6.
6 Финансовое право: Учебник / Под ред. проф., д.ю.н., академика ??? ВШ Н.И. Химичевой. М.: БЕК, 1995. С. 3; Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. ?.?. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 15.

==4

Финансовая система, как· совокупность финансовых институтов, в указанных случаях состоит из следующих звеньев: -бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральными, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами; - внебюджетные целевые фонды (некоторые авторы подразделяют их на централизованные целевые фонды и децентрализованные целевые фонды); - финансы хозяйствующих субъектов и отраслей народного хозяйства; - имущественное и личное страхование; - кредит (государственный и банковский).
Центральное место в финансовой системе Российской Федерации принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств соответствующих государственных и административно-территориальных образований. Все элементы (звенья) финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой России.
Определяя структуру финансовой системы России, целесообразно, по нашему мнению, учесть имеющуюся норму закона. В соответствии с Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. в финансовую систему РФ включаются бюджетная система, а также финансы юридических и физических лиц. Характеризуя финансы юридических лиц, следует указать, что в их состав входят такие государственные внебюджетные фонды, играющие исключительную роль в обеспечении социальной защищенности граждан, как Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
В финансовую систему включаются и негосударственные фонды (федеральные и региональные, например, негосударственные пенсионные фонды); фонды банковской системы; фонды страховых организаций; фонды общественных и региональных организаций; фонды иных юридических лиц.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 предусмотрено, что государственные внебюджетные фонды, кроме перечисленных выше четырех внебюджетных фондов, консолидируются с федеральным бюджетом1. Государственные внебюджетные фонды (экологический фонд, дорожные фонды, фонд развития таможни и др.), консолидируемые с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, сохраняют свое целевое использование (назначение).
1 Российская газета. 1994. 6 янв.

==5

Характеризуя финансовую деятельность государства, необходимо подчеркнуть, что - это особый вид государственной деятельности, поскольку ею занимаются органы государства всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной в пределах своей компетенции.
Финансовая деятельность осуществляется в соответствии с принципами, присущими всей деятельности Российского государства и закрепленными Конституцией РФ. Основными из них являются: законность, гласность, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Федерации и органов местного самоуправления), плановость.
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другим отрицательным последствиям. В настоящий период идут кардинальное обновление финансового права, приведение в соответствие норм финансового законодательства с положениями Конституции РФ и другими федеральными законами, особенно подлежит существенному изменению налоговое законодательство.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.
Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Процесс дальнейшего расширения прав субъектов Российской Федерации в финансовой

==6

деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации - центра
в управлении финансами.
Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.
Основными финансово-плановыми "актами" являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджет Пенсионного фонда, финансово-плановые акты Фонда социального страхования, Государственного фонда занятости населения, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского
страхования.
Финансово-плановым актом бюджетной организации является
смета расходов.
Финансовая деятельность государства осуществляется различными методами. Их разнообразие зависит от многих факторов: от субъекта взаимоотношений, условий аккумуляции и использования денежных средств. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения и использования.
Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации) и местные бюджеты является налоговый метод, метод установления налогов. Государство с помощью данного метода изымает в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Аналогичным методом собирания денежных средств является метод обязательных платежей (взносов) в государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования). В литературе их принято называть "социальными" налогами. В отличие от налогового метода, которому свойственен в определенной степени принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется и метод добровольных взносов - покупка государственных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д.).
При распределении и использовании государственных денежных средств применяются два важнейших метода: метод финансирования и кредитования. Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств.

==7

Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности. Финансирование применяется в отношении государственных организаций, метод кредитования - как в отношении государственных организаций, так и иных, негосударственных, организаций.
Особенностью финансовой деятельности является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной им компетенции. Так, в соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. Федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Президент Российской Федерации подписывает и обнародует федеральные законы.
Правительство Российской Федерации, осуществляя исполнительную власть, разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета, организует его исполнение; представляет отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики и т. д.
Для осуществления финансовой деятельности в Российской Федерации созданы специальные органы исполнительной власти. Значительная роль в осуществлении финансовой деятельности принадлежит Министерству финансов РФ.
Министерство финансов РФ в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 г. № 984, является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране1. Основные задачи Министерства финансов РФ заключаются в: - разработке и реализации стратегических направлений единой государственной финансовой политики; - составлении проекта и исполнении федерального бюджета; - обеспечении устойчивости государственных финансов и их активного воздействия на социально-экономическое развитие страны, эффективности хозяйствования, а также осуществлении мер по развитию финансового рынка; - концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации
Российская газета. 1994. 3 сент.

==8

и ее регионов, целевом финансировании общегосударственных потребностей; - разработке предложений по привлечению в экономику страны иностранных кредитных ресурсов и об источниках их погашения; - совершенствовании методов финансово-бюджетного планирования, финансирования и отчетности; - осуществлении финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов. Задачи Министерства финансов России расширяются в связи с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177, которым Министерству финансов Российской Федерации переданы функции ликвидированных Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю и Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью1.
Министерство финансов РФ возглавляет единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации, в которую кроме Министерства финансов РФ входят министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах и органы федерального
казначейства.
Федеральное казначейство Российской Федерации создано Указом2 Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556. Единую централизованную систему органов федерального казначейства возглавляет руководитель Федерального казначейства - начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ. • В соответствии с Положением о Федеральном казначействе РФ, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864, единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и С.-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах3. Казначейство подчиняется Министру финансов Российской Федерации. Органы казначейства подчиняются своему вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного управлениях Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.
1 Собрание законодательства РФ (далее - СЗ РФ). 1996. № 34. Ст. 4082.
2 Ведомости Верховного Совета РФ (далее - ВВС РФ). 1992. № 50. Ст. 2978.
3 Российские вести. 1993. № 172.

==9

Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.
Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации о результатах исполнения федерального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы Российской Федерации.
В целях улучшения организации работы и усиления контроля за исполнением федерального бюджета Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ взаимодействует с Банком России, с Государственной налоговой службой Российской Федерации, иными федеральными органами исполнительной власти РФ. Органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительным органами и банками; материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передают правоохранительным органам. В определенных случаях органы казначейства предъявляют иски в суд и в арбитражный суд.
Главными задачами органов казначейства являются: - организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на открываемых в банках счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы; - регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств; - сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации; - осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов; - управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ;
К оглавлению
==10

- разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов; ведение операций по учету государственной казны РФ.
Велика роль в области финансовой деятельности Государственной налоговой службы РФ, созданной в условиях перехода России к
рыночным отношениям1.
Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, занимает Центральный банк РФ (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" от 2 декабря 1990 г. (в редакции ФЗ от 26 апреля 1995 г.). Центральный банк РФ (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Уставной капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Основными целями деятельности Банка России являются: - защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; - развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; - обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Прибыль Банка России после направления ее в установленном Советом Директоров порядке в резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, в налоговых органах Банк России не регистрируется2.
Для управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации создан Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР). В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета
1 Правовое положение и компетенция рассматриваются в гл. 2 настоящего учебного пособия.
2 Функции Центрального банка РФ (Банка России) в различных сферах его деятельности излагаются в последующих главах настоящего пособия.

==11

Российской Федерации 27 декабря 1991 г. №2122-1, ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, обеспечивающим: целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов; финансирование расходов, связанных с выплатой государственных пенсий, пособий по уходу за ребенком по достижению определенного возраста; оказания материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности ПФР и его органов; капитализацию средств ПФР; контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов от работодателей и граждан; контроль за правильным и рациональным расходованием его средств и т. д.1
Пенсионный фонд РФ возглавляется Правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - Исполнительной дирекцией. В республиках РФ, других субъектах Российской Федерации созданы отделения ПФР, в районах и городах действуют уполномоченные ПФР.
Для управления государственным фондом занятости населения Российской Федерации, являющимся государственным внебюджетным фондом, предназначенным для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости населения, в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 8 июня 1993 г. № 5131-1 была создана Федеральная государственная служба занятости населения России2. Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральная служба занятости населения России была ликвидирована и ее функции были переданы вновь созданному Министерству труда и социального развития Российской Федерации3.
Для управления средствами государственного социального страхования Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г.4 был создан Фонд социального страхования РФ. Фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением. Основные задачи Фонда определены в Положении о нем: - обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 5. Ст. 180. Там же. 1993. №25. Ст. 911. СЗРФ. 1996. №34. Ст. 4082 Российская газета. 1994. 22 февр.

==12

работников и членов их семей, а также другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством; - участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования; -осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда и т. д.
Фонд социального страхования РФ возглавляется председателем, который в свою очередь является председателем Правления Фонда - коллегиального совещательного органа. Исполнительными органами Фонда на территории субъектов Федерации являются региональные отделения Фонда социального страхования, в отдельных отраслях хозяйства созданы отраслевые отделения Фонда. Региональные и центральные отраслевые отделения Фонда создают филиалы регионального (центрального отраслевого) Фонда социального страхования Российской Федерации.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ управляется исполнительной дирекцией Фонда.
Все федеральные органы исполнительной власти осуществляют финансовую деятельность в пределах своей компетенции.
Органы внутренних дел, как федеральные органы исполнительной власти, активно участвуют в финансовой деятельности государства, а именно: в создании и использовании фондов денежных средств, главным образом, федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Децентрализация в области бюджетных отношений изменила взаимоотношения органов внутренних дел с различными видами бюджета. В настоящее время уменьшается доля расходов на содержание органов внутренних дел из федерального бюджета РФ, увеличиваются расходы из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В соответствии с Законом РФ "О милиции" финансирование горрайорганов внутренних дел, например, осуществляется из, федерального бюджета, республиканских бюджетов республик в составе РФ, краевых, областных бюджетов краев и областей, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов; местных бюджетов, а также
иных источников.
Органы внутренних дел участвуют в создании и использовании таких государственных внебюджетных фондов, как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и иных фондов.
Денежные средства органов внутренних дел, находящиеся на счетах в кредитных организациях банковской системы России, могут использоваться при формировании фондов банковской системы. Структурные подразделения системы МВД РФ, занятые в сфере материального производства, и, в частности, подразделения уголовно-

==13

исполнительной системы, создают собственные фонды денежных
средств и при необходимости могут использовать средства банковского кредита.
§ 2. Предмет, метод правового регулирования и система финансового права России
Финансовое право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств. Эти отношения отличаются большим разнообразием по своему содержанию и по кругу их участников. Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства. Отсюда и другая их особенность - они представляют собой разновидность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансовых ресурсов, денежных средств. Это - финансовые отношения, одной из сторон в которых всегда выступает государство или его орган.
Своеобразие предмета регулирования обусловливает и особенности метода регулирования, свойственного финансовому праву.
Основным методом правового регулирования финансового права является метод "власти и подчинения". Однако метод "власти и подчинения", применяемый финансовым правом, отличается от аналогичного метода, используемого другими отраслями права, в частности административным правом. Отношения "власти и подчинения" при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на Отношениях субординации, подчинения "по вертикали". Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости.
Определенную группу финансовых отношений составляют отношения, в которых участники находятся в подчинении "по вертикали" (министерства, ведомства и подчиненные им предприятия), однако эти отношения в связи с переходом к рыночной экономике теряют свое былое значение. Н.И. Химичёва рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования - государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. "Такой метод, - пишет Н.И. Химичёва, - свойствен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов,
==14

уполномоченных государством на властные действия... Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности". И далее: "Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой
деятельности"1.
Финансовое право имеет свой предмет правового регулирования и обусловленный им метод правового регулирования, поэтому финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль права.
Однако этот вывод в теории права остается спорным. Впервые вопрос о природе финансового права возник в ходе дискуссии о системе социалистического права, проведенной Институтом права АН СССР в 1940г. В тезисах Института права АН СССР финансовое право рассматривается как самостоятельная отрасль права, но без подразделения на общую и особенную части. Большинство авторов, разрабатывающие общие проблемы теории государства и права, а также изучающие вопросы финансовой деятельности государства, рассматривают финансовое право в качестве самостоятельной отрасли права. Иные авторы считают, что финансовое право является частью административного права.
В.В. Бесчеревных, проведя детальный анализ точек зрения ученых о месте финансового права в общей системе права, пришел к выводу о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью права, но не имеет своего, только ему присущего, метода правового регулирования и не применяет "различные ("разные") методы регулирования, а ... использует так называемый административный метод"2.
Наличие различных точек зрения о природе финансового права объясняется тем, что оно находится в тесной взаимосвязи с другими отраслями права, и главным образом с конституционным, административным и гражданским.
При отграничении финансового права от смежных отраслей права необходимо учитывать природу его предмета и особенности метода правового регулирования.
Финансовое право - самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования государством определенных фондов денежных средств, 1 Финансовое право: Учебник / Под. ред. проф., д.ю.н., академика ??? ВШ Н.И. Химичевой. Указ. раб. С. 17-18.
2 Бесчеревных B.B. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 24-32; Грачева Е.Ю., Куфакова H.A., Пепеляев С.Г. Указ. раб. С. 9.

==15

необходимых государству для выполнения его задач и функций методом "власти и подчинения", как правило, не основанным на субординации. Нормы финансового права носят, как правило, императивный характер, т. е. содержание такой нормы не может быть изменено по соглашению участников общественного отношения, как это имеет место при диапозитивных нормах, содержащихся, например, в Гражданском кодексе РФ.
В зависимости от характера воздействия на участников финансового отношения нормы финансового права подразделяется на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие. Обязывающие нормы, устанавливая определенные права и обязанности участников финансовых отношений, требуют от них совершения определенных действий. Например, нормы налогового права предписывают субъектам налоговых отношений при наличии объекта обложения уплатить налог в определенном размере и в определенный срок. Запрещающие нормы, как явствует из самого названия, содержат запрет на совершение какого-либо действия. Например, норму "Аудиторские объединения не вправе непосредственно заниматься аудиторский деятельностью" следует отнести к запрещающим нормам. Уполномочивающие нормы устанавливают определенные права участников финансовых отношений, но реализация этих прав находится в зависимости от действий самого участника. Такие нормы содержатся, например, в нормативных актах, регулирующих кредитные отношения. Подавляющее число норм финансового права носит обязывающий характер.
Нормы финансового права в зависимости от особенностей регулируемых ими общественных отношений группируются в различные структурные подразделения. Наиболее крупными подразделениями финансового права являются общая и особенная части. Впервые такое деление был введено в теорию финансового права в 1952 г.
Общая часть финансового права включает в себя нормы, закрепляющие основные начала финансовой деятельности, ее задачи, формы и методы осуществления; устанавливающие компетенцию субъектов управления финансами, порядок осуществления финансового контроля. Эти нормы имеют значение для всех финансовых отношений^Нормы, регулирующие отдельные виды финансовых отношений, образуют финансово-правовые институты, объединяющиеся в особенную часть финансового права. В теории права существует точка зрения, согласно которой в особенной части финансового права объединяются не только финансово-правовые институты, но и более крупные подразделения, представляющие собой совокупность институтов - разделы (подотрасль) права1.
1 Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50.
==16

Это, в частности, касается норм, регулирующих бюджетные отношения. Бюджетное право не является самостоятельной отраслью права, но все ученые единодушно подчеркивают, что бюджетное право занимает особое место в системе финансового права. То же самое следует сказать и о налоговом праве.
Совокупность норм финансового права, объединение их в общей и особенной частях, в разделах, финансово-правовых институтах имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку позволяет более эффективно пользоваться финансовым законодательством, способствует соблюдению важнейшего принципа финансовой деятельности - законности.
Систему отрасли финансового права нельзя смешивать с системой курса финансового права, хотя последнее понятие производно от первого. Система отрасли финансового права - это единство, взаимосвязь и объединение определенных финансово-правовых норм в зависимости от характера и содержания регулируемых финансовых отношений. Система курса финансового права - это последовательность изложения, изучения финансово-правовых норм, позволяющая более эффективно раскрыть их сущность и значение. Система курса, как и система отрасли финансового права, подразделяется на общую и особенную части. В общей части курса выявляется внутреннее единство финансового права, изучаются его предмет и метод правового регулирования, раскрывается специфика финансово-правовых норм, выявляются особенности форм и методов осуществления финансовой деятельности и финансового контроля, определяется место финансового права в общей системе российского права. В особенной части курса разделы и отдельные финансово-правовые институты рассматриваются в историческом плане, предлагаются пути совершенствования финансово-правовых норм, провидится сравнительно-правовой анализ соответствующих разделов и финансово-правовых институтов.
Источниками финансового права являются различные нормативные акты. Основополагающие нормы финансового права содержатся в Конституции РФ. например, в ст. 57 Конституции РФ закреплено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Статьей 71 ' Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; в ведении Российской Федерации находятся федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской

==17

Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Источниками финансового права являются также многочисленные федеральные законы, регулирующие различные виды финансовых отношений, значительное количество федеральных законов принято для регулирования налоговых отношений. Нормы финансового права содержатся в Указах Президента РФ, регулирующих финансовые отношения, в соответствующих Постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации.
Особое значение для регулирования финансовых отношений имеют инструкции, письма и т. д. Министерства финансов Российской Федерации, Центрального Банка России; при регулировании банковских отношений значительную роль играют обычаи делового оборота.
Совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, принято определять как финансовое законодательство. Определяя финансовое законодательство как совокупность нормативных актов, содержащих финансово-правовые нормы, следует иметь в виду, что категория "законодательство" употребляется и в ином объеме, в ином смысле. Так, в общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Президента Российской Федерации 16 декабря 1993г. №2171, совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, получила наименование "Законодательство о финансах и кредите"1. В Гражданском кодексе РФ законодатель понятие "законодательство" значительно сузил по сравнению с вышеприведенным объемом. В соответствии со ст. 3 ГК РФ "гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п.п. 1 и 2 ст. 2 настоящего Кодекса". Следовательно, все остальные нормативные акты, регулирующие отношения, подпадающие под действие ст. 2 ГК РФ, не входят в гражданское законодательство.
; Контрольные вопросы
1. Что такое финансы и финансовая система?
2. Что означает понятие "финансовая деятельность государства"?
3. С помощью каких методов осуществляется финансовая деятельность государства?
1 ВВС РФ. 1993. № 51. Ст. 4936.

==18

4. Какие органы государственной власти осуществляют финансовую деятельность?
5. Какие специальные органы исполнительной власти осуществляют финансовую деятельность?
6. Что является предметом финансового права?
7. Какой метод правового регулирования общественных отношений присущ финансовому праву?
8. Какова система финансового права?
9. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам?
10. Каковы особенности финансово-правовых отношений?

==19

00.htm - glava02
Глава II ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ
§ 1. Понятие и виды финансового контроля
Важнейшим направлением деятельности органов государственной власти является контроль за различными сферами общественной жизни. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства, т. е. в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств. Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах остается дискуссионным в экономической и юридической литературе. Наиболее удачное определение финансового контроля, на наш взгляд, предложил Э.А. Вознесенский1.
Обращая внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, он правильно указывает на расширение внешних границ контрольной активности органов финансового контроля. Вывод о распространении финансового контроля не только на финансовые, но и на определенный комплекс хозяйственных отношений, представляется правильным, соответствующим реальной действительности. Для подтверждения этого вывода достаточно сослаться на акты ревизий, проверок хозяйственно-финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта. Однако признание данного положения вряд ли дает основания для переименования финансового контроля в финансово-хозяйственный2.
Финансовый контроль - это контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов, что не исключает, а предполагает необходимость осуществления других видов контроля за хозяйственной деятельностью.
Финансовый контроль охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль можно определить как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты
1 Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 43.
2 Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М., 1979. С.13.

К оглавлению
==20

поступления доходов в -соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.
Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств. Значение финансового контроля особенно повышается в условиях рыночной экономики.
Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям. В зависимости от времени его проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий1.
Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится при рассмотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т. д.
Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения хозяйственной или финансовой операций по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств. В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, его можно подразделить на следующие виды: - государственный; - муниципальный; - внутриведомственный; - независимый.
Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.
Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" от 25 июля 1996 г.2
Данным Указом установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных
-t В юридической литературе при классификации финансового контроля по времени его осуществления кроме предварительного и последующего контроля называется еще текущий финансовый контроль. См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. проф., д.ю.н., академика ??? ВШ Н.И. Химичевой. Указ. раб. С. 86. Нам представляется, что текущий контроль - это повседневно проводимый предварительный или последующий финансовый контроль.
2 СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3696.

==21

внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий указываются также конкретные субъекты государственного финансового контроля: Счетная Палата Российской Федерации, Центральный Банк Российской ^ Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное ' управление федерального Казначейства, Департамент страхового надзора, Контрольно-ревизионное управление), Государственная налоговая служба РФ, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Было признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными и финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств не только в федеральных органах исполнительной власти, но и на предприятиях и в организациях, использующих средства федерального бюджета.
Государственный контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим компетенцию некоторых специально созданных федеральных органов исполнительной власти РФ, осуществляющих финансовый контроль.
Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Положением о нем осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, организациям, а также средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов. В составе Министерства финансов РФ создано Контрольно-ревизионное управление (КРУ), осуществляющее в соответствии с законодательством ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов.
В связи с передачей Министерству финансов Российской Федерации функций Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю и Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью сфера деятельности Министерства финансов Российской Федерации как субъекта государственного финансового контроля значительно расширилась и получила новые черты1.
1 О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

==22

Министерство финансов Российской Федерации, осуществляя государственный финансовый контроль, имеет право: - получать от предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности материалы, необходимые для осуществления контроля за рациональным и целевым расходованием ассигнований, выделяемых из федерального бюджета; - ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование из федерального бюджета предприятий, учреждений и организаций при наличии фактов незаконного расходования ими средств, а также в случае непредставления отчетов по установленной форме об израсходовании ранее отпущенных средств и другой установленной отчетности с уведомлением об этом руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; взыскивать в установленном порядке с предприятий, учреждений и организаций средства, выделенные из федерального бюджета или государственных (федеральных) внебюджетных фондов, используемые не по целевому назначению, с наложением на них штрафа в размере действующей учетной ставки ЦБ РФ; - осуществлять документальные ревизии и проверки поступления, сохранности и правильности расходования федеральными органами исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации средств федерального бюджета, а также средств в иностранной валюте, выделяемых на основании решений Правительства РФ; - проводить документальные ревизии и проверки финансовой деятельности бюджетных учреждений и организаций, а также осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых предприятиям, учреждениям и организациям, давать обязательные к исполнению указания по устранению выявленных нарушений.
Финансовые органы субъектов Российской Федерации при осуществлении государственного финансового контроля за использованием ассигнований соответствующего бюджета наделяются правами, аналогичными правам Министерства финансов РФ.
Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в области ценообразования и планирования, возникновение таких хозяйствующих субъектов, как хозяйственные товарищества и общества, приватизация государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государственных доходов и т. д. обусловили необходимость появления новых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его проведения.
В соответствии с Законом РСФСР от 21 марта 1991 г. "О Государственной налоговой службе РСФСР"1 была создана при Министерстве
1 Советская Россия. 1991. 18 апр.

==23

финансов РСФСР единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством. Указом Президента РФ от 1 декабря 1991 г. № 3401 утверждено Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, которым предусмотрено, что органы Государственной налоговой службы РФ составляют .единую централизованную систему контроля за соблюдением налогового законодательства. Государственная налоговая служба РФ входящая в систему федеральных органов исполнительной власти, подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. В соответствии с Положением о Государственной налоговой службе РФ единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ состоит из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственная налоговая служба РФ) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах. Главной задачей Государственной налоговой службы РФ является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в пределах их компетенции. ="*- Государственная налоговая служба России осуществляя свою главную задачу, выполняет следующие функции: - проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет; - производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;
- организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов; -осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации; 1 Российская газета. 1992. 13янв.

==24

- анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и другие функции.
Государственные налоговые инспекции на территории субъектов Российской Федерации и городов с районным делением осуществляют функции, предусмотренные законодательством для Государственной налоговой службы РФ (ст. 16 Положений) и Государственной налоговой инспекции по районам, городам без районного деления и районах в городах (ст. 18 Положения). В соответствии со ст. 18 Положения Государственная налоговая инспекция выполняет большое количество функций, среди которых следует назвать: - осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет и во внебюджетные государственные фонды; - обеспечение своевременного и полного учета плательщиков налогов и других платежей в бюджет, правильности начисления платежей гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также поступления этих платежей в соответствующий бюджет; - контроль за своевременностью представления плательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также проверяет достоверность этих документов в части правильности определения прибыли, дохода, иных объектов обложения и исчисления налога и других платежей в бюджет; - передача правоохранительным органам материалов по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность; - предъявление в суд и в арбитражный суд соответствующих исков, в частности, исков о признании сделок недействительными и взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам (речь идет о сделках, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК РФ); - приостановление операций предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и другим счетам в кредитных организациях в случаях непредставления (или отказа представить) бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет.
Органы Министерства внутренних дел РФ обязаны оказывать практическую помощь работникам государственных налоговых инспекций при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных законом мер по привлечению к ответственности

==25

лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых инспекций своих должностных функций.
Налоговая инспекция имеет право применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам определенные законодательством финансовые санкции.
Проверки предприятий, учреждений и организаций должностными лицами Государственной налоговой службы РФ оформляются актами, в которых отражаются выявленные нарушения законодательства о налогах и других платежах в бюджет, факты невыполнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет. Акт подписывается должностными лицами Государственной налоговой службы РФ, другими участниками проверок и руководителями и главными (старшими) бухгалтерами проверяемых предприятий, учреждений, организаций. В случае несогласия с фактами, указанными в акте, руководители и главные (старшие) бухгалтеры обязаны подписать акт и сделать запись о возражениях, прилагая одновременно письменные пояснения и документы, подтверждающие эти возражения.
Новыми органами исполнительной власти, осуществляющими государственный финансовый контроль, являются также федеральные органы налоговой полиции. В марте 1992г. при Государственной налоговой службе РФ было создано Главное управление налоговых расследований. Законом РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции"1 (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 17 декабря 1995г.) организованы федеральные органы налоговой полиции (правопреемники ????), которые являются правоохранительными органами2 и составной частью сил обеспечения экономической безопасности РФ. Основными задачами Федеральной службы налоговой полиции РФ являются:
- выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений; - обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных действий при исполнении служебных обязанностей; - предупреждение, выявление, пресечение коррупции в налоговых органах.
1 ВВС РФ. 1993. NS 29. Ст. 1114; Российская газета. 1995. 17 дек.
2 Среди правоохранительных органов, осуществляющих финансовый контроль, следует назвать Прокуратуру РФ, МВД России (в частности, Управление по борьбе с экономическими преступлениями), Государственный таможенный комитет РФ.

==26

Федеральные органы налоговой полиции - централизованная система органов налоговой полиции с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим органам и директору Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
В систему федеральных органов налоговой полиции России входят: - Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации; - органы Федеральной службы налоговой полиции по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (управления, отделы) - территориальные органы; - органы налоговой полиции районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, отделов Федеральной службы налоговой полиции - местные органы налоговой полиции.
В федеральных органах налоговой полиции в установленном законодательством Российской Федерации порядке могут создаваться организации, необходимые для обеспечения их деятельности.
Федеральную службу налоговой полиции РФ возглавляет директор Федеральной службы налоговой полиции РФ. Общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции и координацию их деятельности с другими правоохранительными, налоговыми и иных государственными органами осуществляет директор Федеральной службы налоговой полиции РФ.
Для выполнения поставленных перед Федеральной службой налоговой полиции РФ задач на нее возлагаются обязанности и предоставляются соответствующие права: - проведение в соответствии с законодательством оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия в целях выявления и пресечения налоговых преступлений, осуществление розыска лиц, совершивших указанные преступления или подозреваемых в их совершении, а также принятие мер по возмещению нанесенного государству ущерба; - пользование при исполнении служебных обязанностей правами, предоставленными, законодательством должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля1; - осуществление при наличии достаточных данных проверок налогоплательщиков (в том числе контрольных проверок после проверок, проведенных налоговыми органами) в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок. Принятие решений по актам проверок и применение соответствующих санкций осуществляются начальником органа налоговой полиции или его заместителем; 1 См. гл. XI настоящего пособия "Валютное законодательство и валютный контроль".
==27

- приостановление операций налогоплательщиков по счетам в банках и иных кредитных организациях на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Решение о приостановлении операций по указанным счетам принимают начальник органа налоговой полиции или его заместитель; - в соответствии с компетенцией федеральных органов налоговой полиции право выносить в качестве предупредительной меры письменных предостережений руководителям, главным бухгалтерам и иным должностным лицам банков и других организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также гражданам (физическим лицам) с требованиями устранения нарушений законодательства, своевременной и полной уплаты налогов и других обязательных платежей, представления отчетной и иной документации в установленные сроки, ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством, а при необходимости - восстановления бухгалтерского учета за счет собственных средств налогоплательщика, контролировать выполнение этих требований; - наложение административного ареста на имущество юридических и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в установленном порядке в случаях невыполнения указанными лицами обязанностей по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей для обеспечения своевременного поступления сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты; - осуществление дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, отнесенных законодательством к ведению федеральных органов налоговой полиции, проведение судебно-экономических и связанных с исследованием документов криминалистических экспертиз и т. д.; - осуществление при наличии достаточных оснований внедрения своих оперативных сотрудников в структуры предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, когда получение иными способами необходимой информации о формах и методах сокрытия от налогообложения доходов (прибыли) невозможно; - пpaвo выплачивать лицу, представившему информацию о налоговом преступлении или нарушении, вознаграждение в размере до 10% от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет; - принятие решения о наложении административного штрафа в размере до стократного установленного законом минимального размера месячной оплаты труда за определенные нарушения.
Для осуществления государственного финансового контроля за отдельными специфическими сферами деятельности созданы дополнительные органы контроля.

==28

Так, государственный финансовый контроль в области кредитования, проведения расчетов, организации и регулирования денежного обращения, валютных операций осуществляет Центральный Банк Российской Федерации (Банк России). Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание Российской Федерации в соответствии со ст. 101 Конституции РФ создало Счетную палату1.
Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 11772 функции ранее существовавших специальных органов финансового контроля - Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю и Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью - переданы Министерству финансов России.
Муниципальный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Большое значение для развития местного самоуправления имеет Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3.
Выборные и другие органы местного самоуправления осуществляют муниципальный финансовый контроль при утверждении местного бюджета, его исполнении и при утверждении отчета о его исполнении; установлении местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством России. Главы местной администрации, являющиеся высшими должностными лицами местного самоуправления, осуществляют муниципальный финансовый контроль при: исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной собственности, реализации государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и иных объектов (имущества), являющихся муниципальной собственностью, и при решении иных вопросов местного значения.
Внутриведомственный финансовый контроль в министерствах, комитетах, в других органах исполнительной власти, общественных и религиозных организациях осуществляется руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти или соответствующему органу
1 Правовое положение и компетенция вышеназванных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, рассматриваются в последующих главах настоящего учебного пособия.
2 СЗ РФ. 1996. Ns 34. Ст. 4082.
3 Там же. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917.

==29

общественной или религиозной организации. В МВД Российской Федерации, например, финансовый контроль осуществляется руководителями МВД России, МВД, ГУВД и других подразделений непосредственно и через соответствующую финансовую службу. В системе МВД России создана контрольно-ревизионная служба. Общее руководство контрольно-ревизионной работой в системе Министерства внутренних дел России осуществляет Контрольно-ревизионное управление МВД России (КРУ МВД России).
Контрольно-ревизионный аппарат создан в качестве самостоятельного подразделения МВД республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД краев, областей, Москвы, С.-Петербурга и Ленинградской области и подчинен соответствующему руководителю МВД,ГУВД,УВД.
Контрольно-ревизионная служба системы органов внутренних дел проводит ревизии финансово-хозяйственной деятельности подразделений Министерства, состоящих на федеральном бюджете, не реже одного раза в два года. Внеплановые ревизии проводятся по указанию вышестоящих по отношению к ревизуемому подразделению руководителей, по решению судебно-следственных органов, при ликвидации подразделения, смене его руководителя или начальника финансовой службы. Срок ревизии не может превышать 40 дней. Продление этого срока допускается с разрешения руководителя, назначившего ревизию.
Основными задачами внутриведомственного финансового контроля являются: выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины; разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих; принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.
Независимый финансовый контроль осуществляется аудиторами (аудиторскими фирмами). В соответствии с Временными .правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 22 декабря 1993г. №2263, аудиторская деятельность - аудит - представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг1.
Распоряжением Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 54 создана комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ2, Российская газета. 1993. 29 дек. Там же. 1994. 10 февр.

К оглавлению
==30

основная задача которой состоит в организации разработки системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка аудиторских услуг в РФ, а также защите интересов государства, хозяйствующих субъектов, аудиторов и аудиторских фирм. Указанная комиссия в соответствии с Положением о ней выдает генеральные лицензии на осуществление лицензирования аудиторской деятельности: организует ведение государственных реестров аудиторов, аудиторских фирм и их объединений; организует публикации в средствах массовой информации сведений о выдаче (аннулировании) лицензий на осуществление аудиторской деятельности, а также о зарегистрированных объединениях аудиторов и аудиторских фирм и т. д.
Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ имеет право направлять аудиторам, аудиторским фирмам и их объединениям обязательные для исполнения предписания об устранениях ими нарушений законодательства РФ в области аудиторской деятельности.
Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансовым контролем, проводимым в соответствии с законодательством РФ специально уполномоченными на то государственными органами. Аудиторы, прошедшие аттестации и желающие работать самостоятельно, а также аудиторские фирмы начинают свою деятельность после государственной регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности, получения лицензии и включения в государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм.
Лицензии на осуществление специального аудита выдаются: Центральным Банком РФ для проведения банковского аудита; Департаментом страхового надзора Министерства финансов РФ для проведения аудита страховых организаций и общества взаимного страхования. Лицензии на проведение общего аудита, а также аудита бирж, инвестиционных фондов выдает, как правило, Министерство финансов РФ.
Основной целью. аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ. Аудиторские проверки бывают обязательными и инициативными.
Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных законодательными актами РФ1, инициативная - по решению хозяйствующего субъекта.
Обязательная аудиторская проверка может также проводиться по поручению органов дознания, следователя при наличии санкции прокурора, суда, арбитражного суда при наличии в производстве возбужденного
1 Так, обязательной аудиторской проверке подлежат акционерные общества, банки и другие кредитные организации, биржи, брокерские конторы, страховые организации, организации с иностранными инвестициями.

==31

(возобновленного производством) уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду.
Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации подробно регламентируют вопросы, связанные с оплатой работы аудитора, ответственностью хозяйствующего субъекта за уклонение от проведения обязательной аудиторской проверки либо препятствование ее проведению; порядком проведения аудиторской проверки, в частности предусмотрены обстоятельства, при которых аудиторская проверка не может проводиться; со структурой и содержанием заключения аудитора (аудиторской фирмы); порядком проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности и т. д.
Рассмотрим условия допуска к аттестации на право осуществления аудиторской деятельности. К аттестации допускаются лица, имеющие экономическое или юридическое (высшее либо среднее специальное) образование, а также стаж работы не менее трех лет из последних пяти лет в качестве специалиста аудиторской организации, бухгалтера, экономиста, ревизора, руководителя предприятия, научного работника или преподавателя по экономическому профилю. К аттестации не допускаются лица, осужденные приговором суда с применением наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в сфере финансово-хозяйственных отношений, в течение отбывания наказания и в последующий период до погашения (снятия) судимости в установленном законом порядке. Лица, успешно прошедшие аттестацию, получают квалификационный аттестат аудитора единого образца. Если в течение двух лет с момента получения квалификационного аттестата лицо, прошедшее аттестацию, не приступило к работе в качестве аудитора, аттестат утрачивает силу. Высокие требования, предъявляемые к квалификации лиц, желающих получить право на проведение аудиторских проверок, направлены на повышение уровня независимого финансового контроля, качество аудиторского .заключения может быть проверено органом, выдавшим лицензию на осуществление аудиторской деятельности, по заявлению хозяйствующего субъекта, по собственной инициативе или предложению прокурора. В случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, приведшей к убыткам для государства или для хозяйствующего субъекта, с аудитора (аудиторской фирмы) могут быть взысканы на основании решения суда или арбитражного суда по иску органа, выдавшего лицензию: - понесенные убытки в полном объеме; - расходы на проведение перепроверки;
==32

- штраф, зачисляемый & федеральный бюджет, в определенном размере.
Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами (органами государственной власти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значительной степени зависит от их взаимодействия, в том числе и с правоохранительными органами1.
§ 2. Методы финансового контроля. Правовые основы взаимодействия правоохранительных органов при осуществлении финансового контроля
Финансовый контроль осуществляется различными методами, под которыми понимаются приемы, способы и средства его осуществления. К ним относятся: ревизий, наблюдение, обследование, проверка, анализ и др. Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта. Возможно проведение обследования отдельных сторон финансовой деятельности с использованием таких приемов, как анкетирование и опрос. Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансовые, отчетные и расходные документы в целях выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины с помощью различных аналитических приемов.
Основным методом финансового контроля является ревизия, т. е. обследование с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте. Ревизии подразделяются на несколько видов.
По содержанию ревизии делятся на документальные и фактические. Документальные ревизии включают в себя проверку различных финансовых документов, в том числе счета, платежные ведомости, ордера, чеки, отчеты, сметы и др. На основе анализа финансовых документов можно определить законность и целесообразность расходования средств. В ходе фактической ревизии проверяются не только документы, но и наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей. Ревизоры организуют инвентаризацию материальных ценностей, проверяют состояние материальных и вещевых складов, производят подсчеты, взвешивание и измерение товарно-материальных ценностей, находящихся на складах, контрольные обмеры на строительстве и т. д.
По времени осуществления ревизии делятся на плановые и внеплановые. В основном ревизии носят плановый характер.
Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля и его использование в борьбе с организованной преступностью: Лекция. М., 1994.
2-218
==33

О проведении ревизии заранее извещаются руководители подлежащих проверке предприятий или учреждений. При необходимости проводятся и внеплановые ревизии в случае поступления жалоб, сигналов о нарушениях финансовой дисциплины, требующих немедленной проверки/Внеплановые ревизии могут проводиться различными контрольными органами, о которых подробно говорилось ранее.
По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.
По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях, в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов; и тематические, которые сводятся к обследованию какой-либо одной сферы финансовой деятельности (например, правильность исчисления налогов).
Ревизоры наделены широким кругом прав, среди которых можно назвать следующие: - проверять первичные документы, записи в регистрах бухгалтерского учета, статистическую и бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основных фондов; - проводить частичные или сплошные инвентаризации; - опечатывать склады, кассы, кладовые; '- проверять в их финансовых учреждениях и кредитных организациях достоверность документов, связанных с операциями ревизуемого предприятия; - привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии;·>
-получать от должностных и материально ответственных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе ревизии вопросам и др.
Наряду с этим ревизор может изъять некоторые документы, если их сохранность не может быть гарантирована или совершены подлоги и подделки материалов. Изъятия производятся только на основании постановления органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда. Изъятие должно оформляться протоколом, копия которого вручается под расписку должностному лицу проверяемых предприятия, организации.
Проведение ревизий в системе отраслевых министерств и ведомств имеет свою специфику, вместе с тем можно выделить общие требования, предъявляемые к проведению ревизии, независимо от проверяемого субъекта.

==34

Ревизии финансово-хозяйственной деятельности подразделений министерств и ведомств, состоящих на республиканском бюджете Российской Федерации, проводятся не реже одного раза в два года, а в подразделениях, состоящих на хозяйственном расчете, - не реже одного раза в год. Ревизии проводятся, как правило, комплексно, т. е. охватывают не только финансово-хозяйственную, но и производственную деятельность. Внеплановые ревизии проводятся по указанию вышестоящих по отношению к ревизуемому подразделению руководителей, по решению судебно-следственных органов, при ликвидации подразделения либо смене его руководителя, начальника финансовой службы.
Срок проведения ревизии не может превышать, как правило, 30 дней. При проведении ревизии ревизор проверяет, анализирует и использует различные документы, например, материалы инвентаризаций, первичные документы (кассовые ордера, выписки банка, накладные и т. п.), хозяйственные договоры, материалы обследований и проверок, проведенных банком.
Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности проводятся путем: - проверки отчетных, бухгалтерских документов в целях установления их законности и подлинности, правильности оформления, а также целесообразности производственных операций; - проверки соответствия бухгалтерских записей содержанию операций, фактическому выполнению работ или оказанию услуг; - внезапной проверки фактического наличия денежных средств, материальных ценностей, бланков строгой отчетности и их соответствия учетным данным; - взаимного контроля операций и документов; - проведения встречных проверок; - анализа результатов финансово-хозяйственной деятельности
подразделений.
При проведении ревизии, применяются сплошной и выборочный методы проверки документов. При сплошном методе проверяются все без исключения документы, относящиеся к данному виду операций. Кассовые и банковские документы проверяются только сплошным методом. При выборочном методе проверяется часть документов. Объем выборочной проверки определяется ревизором в зависимости от необходимости, а также характером проверяемых операций. При этом ревизор обязан указать, какой конкретно объем документации и период проверен выборочно. В тех случаях, когда выборочной проверкой установлены факты серьезных нарушений или злоупотреблений, проверку документов следует производить сплошным методом, а в случае необходимости - за период, охваченный предыдущими ревизиями.

==35

При проверке ревизор должен обратить особое внимание на документы, оплаченные наличными деньгами вместо безналичных расчетов, а также зачтенные по взаимным расчетам за реализованные ценности и оказанные услуги, на документы и наряды, по которым произведена оплата лицам, не состоящим в штате подразделения, на акты по списанию товарно-материальных ценностей и др.
Ревизии и проверки могут подразделяться на следующие: - ревизия, проверка кассы и кассовых операций; - ревизия банковских операций; - ревизия операций по начислению денежного довольствия и за работной платы; - ревизия расчетных операций; - ревизия сохранности и использования материальных ценностей; - ревизия основных средств; - ревизия учета бланков строгой отчетности; - проверка организации бухгалтерского учета; - проверка пенсионной работы; - проверка работы с письмами, заявлениями и жалобами по вопросам бесхозяйственности и другие виды.
По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии - документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, руководителем и главным бухгалтером проверявшихся объединения, предприятия, организации или учреждения. В акте ревизии указываются цели ревизии, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, указываются причины, повлекшие данные нарушения, а также виновные в данных нарушениях лица и предлагаются меры по ликвидации выявленных нарушений и меры ответственности виновных должностных лиц. Если у руководителя и главного бухгалтера имеются замечания и возражения, то они приобщаются к акту ревизии.
На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. Руководитель организации, назначивший ревизию, обязан обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по результатам ревизии.
Должностные лица, по вине которых допущены нарушения, о которых говорится в акте ревизии, могут быть привлечены к уголовной, материальной или дисциплинарной ответственности.
В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежуточный акт, а материалы ревизии направляются следственным органам для возбуждения уголовного дела. Руководитель проверяемой

==36

организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии, о чем делается соответствующая запись в акте ревизии.
Акты ревизий, проведенных в порядке ведомственного контроля, представляются Министерству финансов РФ, финансовым органам субъектов Федерации и местным финансовым органам по их требованию.
Действенность проводимого финансового контроля во многом определяется не только правильным и точным выбором определенного метода контроля, но и эффективностью взаимодействия различных контрольных органов, что является важным и непременным условием успешной борьбы с правонарушениями в сфере финансов.
Выявление доходов, сокрытых от налогообложения,- важнейший аспект борьбы с преступностью в сфере экономики, поскольку налоговые преступления теснейшим образом связаны с различными экономическими, должностными и другими правонарушениями. Пресечение сокрытия доходов от налогов позволяет сократить ту финансовую базу, на которой возникают и функционируют экономическая, а также организованная преступность и коррупция. Решение поставленной задачи зависит от успешного взаимодействия налоговых органов, налоговой полиции и органов внутренних дел.
Среди выработанных практикой методов подобного взаимодействия можно назвать следующие: - обмен оперативной информацией о нарушениях налогового законодательства; - проведение совместных финансовых проверок на предприятиях и в организациях, в том числе документальных и фактических ревизий, обследований по поводу выявления сокрытых от налогообложения доходов или их уменьшения с той же целью; - оказание налоговым инспекциям помощи в изъятии документации, опечатывании самих проверяемых объектов (складов, киосков и т. п.); - установление с помощью органов внутренних дел местонахождения юридических лиц или граждан, скрывающихся от налогообложения; - организация профилактической работы среди юридических и
физических лиц по предупреждению правонарушений в данной сфере; - оказание технической помощи налоговым органам; - проведение совместных проверок по сохранности денежных сумм и материальных средств на проверяемых объектах; -анализ процесса уплаты налогов в бюджет различными субъектами, что дает возможность для сравнения финансовой деятельности аналогичных предприятий, а следовательно, и сравнения сумм уплачиваемых налогов в бюджет и т. п.

==37

В последнее время особенно остро стоит вопрос о целевом использовании бюджетных средств различными хозяйствующими субъектами. В целях организации и осуществления контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации и других кредитных организациях в январе 1995г. была создана, как отмечалось ранее, Счетная палата Российской Федерации. Законодательно предусмотрено взаимодействие Счетной палаты с другими контрольными органами Российской Федерации, которые обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов1.
Законодательством предусмотрено также взаимодействие правоохранительных органов с аудиторскими фирмами и аудиторами. Так, в соответствии с п. 10 Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г., правоохранительные органы при наличии санкции прокурора вправе в соответствии с процессуальным законодательством дать аудитору или аудиторской фирме поручение о проведении аудиторской проверки экономического субъекта при наличии в их производстве возбужденного (возобновленного производством) уголовного дела2. Срок проведения аудиторской проверки по такому поручению определяется по договоренности с аудитором (аудиторской фирмой) и, как правило, не должен превышать двух месяцев.
Оплата работы аудитора при проведении подобной проверки производится предварительно за счет проверяемого экономического субъекта по ставкам, ежегодно утверждаемым Правительством страны с учетом средней ставки оплаты, сложившейся на рынке аудиторских услуг.
1 СЗРФ. 1995.№З.Ст. 167.
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ (далее - САПП РФ). 1993. № 52. Ст.5069.

==38

В случае отсутствия у экономического субъекта достаточных средств вследствие несостоятельности (банкротства) предварительная оплата работы аудитора производится в месячный срок по тем же ставкам за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации с последующим возмещением на основании решения арбитражного суда по иску соответствующего прокурора или органа Федерального казначействам за счет имущества экономического субъекта, признанного несостоятельным (банкротом).
Повторные аудиторские проверки экономического субъекта по тем же основаниям по поручению правоохранительных органов производятся только за счет средств бюджета и не могут быть осуществлены аудитором или аудиторской фирмой, проводившими первоначальную
проверку.
Данные, полученные в ходе аудиторской проверки, проводимой
по поручению правоохранительных органов, могут быть преданы гласности до вступления в силу приговора (решения) суда (арбитражного суда) только с разрешения указанных органов и в том объеме, в каком они признают это возможным.
Если в ходе проверки аудитором или аудиторской фирмой были выявлены серьезные финансовые нарушения, которые могут повлечь возбуждение уголовного дела и о которых не было сообщено правоохранительным органам, лицензия на осуществление аудиторской деятельности может быть аннулирована выдавшим ее органом.
В соответствии с п. 11 Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993г.1, органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность.
Особая роль отводится взаимодействию правоохранительных органов с Министерством финансов Российской Федерации, как главным органом в системе финансовых исполнительных органов государства, а также с Государственным таможенным комитетом Российской Федерации в сфере осуществления внешнеэкономической деятельности.
Роль финансового контроля в процессе формирования рыночных отношений многократно возрастает, поскольку он содействует успешной реализации финансовой политики государства, обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы. Взаимодействие правоохранительных органов с различными контрольными
ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978; САПП РФ. 1993. № 35. Ст. 3320.
==39

органами в процессе осуществления финансового контроля дает возможность не только выявить, но и предотвратить совершение правонарушений в финансовой сфере.
Контрольные вопросы
1. Дайте определение финансового контроля. Каково его значение?
2. Назовите виды финансового контроля в зависимости от времени его проведения.
3. Какие виды финансового контроле имеются в зависимости от субъекта, его осуществляющего?
4. Назовите виды финансового контроля в зависимости от его содержания.
5. Какие органы государственной власти осуществляют государственный финансовый контроль?
6. В чем сущность независимого (аудиторского) контроля?
7. Кто может осуществлять аудиторский контроль и в каком порядке?
8. Какие методы используются при осуществлении финансового контроля?
9. Что относят к основному методу финансового контроля?
10. Каково юридическое значение акта ревизии?
11. Назовите правовые основы взаимоотношений правоохранительных органов при осуществлении финансового контроля.

К оглавлению
==40

00.htm - glava03
Глава III БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РОССИИ
§ 1. Бюджет и бюджетное право
В юридической и экономической литературе понятие "бюджет" рассматривается в разных аспектах1. Бюджет определяется как экономическая категория, т. е. совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств. Как правовая категория, бюджет - это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расход. Рассматривается бюджет и в материальном смысле. По своему материальному содержанию бюджет - это государственный централизованный фонд денежных средств. В Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г.2 бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.
Бюджет государства играет значительную роль в политической и
хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что Россия является федеральным государством, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.
Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его. Например, средства федерального бюджета на 1996г. должны были
Советское финансовое право. М.: Юрид. лит., 1974. С. 105. Финансовое право: Учебник / Под. ред. проф., д.ю.н., академика ??? ВШ Н.И. Химичевой.
Указ. раб. С. 108. Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 46. Ст. 1543.

==41

направляться в соответствии с Федеральным законом "О Федеральном бюджете на 1996 год" от 31 декабря 1995 г. на: - государственное управление, в том числе на функционирование федеральных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти; - международную деятельность (в том числе на международное сотрудничество, реализацию международных договоров Российской Федерации); - национальную оборону (в том числе на строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации); - правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства; - федеральную судебную систему; - фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; - промышленность, энергетику и строительство; - сельское хозяйство и рыболовство; - охрану окружающей природной среды и природных ресурсов; - транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику; - образование; - здравоохранение и физическую культуру; - иные расходы1.
На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты.
Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении. Указанные отношения регламентируются · нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право. Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы",устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.
1 Российская газета. 1996. 10 янв.

==42

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные1. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного
права, приобретают форму бюджетных правоотношений. Бюджетные правоотношения, являясь одним из видов финансовых правоотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. Но одновременно они имеют свои особенности, свойственные только этому виду финансовых отношений. Так, субъектами бюджетного правоотношения являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, местные (муниципальные) самообразования, органы государственной власти всех трех ветвей, государственные юридические лица.
Субъект бюджетного правоотношения либо принимает участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, либо является участником бюджетного процесса, либо получает из бюджета денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования (бюджетной ссуды). Субъекты бюджетного правоотношения обладают одним из перечисленных выше признаков или несколькими признаками одновременно. Характерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно не может, как правило, длиться свыше одного года и прекращается в конце соответствующего года, что не исключает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами. Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, являются: Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР" от 10 октября 1991 г.; Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г.2; Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996г.3; 1 Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов. 1979.
2 Российская газета. 1993. 30 апр.
3 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030.

==43

Указ Президента РФ "О некоторых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 22 декабря 1993 г.1 и др. Особое место в регулировании бюджетных отношений занимают нормативные акты, издаваемые Правительством РФ, правительствами республик в составе РФ, главами администрации других субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Значительную роль в регулировании бюджетных отношений играют нормативные акты Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ, финансовых органов других субъектов Федерации.
Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.
В юридической литературе содержится большое количество работ, посвященных исследованию бюджетного права, в частности полномочий различных субъектов бюджетного права2. Эти полномочия выражаются в праве: получать определенные бюджетные доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотрению, самостоятельно исполнять бюджет, используя предусмотренные им ассигнования. Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государственной власти: Федеральным собранием, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации. Бюджетные права субъектов Российской Федерации реализуются
соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Бюджетные права местных (муниципальных) образований реализуются соответствующими органами местного самоуправления.
В соответствии с Законом РФ от 15 апреля 1993 г. проведено разграничение компетенции представительных и исполнительных opraнов власти субъектов Российской Федерации в области бюджетных отношений по формированию, использованию внебюджетных фондов и валютных фондов.
Положение о каждом внебюджетном и валютном фонде утверждается соответствующим представительным органом власти, принявшим решение об их образовании, в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации3. Закон Российской Федерации
Российская газета. 1993. 29 дек.
Коган М.Л. Бюджетные права союзных республик. М.: Госюриздат, 1960; Пискотин М.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1961; Химичева Н.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. Саратов, 1964; Бесчеревных B.B. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976 и др.
Средства внебюджетных и валютных фондов находятся на специальных счетах, открываемых исполнительным органом власти, органом управления внебюджетным фондом в банковских организациях, они не подлежат изъятию и
расходуются в соответствии с целевым назначением, определенным в соответствующем Положении о фонде.

==44

от 15 апреля 1993 г. гарантирует судебную защиту бюджетных прав. В статье 2 вышеназванного Закона закреплена норма, согласно которой в случае нарушения вышестоящим органом власти положений Закона соответствующий представительный или исполнительный орган власти вправе обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд.
§ 2. Основы бюджетного устройства Российской Федерации
Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ, Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с респ