!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Максимов. Cвобода экономической деятельности и государственное регулирование

Cвобода экономической деятельности и государственное регулирование

Автор

В.А. Максимов - кандидат юридических наук

"Гражданин и право", 2001, N 5, 6



Cвобода экономической деятельности
и государственное регулирование

Конкуренция, свобода экономической деятельности наряду с многообразием
форм собственности составляют основополагающие принципы рыночной экономики.
Однако совершенно очевидно, что государство должно не просто гарантировать
свободу экономической деятельности, но и предупреждать возможные злоупотребления
со стороны ее участников, придавать рыночным отношениям социальную ориентацию.
Учитывая, что Российская Федерация находится в состоянии поиска наиболее эффективных
путей перехода к рыночной экономике и, следовательно, баланса индивидуальных
и общественных интересов при осуществлении предпринимательской деятельности,
очень важно обеспечить максимально полное законодательное регулирование этой
важнейшей сферы общественных отношений.
Конституция РФ устанавливает ряд гарантий свободы экономической деятельности:
"В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства,
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности" (ч.1 ст.8); "Каждый имеет право на свободное
использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной
не запрещенной законом экономической деятельности" (ч.1 ст.34); "Не допускается
экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную
конкуренцию" (ч.2 ст.34) и другие положения.
Рассмотрим с учетом этих конституционных гарантий особенности правового
регулирования в такой сфере предпринимательства, как пассажирские перевозки.
С привлечением к обслуживанию населения пассажирскими автобусами и микроавтобусами
организаций и фирм различных форм собственности на коммерческой основе, объем
этих услуг во многих населенных пунктах страны значительно вырос. Однако,
с учетом вовлечения в эту сферу частного бизнеса, порой возникают споры, в
основе которых лежат проблемы государственного регулирования этой экономической
деятельности. Неоднократно они становились предметом разбирательств судами
общей, арбитражной и конституционной юрисдикции.
Анализ состояния правового регулирования проблем пассажирского обслуживания
населения показывает, что во всех субъектах РФ в той или иной форме осуществляется
государственное или муниципальное управление этой сферой деятельности. Например,
организуется конкурс и (или) заключается договор органов местного самоуправления
с автоперевозчиками.
Так, в соответствии с распоряжением заместителя премьера Правительства
Москвы от 20 апреля 1998 г. "Об упорядочении деятельности в сфере перевозок
населения Москвы коммерческими маршрутами автобусов и микроавтобусов" к работе
на маршрутах допускаются только юридические лица, специализирующиеся на пассажирских
автомобильных перевозках, имеющие соответствующие лицензии, прошедшие конкурс
и получившие разрешение конкурсной комиссии (здесь и далее курсив мой. - В.М.).
Существующие, а также вновь организуемые коммерческие маршруты включаются
в общую городскую транспортную сеть, а движение автобусов коммерческих маршрутов
должно быть скоординировано с существующими городскими маршрутами, а также
с работой других видов пассажирского транспорта.
Одним из основных качественных показателей организации перевозок является
регулярность движения автобусов на коммерческом маршруте.
К автоперевозчикам предъявляются установленные федеральными нормативными
актами общие требования по безопасности, а также обязанность: оборудовать
конечные пункты остановочными указателями, составить расписание движения автобусов,
оповестить население об открытии маршрута, обеспечить устойчивую работу транспорта,
в случае принятия решения о прекращении работы маршрута поставить в известность
конкурсную комиссию не менее чем за месяц до его закрытия.
Приказом Комитета по транспорту Администрации г.Санкт-Петербурга от 19
февраля 1999 г. "О порядке приема, рассмотрения и оформления заявлений на
осуществление перевозок пассажиров коммерческими автобусными маршрутами" устанавливается
порядок, согласно которому перевозки населения коммерческими автобусными маршрутами
выполняются на основании договора перевозчика с Администрацией Санкт-Петербурга
в лице Единого заказчика транспортных услуг населению. Перевозка коммерческими
автобусными маршрутами осуществляется для организации дополнительных транспортных
связей. В случае если на маршруте предполагается работа двух или более перевозчиков,
выразивших желание осуществлять эти перевозки совместно, по единому графику,
заявление оформляется каждым перевозчиком отдельно, с приложением к нему копии
договора о совместной эксплуатации маршрута.
Перевозчики берут на себя обязательства: иметь в салонах автобусов таблички
с указанием адреса владельца и телефона претензий; устанавливать режим работы
маршрута и расписание движения; предоставлять Комитету по транспорту информацию
о количестве работающих на маршруте автобусах; сбор проездной платы осуществлять
с обязательной выдачей пассажиру проездного билета единого установленного
образца. В случае если перевозчик не обеспечивает перевозкой имеющийся на
маршруте пассажиропоток, Комитет по транспорту вправе объявить конкурс обслуживания
данного маршрута вторым перевозчиком.
В постановлении Администрации Нижнего Новгорода от 27 сентября 1999 г.
"Об утверждении порядка рассмотрения заявок на организацию перевозок пассажиров
автомобильным транспортом на городских маршрутах Нижнего Новгорода" указывается,
что перевозчик - это физическое или юридическое лицо, имеющее лицензию на
осуществление пассажирских перевозок и заключившее с администрацией города
договор об организации перевозок.
Такой договор вправе заключить лишь физическое или юридическое лицо,
изъявившее желание осуществлять перевозки пассажиров и признанное победителем
отбора, организатором которого выступает администрация города в лице Департамента
транспорта и связи Нижнего Новгорода.
Постановлением предписывается обеспечивать бесплатно (без дотаций или
компенсаций из бюджета) 16 льготных категорий граждан, но не более двух человек
в одну поездку в автобусах вместимостью до 20 человек или не более четырех
человек в одну поездку в автобусах вместимостью более 20 человек.
Примеры организации транспортного обслуживания городов и населенных пунктов
России показывают, что органы городского управления в интересах наиболее эффективного
удовлетворения потребностей населения увязывают деятельность муниципального
и коммерческого транспорта в единую транспортную сеть, заключают договора
с перевозчиками (имеющими лицензию), в том числе на конкурсной основе, осуществляют
иные меры государственного регулирования.
Что же вызывает недовольство коммерсантов, что ими оспаривается в судах?
Приведем характерные примеры судебных споров.
1. Частные предприниматели Ш. и Г., проживающие в г. Архангельске, получили
стандартные лицензии на перевозку пассажиров автобусами на коммерческой основе.
Учитывая, что в соответствии с п.5.2.1 Положения об обеспечении безопасности
перевозок пассажиров автобусами (утверждено приказом Министерства транспорта
РФ от 8 января 1997 г. N 2), обязывающего владельцев автобусов утверждать
паспорта и схему маршрутов, они обратились в Департамент городского хозяйства
мэрии г.Архангельска с заявлением об утверждении паспорта конкретных маршрутов.
Однако предпринимателям в выдаче паспортов маршрутов было отказано на том
основании, что они не участвовали в конкурсе на право заключения договора
на оказание услуг по перевозке пассажиров. Предприниматели Ш. и Г. действительно
в конкурсе участия не принимали, полагая, что полученная лицензия на право
перевозки пассажиров автобусами на коммерческой основе дает им право работать
на любом выбранном ими городском маршруте.
Основанием для организации конкурсного отбора автоперевозчиков являются
требования Закона Архангельской области от 26 мая 1999 г. "О порядке обслуживания
перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области".
Однако, по мнению предпринимателей, нормами областного Закона создаются предпосылки
для ограничения конкуренции, так как преимущественное право работы на рынке
пассажирских услуг получают предприниматели, участвовавшие в конкурсе. Кроме
этого, областным законом установлены положения гражданско-правового характера,
которые находятся в исключительном ведении РФ, а положением о проведении конкурса
на право осуществлять перевозки по конкретному маршруту нарушаются их конституционное
права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской
и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Наконец, последнее:
оспариваемые нормы, по существу, вводят повторное лицензирование, т.е. обязывают
лицензиатов участвовать в конкурсе на право оказания услуг по перевозке пассажиров,
когда это право они уже имеют в силу получения лицензии.
Предприниматели Ш. и Г. обратились с исками в Арбитражный суд Архангельской
области об обязании Департамента городского хозяйства мэрии г. Архангельска
утвердить паспорта конкретных автобусных маршрутов.
Решениями Арбитражного суда Архангельской области эти исковые заявления
были удовлетворены.
В мотивировочной части решений суда первой инстанции приведены следующие
доводы. Согласно п.18 приказа Министерства автомобильного транспорта от 31
декабря 1981 г. N 200, а также п.5.2.1 Положения об обеспечении безопасности
перевозок пассажиров автобусами, владельцы автобусов обязаны составить и утвердить
на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута
с указанием опасных участков. По мнению суда, положение п.2 ст.3 оспариваемого
Закона Архангельской области ("... Включение перевозчиков в конкретный маршрут
производится органами местного самоуправления на конкурсной основе") устанавливает
дополнительные ограничения прав предпринимателей и в нарушение ст.7 Закона
РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках" ограничивает самостоятельность хозяйствующих субъектов, необоснованно
препятствует осуществлению их деятельности в сфере осуществления пассажирских
перевозок и создает благоприятные условия отдельным из них. Суд отказался
принять во внимание довод ответчика о том, что в случае допуска всех лиц,
имеющих соответствующие лицензии, к рынку предоставления этих услуг может
быть нарушена безопасность дорожного движения, на том основании, что контроль
за соблюдением Федерального закона "О безопасности дорожного движения" возложен
на органы ГИБДД. Суд также указал, что действующее законодательство не связывает
утверждение паспорта автобусного маршрута с наличием договора на оказание
услуг по перевозке между перевозчиком и органом, утверждающим паспорт. На
основании этих выводов суд первой инстанции удовлетворил иски предпринимателей
Ш. и Г., обязав Департамент городского хозяйства утвердить им паспорта автобусных
маршрутов.
Апелляционная инстанция Арбитражного суда Архангельской области по жалобе
Департамента городского хозяйства мэрии г. Архангельска решение в отношении
Ш. полностью отменила, указав на следующие обстоятельства дела.
Согласно нормам Закона Архангельской области от 26 мая 1999 г. "О порядке
обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской
области", включение перевозчиков в конкретный маршрут производится органами
местного самоуправления на конкурсной основе. "При необходимости более полного
обеспечения отдельных пассажиропотоков транспортным обслуживанием, повышения
качества перевозок пассажиров и культуры их обслуживания органы местного самоуправления
муниципального образования объявляют конкурс перевозчиков для работы на данном
маршруте" (п.5 ст.2). Суд первой инстанции ошибочно посчитал, что данной нормой
устанавливаются дополнительные ограничения прав предпринимателей и ограничивается
самостоятельность хозяйствующих субъектов.
Кассационная инстанция - Арбитражный суд Северо-Западного округа постановление
апелляционной инстанции оставил в силе, указав, что предприниматель Ш. участия
в городском конкурсе не принимал, результаты конкурса в установленном законодательством
порядке не оспорил, равно как не оспорил и положения областного Закона, предусматривающего
включение перевозчиков для работы на конкретном пассажирском маршруте на конкурсной
основе. При таких обстоятельствах апелляционная инстанция правомерно отменила
решение суда первой инстанции. Такое же решение вынесла кассационная инстанция
в отношении предпринимателя Г.
Данный спор был продолжен в Конституционном Суде РФ, в который обратились
архангельские предприниматели Ш. и Г., не удовлетворенные решением Арбитражного
суда Северо-Западного арбитражного округа. В определении от 14 марта 2001
г. Конституционный Суд привел следующие аргументы. В соответствии с Федеральным
законом от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"
деятельность по перевозке пассажиров и грузов в целях обеспечения безопасности
дорожного движения подлежит лицензированию. Согласно же Федеральному закону
от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации", в ведении муниципальных образований находятся вопросы
местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми
могут наделяться органы местного самоуправления. В их число входят и полномочия
по организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений,
закрепленные в подпункте 20 п.2 ст.6.
Собрание депутатов Архангельской области с учетом указанных федеральных
законов и в соответствии с предоставленными ему полномочиями 26 мая 1999 г.
приняло Закон "О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего
пользования в Архангельской области".
В оспариваемых положениях данного Закона предусматривается, что маршрутные
автобусные перевозки пассажиров на территории муниципального образования осуществляются
по установленным автобусным маршрутам общего пользования. Целесообразность
открытия и закрытия таких автобусных маршрутов определяется органами местного
самоуправления муниципального образования. Утверждение автобусных маршрутов
общего пользования производится нормативным правовым актом органа местного
самоуправления муниципального образования, на территории которого проходит
маршрут; включение перевозчиков в конкретный маршрут производится органами
местного самоуправления на конкурсной основе.
Кроме того, оспариваемые положения Закона установили правило, по которому
при необходимости более полного обеспечения отдельных пассажиропотоков транспортным
обслуживанием, повышения качества перевозок пассажиров и культуры их обслуживания
органы местного самоуправления муниципального образования объявляют конкурс
перевозчиков для работы на данном маршруте.
Его условия разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления
муниципального образования. Для участия в конкурсе юридические и физические
лица, имеющие лицензию на пассажирские перевозки, подают в органы местного
самоуправления муниципального образования заявку.
Установление в Законе Архангельской области (п.3 и 5 ст.2) положения
о конкурсе, организуемом среди перевозчиков, желающих работать на автобусных
маршрутах, принято в развитие федерального законодательства.
Статьей 72 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что орган государственной
власти или орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, уполномоченный
орган или организация от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования
заключают договор (государственный или муниципальный контракт) с физическими
и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных
нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.
Такие государственные и муниципальные контракты размещаются на конкурсной
основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными
актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов
местного самоуправления. Система отношений между перевозчиками на конкретных
автобусных маршрутах и органами местного самоуправления устанавливается нормативными
актами субъектов РФ и муниципальных образований, причем они вправе выбрать
любую форму, не противоречащую Конституции РФ и федеральным законам.
Если, по мнению заявителей, введением конкурса нарушается Закон РФ "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
то они вправе обжаловать такие действия в федеральный антимонопольный орган
или его территориальное подразделение. Решение же данного вопроса Конституционному
Суду РФ не подведомственно.
2. Красноярский краевой суд 4 мая 2000 г., рассмотрев гражданское дело
по жалобе гр. Т. на Закон Красноярского края от 22 декабря 1998 г. "Об автомобильном
и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае", установил,
что органы государственной власти и местного самоуправления, согласно данному
Закону, определяют потребность в коммерческих перевозках, выступают заказчиками
и организуют конкурсы на осуществление перевозок, определяют количественные
и качественные показатели транспортных услуг и, исходя из имеющегося спроса,
заключают договор с победителями конкурса. Гр. Т. посчитал эти требования
не соответствующими федеральному законодательству.
Красноярский краевой суд, ссылаясь на требования норм законов "О безопасности
дорожного движения", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках", ГК РФ и др., признал недействующими абзацы 6, 7 и 8 ст.6
и абзацы 3 и 4 ст.7 указанного Закона Красноярского края: право органов государственной
власти и местного самоуправления выступать заказчиками и организаторами конкурсов
на осуществление перевозок, находящихся в введении органов государственной
власти и местного самоуправления; определять параметры маршрутов и максимальное
количество транспортных средств, необходимых для обеспечения перевозок, а
также иные количественные и качественные показатели транспортных услуг; осуществлять
перевозки на основе договоров между перевозчиком и заказчиком перевозок; органам
государственной власти и местного самоуправления определять потребность в
коммерческих перевозках пассажиров по регулярным маршрутам. Положение о необходимости
согласования маршрутов пассажирских коммерческих перевозок было признано соответствующим
законодательству.
Законодательное собрание Красноярского края обжаловало это решение в
Верховном Суде РФ. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ от 23 июня
2000 г. оставила кассационную жалобу без удовлетворения по следующим основаниям.
Закон Красноярского края, закрепив положение о необходимости заключения договора
с заказчиком и прохождении конкурсного отбора в качестве дополнительных условий
допуска хозяйствующих субъектов к перевозке пассажиров, тем самым ограничил
их самостоятельность в осуществлении этого вида деятельности, сузил круг хозяйствующих
субъектов, имеющих право в соответствии с лицензией заниматься перевозкой
пассажиров, что противоречит ст.7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", которой запрещается органам исполнительной
власти субъектов РФ, органам местного самоуправления принимать акты, ограничивающие
самостоятельность хозяйствующих субъектов, создающие дискриминацию или, напротив,
благоприятные условия деятельности для отдельных из них.
Ссылки в жалобе на то, что оспариваемые положения Закона края приняты
в соответствии с требованиями Федерального закона "О безопасности дорожного
движения" необоснованны, так как данный Закон регулирует не спорные правоотношения
- организацию транспортного обслуживания населения, а лишь правовые основы
обеспечения дорожного движения на территории РФ.
3. Конституционный суд Республики Бурятии в постановлении от 2 июня 2000
г. рассмотрел жалобу гр. П., в которой он оспаривал положения Закона Республики
"Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике
Бурятия". Конституционным судом Республики были признаны соответствующими
Конституции Республики Бурятии и федеральным законам положения: об определении
органами местного самоуправления максимального и минимального количества транспортных
средств на каждом маршруте; о проведении конкурсов в целях привлечения перевозчиков
на основе государственного (муниципального) заказа; о согласовании (утверждение)
графиков (расписаний) движения по маршрутам; об управлении движением транспортных
средств и оперативном контроле за соблюдением перевозчиками правил пассажирских
перевозок и регулярностью движения транспортных средств; о прохождении водителями,
управляющими транспортными средствами, предрейсового и послерейсового медицинского
осмотра.
Не соответствующими Конституции Республики Бурятии, а также требованиям
Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках" были признаны следующие положения: о полномочиях органов местного
самоуправления регулировать тарифы на пассажирские перевозки; о предоставлении
преимущественного права перевозок тем участникам конкурсов, которые подтвердят
выполнение предусмотренных законодательством льгот для определенных категорий
населения; о заключении договора (контракта) перевозчиков с организатором
конкурса, определяющего условия выполнения пассажирских перевозок; о регулировании
тарифов пассажирских перевозок органами местного самоуправления.
4. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа своим постановлением
от 6 января 1999 г. оставил в силе решение Арбитражного суда Сахалинской области
и постановление апелляционной инстанции по иску предпринимателя В. к Администрации
г. Южно-Сахалинска о признании недействительным постановления "Об организации
пассажирских перевозок на городских и пригородных маршрутах г. Южно-Сахалинска".
Суд кассационной инстанции мотивировал свое решение следующими аргументами.
Указанным постановлением мэра г. Южно-Сахалинска, принятым в пределах своей
компетенции на основании ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления", утвержден муниципальный заказ автотранспортных пассажирских
перевозок. Действующее законодательство предусматривает порядок организации
перевозок и договорную основу взаимоотношений сторон. Так, согласно п.2 ст.784
ГК РФ, общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами,
иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. В соответствии
со ст.76 Устава автомобильного транспорта РСФСР и параграф 5 Правил перевозок
пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР (утверждены приказом
Минтранса РСФСР от 24 декабря 1987 г. N 176) движение автобусов и таксомоторов
на маршрутах организуется по расписанию, согласованному с городской администрацией.
Таким образом, осуществление маршрутной перевозки возможно только на основании
договора между местной администрацией и перевозчиком.
Анализ решений судов показывает достаточно широкий разброс оценок и аргументов
судебных органов. Во-первых, выясняется, что данные правоотношения находятся
в сфере нескольких отраслей права: административного, гражданского, муниципального
и др. В зависимости от этого меняется порядок законодательного регулирования
на основании установленных Конституцией РФ предметов ведения (ст.71, 72 и
76). Во-вторых, судами не решены вопросы о законности требований, а также
в какой мере органы местного самоуправления или их подразделения (управления,
департаменты транспорта) могут координировать деятельность транспортных организаций
и предпринимателей, оказывающих транспортные услуги населению.
К сожалению, ответить однозначно на данные вопросы при нынешнем состоянии
законодательства довольно сложно. Вместе с тем, анализируя приведенные решения
судов, видимо, следует назвать наименее спорные проблемы:
- действительно, не соответствуют антимонопольному законодательству действия
органов государственной власти и органов местного самоуправления по установлению
(поддержанию) тарифов на пассажирские перевозки;
- поскольку транспортное обслуживание населения отнесено к предметам
ведения местного самоуправления, то органы государственной власти субъектов
РФ вправе принимать законы о местном самоуправлении и контролировать их соблюдение.
Однако детальная регламентация транспортного обслуживания является компетенцией
местного самоуправления, а не органов государственной власти субъектов РФ.
Теперь о более сложном и неоднозначном вопросе - о договорах. Считаем
обоснованным и законным заключение договоров органов местного самоуправления
с перевозчиками в форме муниципального заказа. Так, в ст.72 Бюджетного кодекса
РФ устанавливается право органов государственной власти или местного самоуправления
заключать государственный или муниципальный контракт - договор в связи с обеспечением
государственных и муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего
бюджета.
Пункт 4 ст.72 указывает основания для заключения контрактов: поставка
товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего
бюджета. Перевозка пассажиров на коммерческой основе, как правило, не требует
бюджетных затрат. Однако поскольку такие затраты осуществляются для всего
пассажирского транспорта, работающего в системе пассажирских перевозок, а
данной нормой предусматривается совокупность контрактов, то, на наш взгляд,
правомерно заключение контрактов с автоперевозчиками всех видов собственности.
Полагаем, что заключаемые договора органов власти (органов управления),
местного самоуправления с хозяйствующими субъектами следует отнести к административно-правовым
договорам, которые отличаются от гражданско-правовых договоров. Природа административно-правовых
договоров заключается в обязанности органов управления обеспечить реализацию
их управленческих задач и функций (См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов
Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., С.258-262; Габричидзе
Б.Н., Елисеев Б.Н. Российское административное право. М., 1998. С.259-263.),
а их целью является достижение общественно значимых результатов. При этом
одной из сторон сделки выступает административный орган, для которого договор
служит правовой формой деятельности. Суть правового регулирования этой предпринимательской
деятельности (заключение договоров, контрактов, объявление конкурсов и т.п.)
во всех субъектах РФ состоит в решении социальных задач: обеспечение пассажиропотоков,
регулярность, перевозок, полный охват населенного пункта транспортными перевозками,
повышение качества пассажирских услуг, удовлетворение спроса и реализация
других социально значимых целей.
Таким образом, учитывая многочисленные нормативные акты, регулирующие
деятельность пассажирского транспорта, а также требования по обеспечению безопасности
пассажирских перевозок, заключение договоров органов управления с перевозчиками
является законным и не может расцениваться как нарушающее права предпринимателей.
Интересен в этом отношении опыт нормативного регулирования муниципального
образования г. Петрозаводска. Постановлением главы самоуправления города от
14 августа 2000 г. утверждено Положение об организации маршрутных пассажирских
автоперевозок транспортом общего пользования на территории г. Петрозаводска.
В нем, в частности, указывается, что организация коммерческих перевозок по
маршрутам муниципального заказа осуществляется на основании договора, заключаемого
между перевозчиком и администрацией города, согласно которому администрацией
согласовывается расписание движения, время начала и окончания работы на маршруте
и иные условия перевозки. Заключение договора об организации перевозок по
маршруту, не совпадающему с маршрутом муниципального заказа, производится
при обоюдном желании сторон. Если подобный договор не заключается, перевозчик
обязан гарантировать организатору перевозок обеспечение условий для перевозки.
Заключению таких договоров порой предшествует "конкурс маршрутов", по
поводу которого также есть неоднозначные оценки юристов. Гражданский кодекс
РФ предусматривает особый вид гражданско-правовых обязательств - объявление
публичного конкурса (ст.1057). Круг возможных организаторов публичного конкурса
ничем не ограничен; следовательно, его организатором могут выступать и органы
государственной власти, и органы местного самоуправления. Организация конкурса
на право занятия той или иной конкретной деятельностью является одним из эффективных
средств обеспечения состязательности хозяйствующих субъектов. Утверждение
о том, что организация конкурса якобы ведет к монополистической деятельности
выигравших конкурс предпринимателей, необоснованно. Наооборот, к монополизации
и недобросовестной конкуренции ведет не организация открытых конкурсов, а
негласный, исходя из корыстных побуждений, сговор предпринимателей с должностными
лицами.
Ссылки предпринимателей и судов на нормы антимонопольного законодательства,
в частности на положения ст.7 Закона РФ от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изменениями
от 2 января 2000 г.), в данном конкретном споре нельзя признать убедительными.
Действительно, органам власти всех уровней, органам местного самоуправления
данным Законом запрещается совершать действия, которые ограничивают самостоятельность
хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие
условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, т.е. необоснованно
препятствовать осуществлению их деятельности, необоснованно препятствовать
созданию новых хозяйствующих субъектов, необоснованно предоставлять отдельному
хозяйствующему субъекту (субъектам) льготы, ставящие его в преимущественное
положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам. Очевидно, что требования
законов и актов органов местного самоуправления всех без исключения субъектов
РФ об организации пассажирского обслуживания нельзя признать как необоснованно
препятствующие деятельности автоперевозчиков. Предложенная регламентация их
деятельности не создает и каких-либо преимуществ муниципальному транспорту.
Более того, именно муниципальный транспорт, обеспечивая маршрутами все пассажиропотоки
в отдаленные районы, в раннее и позднее время суток, несет самую большую социальную
нагрузку, получая наименьшую прибыль или вообще ее не получая, в том числе
в связи с перевозкой населения, имеющего льготы на проезд.
Виды и формы предпринимательской деятельности могут иметь различный характер,
в большей или меньшей степени регламентироваться государством, а от его имени
и в соответствии с предоставленными полномочиями -органами государственной
власти и органами местного самоуправления. В частности, деятельность отдельных
предпринимателей, занимающихся пассажирскими автобусными перевозоками, не
может осуществляться произвольно лишь по усмотрению самих предпринимателей.
Обеспечивать соответствующую организацию таких перевозок, т.е. устанавливать
маршруты и расписание движения, сооружать и оборудовать остановки, планировать
эту сферу жизнедеятельности в интересах жителей муниципального образования
в соответствии с действующим законодательством обязаны органы местного самоуправления.
В данном случае реализуется прямое действие ст.18 Конституции РФ о том, что
права и свободы человека являются непосредственно действующими. Они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Поэтому утверждение
предпринимателей о том, что всякая иная, кроме получения лицензии, регламентация
их деятельности ущемляет их право на свободу предпринимательства, необоснованно.
С другой стороны, видимо, во многом решение данных проблем заключается в совершенствовании
механизма лицензирования пассажирских перевозок, а именно указания в лицензии
всех исчерпывающих требований, которые предъявляются к перевозке пассажиров
на определенных маршрутах.
Реализуя конституционные принципы рыночной экономики (поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности, особенно в период ее становления), невозможно
отказаться от государственного регулирования при производстве тех или иных
товаров, предоставлении населению тех или иных услуг. Это требование вытекает
не только из провозглашения нашего государства социальным (ст.7 Конституции
РФ), но и из того, что требуется обеспечить разумное сочетание публичных и
частных интересов, а в контексте рассматриваемой проблемы - потребителей пассажирских
услуг и перевозчиков. "Свобода экономической деятельности требует от государства
особенного внимания, ибо злоупотребление ею чревато социальным взрывом...
Провозглашение свободы экономической деятельности не только не исключает,
но и предполагает детальное и систематическое государственное регулирование
экономических отношений" (Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1998.
С.141.).

В.А. Максимов,
кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 5, 6, май, июнь 2001 г.