!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комментарий к бюджетному законодательству РФ

Комментарий к бюджетному законодательству Российской Федерации

Автор

Т.В. Конюхова, - старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ

Редакционная коллегия

Ю.А. Тихомиров (главный редактор), Е. Г. Азарова, Т.В. Апарова, М.Я. Булошников И.М. Кузнецова, Г.С. Шапкина

Рецензенты

В.С. Пронина, - доктор юридических наук, профессор Б.Б. Хангельдыев, - доктор юридических наук, профессор

Ответственный редактор:

М.И. Пискотин, - доктор юридических наук, профессор

М.: Юридический дом "Юстицинформ", журнал "Право и экономика" N 23-24, 1996)



При использовании настоящего комментария следует учитывать, что некоторые
нормативные акты, на основе которых он написан, с 1 января 2000 года утратили
силу в связи с применением нового Бюджетного кодекса РФ

Вводная часть
Раздел I. Конституция России и современная структура бюджетного
законодательства
1. Конституция о разграничении полномочий и предметов ведения
2. Правовое регулирование бюджетной системы
Раздел II. Федеральные акты бюджетного законодательства
Глава I. Бюджетное устройство и бюджетный процесс Российской
Федерации
1. Общие положения
Комментарии к статьям 1-6 Закона РСФСР "Об основах бюджет-
ного процесса в РСФСР
2. Основы бюджетного устройства
Комментарии к статьям 7-14 Закона РСФСР "Об основах бюджет-
ного процесса в РСФСР
3. Основы бюджетного процесса
Комментарии к статьям 15-19 Закона РСФСР "Об основах бюджет-
ного процесса в РСФСР
4. Федеральный бюджет
Комментарии к статьям 20-25 Закона РСФСР "Об основах бюджет-
ного процесса в РСФСР
Глава II. Бюджетные права и права по формированию внебюджетных
фондов субъектов Российской Федерации. Субвенции
1. Комментарий к Закону Российской Федерации от 15 апреля
1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию
и использованию внебюджетных фондов представительных
и исполнительных органов государственной власти республик
в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления
2. Комментарий к Закону Российской Федерации от 15 июля 1992 г.
"О субвенциях республикам в составе Российской Федерации,
краям, областям, автономной области, автономным округам,
городам Москве и Санкт-Петербургу
Глава III. Бюджетная классификация (Комментарий к Закону РФ
"О бюджетной классификации Российской Федерации")
1. Понятие и состав бюджетной классификации
2. Бюджетная классификация доходов бюджетов Российской
Федерации
3. Виды классификаций расходов бюджетов Российской Федерации
4. О применении Закона Российской Федерации о бюджетной
классификации
Раздел III. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации и их
бюджетное законодательство
Глава I. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации
Глава II. Акты бюджетного законодательства субъектов Российской
Федерации

Вводная часть

На данном этапе исторического развития нашего государства детальное правовое
регулирование (в форме законов) финансовых отношений - весьма важная задача.
Нет оснований полагать, что внедрение рыночных отношений умаляет роль
государственно-правового регулирования общественных отношений в финансовой
деятельности Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления.
С появлением многообразных форм и методов правового регулирования финансовых
отношений, нацеленных на стимулирование и развитие рыночных отношений, возникла
необходимость выделения из финансового права таких подотраслей как бюджетное,
налоговое, страховое и банковское право.
Совокупность юридических норм, определяющих бюджетное устройство государства,
субъектов Федерации, местного самоуправления, регулирующих отношения, которые
возникают при формировании и распределении бюджетных средств между бюджетами
разного уровня, порядок их расходования и исполнения бюджета, является бюджетным
правом и представляет один из основных институтов (разделов) финансового права.
Среди доходных источников государства, наряду с неналоговыми источниками
доходов бюджета, можно назвать налоги и сборы. Они составляют важную часть
доходов бюджета (примерно четыре пятых).
На основании этого и исходя из того, что для большинства юристов бюджетное
право лишь подотрасль финансового права, <1> журнал "Право и экономика" предоставляет
читателям возможность ознакомиться с Комментарием к бюджетному законодательству.
В Комментарии приведено значительное количество актов российского бюджетного
законодательства. Даны пояснения как к отдельным статьям этих актов или к
их разделам, так и к актам в целом. Раскрываются причины нарушений действующего
законодательства.
Конституция Российской Федерации - юридическая база всего российского
законодательства. В первом разделе Комментария "Конституция России и современная
структура бюджетного законодательства" раскрываются основополагающие нормы
бюджетного законодательства, установленные Конституцией Российской Федерации,
дана краткая характеристика современной структуры российского бюджетного законодательства.
Первая глава второго раздела "Федеральные акты бюджетного законодательства"
представлена комментариями ко всем статьям основного акта бюджетного законодательства
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября
1991 г.
Вторая глава второго раздела дает пояснения к разделам Закона Российской
Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления" от 15 апреля 1993 г. и к Закону Российской Федерации о субвенциях
субъектам Российской Федерации.
Третья глава второго раздела содержит комментарий недавно принятого Закона
Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации". Ранее
нормы о бюджетной классификации были исключительно ведомственные.
Третий раздел "Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и
их бюджетное законодательство" знакомит с общими нормами, предусмотренными
конституциями республик, и уставами краев, областей, а также с особенностями
бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.
Во второй главе третьего раздела комментируются специальные акты бюджетного
законодательства субъектов Российской Федерации.
В приложения к Комментарию вынесен ряд актов в целом или извлечения из
актов как федерального бюджетного законодательства, так и субъектов Российской
Федерации.
Правовое регулирование бюджетных отношений как одного из видов финансовых
отношений затрагивают интересы населения. Поэтому информация о современном
российском бюджетном законодательстве будет полезна не только для специалистов,
но и для широкого круга граждан Российской Федерации. Это тем более необходимо,
поскольку сегодня в Государственной Думе имеются два варианта закона Российской
Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. <2>

Раздел I.
Конституция России и современная
структура бюджетного законодательства

Бюджетное законодательство - это совокупность актов, включающих бюджетно-правовые
нормы, регулирующие отношения между представительными и исполнительными органами
государственной власти Российской Федерации и представительными и исполнительными
органами субъектов Российской Федерации, между последними и органами местного
самоуправления по поводу составления, рассмотрения и исполнения бюджетов.
Российское бюджетное законодательство - один из ведущих разделов финансового
законодательства России, включает в себя акты двух уровней:
- акты Российской Федерации,
- акты субъектов Российской Федерации.

1. Конституция о разграничении полномочий
и предметов ведения

Конституция Российской Федерации определяет полномочия представительных
и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации (ст.
71) и предметы совместного ведения (ст. 72) этих органов Российской Федерации
и представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (ст. 132), в
том числе в области финансов. К полномочиям органов Российской Федерации отнесен
ряд вопросов, связанных с осуществлением общегосударственных функций (например,
финансовое, кредитное регулирование). По указанным вопросам органы государственной
власти Российской Федерации принимают законодательные и иные нормативные акты.
Кроме того, к группе отношений, регулируемых федеральными актами, относятся
отношения, возникающие при осуществлении федеральными органами полномочий
по управлению собственно (на своем уровне) российскими федеральными финансами
(федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального
развития).
В новой Конституции Российской Федерации нашли отражение принципы бюджетного
законодательства и бюджетного устройства, определенные Законом Российской
Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"
от 10 октября 1991 г.
Принцип полноты заключается в том, что на каждом уровне формирования
бюджета формирование его доходной части осуществляется с учетом всех предусмотренных
законодательством источников.
Принцип реальности действует как необходимое условие принятия решений
с учетом фактически имеющихся доходных источников. Достаточно вспомнить принятие
решения об индексации пенсий без учета наличия фактических средств как в Пенсионном
фонде, так и в бюджете, а также Закона о ветеранах.
Финансирование средств, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах",
на основании Закона Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год"
(ст. 56) на отдельные мероприятия возложено на субъекты Российской Федерации
за счет ассигнований из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации,
а не получающих их за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Расходы
в части оплаты проезда на железнодорожном, воздушном, водном или междугороднем
автомобильном транспорте ветеранам из числа военнослужащих и некоторым другим
категориям граждан производятся за счет федерального бюджета.
Гласность как принцип деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления применяется на всех стадиях бюджетного процесса: составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.
Принцип самостоятельности бюджетов получает свое дальнейшее развитие.
Расширяется доходная база субъектов Российской Федерации.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации сохраняет свое
значение, главным образом, в осуществлении бюджетного регулирования, отнесенного
к ведению Российской Федерации по отношению к субъектам Российской Федерации,
к ведению субъектов Российской Федерации - по отношению к нижестоящим бюджетам.
Как видно, в Конституции Российской Федерации придается важное значение
бюджетному законодательству. Подробный Комментарий к Конституции Российской
Федерации недавно вышел из печати. <3>
Президент Российской Федерации, как установлено Конституцией, определяет
основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80), вносит
законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные
законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении
в стране (ст. 84) и по вопросам бюджетного законодательства. Послания Президента
Российской Федерации могут заслушиваться на совместном заседании Палат Федерального
Собрания. <4>
Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской
Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает
и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его
исполнение, представляет отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114
Конституции).
Конституцией Российской Федерации (ст. 106) предусмотрена обязательная
стадия в законотворческом процессе - рассмотрение в Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации законов по вопросам: федерального бюджета, федеральных
налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования,
денежной эмиссии.
Постановлением Конституционного суда Российской Федерации "По делу о
толковании статьи 106 Конституции Российской Федерации" от 23 марта 1995 г.
установлено, что рассмотрение указанных федеральных законов в Совете Федерации
должно начаться не позднее 14-дневного срока после его передачи в Совет Федерации.
<5>
В новой Конституции Российской Федерации введено понятие "финансовое
регулирование". Впервые этот термин применен в федеративных договорах, заключенных
между Российской Федерацией и ее субъектами.
Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что финансовое регулирование
охватывает все сферы деятельности государства. Важнейшие его моменты закреплены
конституционно.
Статья 8 Конституции Российской Федерации не допускает установления препятствий
для свободного перемещения финансовых средств на территории Российской Федерации.
Статья 74 Конституции Российской Федерации конкретизирует условия обеспечения
единства экономического пространства. На территории Российской Федерации не
допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных
препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным
законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и
здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Поскольку, согласно
Конституции федеральные законы принимаются только Федеральным Собранием Российской
Федерации, то этой статьей ограничена компетенция федеральных органов исполнительной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления.
Единство денежной системы обеспечивается признанием рубля в качестве
законного денежного средства и Центрального банка Российской Федерации - единственным
эмиссионным центром (ст. 75 Конституции). Введение и эмиссия других денег
в Российской Федерации не допускается.
Закон Российской Федерации "О Центральном банке Российской Федерации"
в редакции от 26 апреля 1995 г. <6> является приоритетным законом в области
регулирования денежного обращения в стране.
Статья 41 Конституции Российской Федерации среди источников финансирования
охраны здоровья и медицинской помощи гражданам предусматривает средства бюджетов.
Статья 43 Конституции Российской Федерации гарантирует бесплатное основное
общее и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальном
образовательном учреждениях и на предприятиях, а на конкурсной основе и высшее
образование. Естественно, что финансирование ассигнований на указанные цели
производится, в основном, из бюджетов.
Впервые в Конституции Российской Федерации введена статья (ст. 124) о
финансировании судов. Оно осуществляется исключительно из федерального бюджета,
что является одной из гарантий независимости судей от органов субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,
о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства,
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения
Правительства Российской Федерации (ст. 104 Конституции).
К предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов относятся
общие принципы налогообложения и сборов (ст. 72 Конституции).
С целью разработки предложений для Президента Российской Федерации, проведения
экспертизы проектов договоров, координации деятельности органов была образована
Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
утверждено Положение о ней. <7>

2. Правовое регулирование бюджетной системы

Состояние федерального бюджетного законодательства характеризуется тем,
что на федеральном уровне приняты законы, акты Федерального Собрания Российской
Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,
ведомственные нормативные акты: Минфина России, Госналогслужбы России, ГТК
России, инструкции и инструктивные письма Центрального банка Российской Федерации.

Базовые акты раздела "Бюджетное законодательство" российского финансового
законодательства:

- Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса
в РСФСР" от 10 октября 1991 г.;
- Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию
и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной
области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г.;
- Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской
Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам
Москве и Санкт-Петербургу" от 15 июля 1992 г.;
- Закон Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации"
от 15 августа 1996 г.
На бюджетное законодательство оказывают влияние нормы конституционного,
а также административного права.
Назначение бюджетного законодательства определяется той главной ролью,
которую имеют бюджеты в финансовых ресурсах страны. В бюджетах соответствующего
уровня аккумулируются средства Федерации, субъектов Федерации, а также местного
самоуправления. Особенность бюджетного законодательства в ежегодном принятии
Закона о бюджете на год.
Бюджетное законодательство также регулирует отношения между органами
Российской Федерации, органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
по поводу составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов.
Бюджет как звено финансовой системы представляет форму образования и
расходования средств для обеспечения функций органов государственной власти
и органов местного самоуправления. На практике термин "бюджет" может рассматриваться
как экономическая категория (как система денежных отношений бюджетных фондов
различного уровня), в материальном смысле (как централизованный денежный фонд)
и как основной план, утвержденный законом.
Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и юридических
нормах совокупность бюджетов в государстве.
Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы,
принципы ее построения.
Регламентированная законом деятельность органов власти и органов местного
самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов
составляет бюджетный процесс. Под исполнением бюджета понимается обеспечение
доходов и расходов бюджета.
Российское бюджетное законодательство регулирует два направления совершенствования
бюджетных отношений.
Первое направление - регулирование бюджетных правоотношений, в которых
Российская Федерация выступает как представитель Российского государства,
что адекватно полномочиям, отнесенным к исключительному ведению Российской
Федерации.
Так, Законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. <8> закреплены
полномочия Российской Федерации и урегулирована самостоятельность органов
местного самоуправления и расширены их бюджетные права.
Бюджетные права Российской Федерации разбиваются на две группы: на права
как федеративного государства и на права в отношении федерального бюджета.
Второе направление - это совершенствование актов бюджетного законодательства
субъектов Федерации, принятие ими новых актов: решений, постановлений по регулированию
бюджетных правоотношений.
Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации разбиваются на
три группы:
по отношению к Федерации;
к собственному бюджету;
к местным бюджетам.
Кроме того, не следует забывать об актах местного самоуправления, которые
хотя и не являются законодательными актами, но являются актами, регулирующими
финансовую деятельность местного самоуправления.
Перед бюджетным законодательством жизнь выдвигает необходимость конкретизации
и повышения точности регулирования бюджетных правоотношений. Возможно это
приведет к огромному объему нормативного законодательного материала.
По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права подразделяются
на нормы материальные и процессуальные. Объектами бюджетных правоотношений
являются бюджет, бюджетные средства бюджетных учреждений и организаций, государственные
внебюджетные средства, бюджетный процесс, причем на каждом уровне звена бюджетной
системы осуществляется правовое регулирование.
Субъектами бюджетных правоотношений являются представительные и исполнительные
органы государственной власти Российской Федерации, представительные и исполнительные
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные
и исполнительные органы местного самоуправления, а также некоторые предприятия
и организации.
Для всех субъектов бюджетных правоотношений характерно следующее: каждый
из них либо принимает участие в распределении доходов или расходов между бюджетами,
либо участвует в качестве стороны на одной из стадий бюджетного процесса,
либо является получателем денежных средств в форме бюджетного финансирования
или бюджетной ссуды. Некоторые из субъектов бюджетных правоотношений одновременно
обладают несколькими названными признаками. Вместе с тем субъектами бюджетных
отношений не являются граждане, ибо они не участвуют в бюджетном процессе.
Бюджетное право не регулирует отношения, непосредственно связанные с
мобилизацией денежных средств в бюджет. Регламентация их осуществляется другими
институтами финансового права, в частности, институтом государственных доходов
(в том числе налоговым правом). Эти институты теснейшим образом связаны с
бюджетным правом, являясь институтами финансового права. Бюджетные правоотношения
в отличие от других финансовых правоотношений имеют одну особенность: определенный,
ограниченный срок действия. Как правило, бюджетные правоотношения действуют
лишь в течение определенного срока в пределах одного бюджетного года.
Правовое регулирование общественных отношений по поводу поступления тех
или иных видов налогов и сборов (т.е. их зачисления) в конкретное звено бюджетной
системы Российской Федерации относится к бюджетному и к налоговому законодательству.
Сегодня ставится вопрос о необходимости проведения бюджетной реформы
<9> на началах бюджетного федерализма. Она должна укрепить доходную базу субъектов
Российской Федерации и бюджетов местного самоуправления при доминирующей роли
федерального бюджета, упростить и усовершенствовать систему бюджетного регулирования.
Первым шагом в реформе бюджетной системы стала радикальная переработка
в 1996 году Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской
Федерации. Фактически этот Закон должен быть обновлен и по существу явится
Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации должен закрепить:

- равноправие всех субъектов Российской Федерации в бюджетных взаимоотношениях
с федеральными органами государственной власти;
- основные положения федеральной финансовой и налоговой политики России,
принципы построения бюджетной системы, деятельности органов государственной
власти всех уровней по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению
бюджетов; основы бюджетного регулирования.

Что касается органов местного самоуправления, то действие межбюджетного
регулирования местных бюджетов следует также закрепить в законодательном порядке
для обеспечения единства нормативно-правового пространства на всей территории
Российской Федерации. <10>
В последнее время применяется новый термин "межбюджетные" отношения <11>
для обозначения бюджетных правоотношений между различными уровнями бюджетной
системы Российской Федерации в связи с их самостоятельностью.
Отношения материального характера между бюджетами разного уровня существовали
и ранее. Особенно наглядно это проявлялось при передаче предприятий, зданий
и сооружений из одного подчинения в другое. Согласно действовавшему тогда
законодательству указанная передача производилась безвозмездно. Однако между
бюджетами различных уровней велись расчеты. <12>
Бюджетная политика - эффективный инструмент регулирования экономических
пропорций при формировании бюджетов. Важнейшая задача бюджетной политики -
обеспечить социальную стабильность, создать условия роста уровня жизни населения.
Ежегодно принимаемые законы о бюджетах способствуют стабилизации производства
и формированию условий для роста экономического потенциала на основе снижения
уровня инфляции, осуществлению структурной перестройки, концентрации финансовых
ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики.
Послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 1996
году" <13> поставило задачу полного подавления инфляции, осуществления жесткой
экономии в расходовании бюджетных средств, социальной и инвестиционной ориентации
бюджета.
Программа Правительства Российской Федерации "Реформа и развитие экономики
в 1995-1997 годах" <14> дает основательную оценку пройденного и формирует
задачи для перехода от инфляционного прошлого к инвестиционному будущему,
т.е. к стабилизации экономики.
С большими трудностями проходило исполнение бюджета 1995 года, введено
поквартальное распределение расходов, с трудом погашаются субъектами Российской
Федерации бюджетные ссуды, пока не выполняется инвестиционная программа (1
рубль бюджета на 4 рубля частных вложений), медленно расходятся государственные
ценные бумаги. <15>
Также сложно проходит исполнение федерального бюджета и в 1996 году.
Антиинфляционная концепция федерального бюджета затрагивает интересы всего
населения России (в особенности граждан, хранящих свои сбережения в долларах).
Это свидетельствует о признаках выздоровления. Однако, возможно, последует
банкротство многих предприятий и организаций. <16>
Постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации
послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности
государственной власти в России" и о Программе Правительства Российской Федерации
"Реформы и развитие экономики в 1995-1997 годах" от 31 марта 1995 г. отмечалось,
что низкая степень исполнения федерального бюджета не позволила улучшить финансовое
положение страны и увеличила размер внутреннего и внешнего государственного
долга. Правительством Российской Федерации принимаются меры к улучшению положения
дел.
В 1995 году в г. Москве проведена межрегиональная конференция <17> глав
исполнительной власти и руководителей финансово-бюджетных органов субъектов
Федерации и городов, научной общественности, представителей органов местного
самоуправления, иностранных экспертов, специалистов в области финансов и управления.
В процессе демократизации общества выработаны единые нормативы распределения
поступлений от основных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами
субъектов Федерации, определена формула расходования фонда финансовой поддержки
регионов. В 1995 году главной задачей было отладить механизм бюджетных взаимоотношений,
выработать принципы финансовой политики, которые с одной стороны отвечали
бы требованиям рыночной экономики, а с другой - принципам федерализма.
В основе этого лежит введенная в 1994 году система регионального выравнивания
вместо ранее существовавшей системы регулирования "сверху" доходов территорий
и жесткой регламентации их расходов по каждой статье. Законодательно определенная
часть аккумулируемых на федеральном уровне общегосударственных доходных источников
образует единый трансфертный фонд поддержки территорий субъектов Российской
Федерации и размер предоставления финансовых средств из федерального бюджета
субъектам определяется по единому для всех принципу (так называемой формуле).
Между тем в 1994-1995 гг. выявились как достоинство, так и недостатки трансфертной
системы, которые необходимо устранить.
Законы Российской Федерации о федеральном бюджете на соответствующий
год являются важными законодательными актами бюджетного законодательства,
определяющими развитие экономики на год. И прежде чем прокомментировать нормативные
акты бюджетного законодательства, хотелось бы немного остановиться на них.

Законом "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31 декабря 1995 г. <18>
утверждены:
- федеральный бюджет по доходам и расходам на 1996 год,
- предельный размер дефицита федерального бюджета;

направлены
на покрытие дефицита федерального бюджета источники внутреннего и внешнего
финансирования;

определены:
- предельные размеры внешних заимствований и государственных кредитов,
предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам и странам СНГ,
- верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации,
в пределах которого Правительству Российской Федерации разрешена эмиссия ценных
бумаг,
- предел государственного внешнего долга,
- источники доходов федерального бюджета на 1996 год.
В федеральном бюджете учтены доходы ряда целевых бюджетных фондов.

Особенность Закона о федеральном бюджете на 1996 год в том, что в нем
предусмотрены долговременные нормы. Так, на три года (1996-1998 гг.) установлены
отчисления от ряда федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Расходы федерального бюджета утверждены по разделам новой функциональной
бюджетной классификации; определены пропорции дополнительных доходов федерального
бюджета, получаемых сверх сумм, установленных законом, направляемых на финансирование
расходов.
С целью сокращения встречных потоков расчетов приняты нормы о зачете
в определенных случаях сумм, причитающихся субъектам Российской Федерации.
Правительству Российской Федерации разрешено в случаях нарушения отдельными
субъектами Российской Федерации установленного порядка зачисления налогов
и иных доходов в федеральный бюджет применять к ним следующие санкции:
- приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных
программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов
Российской Федерации, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам,
субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам;
- прекращать выдачу лицензий на экспорт; приостанавливать поставку продукции,
поступающей централизованно из государственных ресурсов; регулировать с учетом
объемов незаконно осуществляемых в бюджетах субъектов Российской Федерации
налогов и иных доходов федерального бюджета размеры предоставляемых им кредитных
ресурсов и наличной денежной массы за счет эмиссии Центрального банка Российской
Федерации.
Названным законом регулируется целый ряд других бюджетных отношений.


Раздел II.

Федеральные акты
бюджетного законодательства

Глава 1.
Бюджетное устройство
и бюджетный процесс Российской Федерации

Основной (первичный) акт бюджетного законодательства Российской Федерации
- Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"
от 10 октября 1991 г. <19> Он определил понятия бюджета, бюджетной системы,
бюджетного процесса, закрепил принципы и основы бюджетного устройства в Российской
Федерации, а также установил порядок составления, рассмотрения, утверждения
бюджетов Российской Федерации, контроля за их исполнением и порядок внесения
изменений в налоговое законодательство, в основном действующий до сегодняшнего
дня.
В течение сравнительно небольшого отрезка времени действия этого закона
существенно изменилось все российское законодательство, что привело к отмене
многих норм и терминов, применяемых в указанном законе. Несмотря на неоднократное
внесение изменений и дополнений <20> редакция этого закона подлежит полному
обновлению. <21>
Изменилось название нашего государства, наименование его бюджета, наименование
представительных и исполнительных органов государства и местного самоуправления,
не выдержаны сроки составления и рассмотрения бюджета, что влечет необходимость
кардинальной переработки Закона.

1. Общие положения
комментарии к статьям 1-6 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

1. Бюджет сегодня - это форма образования и расходования денежных средств
для обеспечения функций государства, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Согласно Конституции Российской Федерации республиканский бюджет РСФСР именуется
теперь федеральным бюджетом Российской Федерации.
2. Бюджетная система Российской Федерации, как и во всех федеративных
государствах, состоит из трех звеньев: федеральный бюджет, бюджеты субъектов
Федерации и местные бюджеты. Она включает в себя средства федерального бюджета
Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Отсутствие указания на бюджетную систему в Конституции Российской Федерации
не означает, что она объективно не существует. Известно, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти, между тем,
на основании ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов разных форм
собственности. Так, федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации
являются собственностью государственной (соответственно собственностью Российской
Федерации и каждого субъекта), а местные бюджеты являются объектом муниципальной
собственности.
3. Бюджетное устройство определяется государственным административно-территориальным
устройством. Юридические акты, определяющие компетенцию органов власти, обычно
включают и нормы, регулирующие бюджетное устройство. Как уже указывалось ранее
(см. главу 1), Конституция Российской Федерации оказала существенное влияние
на бюджетное устройство и его принципы единства, полноты, реальности, гласности
и самостоятельности всех бюджетов. Это касается и структуры бюджетной системы,
о чем будет сказано ниже.
4. Комментируемый закон закрепил основные положения бюджетного процесса
как деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению
и исполнению бюджетов, которая регламентируется федеральными законодательными
актами, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными
актами местного самоуправления. На основании Конституции Российской Федерации
изменена форма утверждения бюджета некоторыми субъектами Российской Федерации.
В настоящее время в связи с представлением права представительным органам
государственной власти всех субъектов Российской Федерации принимать законы,
в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных
округах, бюджеты утверждаются соответствующими законами, а не решениями, как
было раньше.
Неотъемлемой частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование,
заключающееся в том, что из доходов вышестоящих бюджетов передаются бюджетам
нижестоящим денежные средства с целью сбалансирования доходов и расходов бюджета
каждого уровня.
На Правительство Российской Федерации и исполнительные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации возлагается обязанность составления
консолидированных бюджетов соответствующего уровня. Консолидированный бюджет
это совокупность бюджетов, а именно бюджета соответствующего уровня и консолидированных
бюджетов нижестоящего уровня, т.е. в зависимости от уровня органов власти,
предусмотренных Конституцией страны.
В Российской Федерации консолидированный бюджет - это свод бюджетов нижестоящих
территориальных уровней и бюджета соответствующего образования, используемый
для расчетов и анализов. Так, например, консолидированный бюджет районов,
(или равнозначного муниципального образования), республиканских городов республик
в составе Российской Федерации и республиканский бюджет республики в составе
Российской Федерации составляют консолидированный бюджет республики в составе
Российской Федерации, иначе называемый бюджет Республики в составе Российской
Федерации.
Республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, областной
бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты
краев, областные бюджеты областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга,
местные бюджеты и федеральный бюджет Российской Федерации составляют бюджетную
систему Российской Федерации.
Бюджетный год - является периодом продолжительностью в 12 месяцев, на
который рассчитан бюджет. В Российской Федерации в настоящее время бюджетный
год совпадает с календарным годом и начинается с 1 января, ранее - с 1919
г. по 1931 г. - с 1 октября по 30 сентября следующего года. В зависимости
от исторических традиций финансовый год может начинаться в различные сроки,
например, в Италии - с 1 января, в Великобритании, - с 1 апреля, в Норвегии,
Швеции - с 1 июля, в США - с 1 октября.
От бюджетного года отличается бюджетный период. Бюджетный период - это
срок, в течение которого действует утвержденный бюджет. Бюджетные периоды
могут быть годовыми (обычно), квартальными, полугодовыми и даже на несколько
лет. В дореволюционной России бюджетный период составлял год, после Октябрьской
революции составлялся полугодовой бюджет, годовой и даже квартальный. В отдельных
странах местные бюджеты утверждаются на два года с годовой разбивкой.
Существенным сроком для завершения расчетов является счетный период,
т.е. период, в течение которого завершаются операции прошлого года. Ранее
в России он составлял год и 2 месяца, а теперь год и один месяц. Однако не
все субъекты Российской Федерации установили этот срок, о чем будет указано
позже.
5. Закон определил, что бюджетно-финансовая политика России включает
налоговую политику. Она увязывается с бюджетно-финансовой, налоговой политикой
республик, национально-государственных и административно-территориальных образований,
а также с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой Российской Федерации.
В рамках межгосударственных договоров и соглашений Российская Федерация
принимает на себя обязательства по согласованию бюджетно-финансовой политики
с зарубежными государствами и международными организациями.
6. Нормы Закона о порядке выделения средств СССР фактически утратили
силу.

Примечание.
Комментарии к статьям раздела I указанного закона, как и сами статьи
этого раздела, носят общий характер. В дальнейшем комментарии к статьям последующих
разделов будут несколько детализированы.

2. Основы бюджетного устройства
комментарии к статьям 7-14 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

7. Под бюджетным устройством обычно понимается организация и принципы
построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями,
оно определяется государственным и административно-территориальным устройством.
Бюджетное устройство в Российской Федерации определяется ее федеративным устройством,
наличием системы местного самоуправления.
В РСФСР вначале составлялся государственный бюджет РСФСР. В связи с переходом
к новой экономической политике в 20 гг. в РСФСР, как и во всей стране, были
введены местные бюджеты. В то время бюджеты АССР <22>, краев, областей, округов,
районов и сел считались местными бюджетами и они не включались в Государственный
бюджет до 1938 года, когда был создан единый Государственный бюджет СССР.
С 1991 г. в Российской Федерации принималась бюджетная система, а с 1994 г.
Федеральным Собранием утверждается лишь федеральный бюджет Российской Федерации.
Теперь все уровни бюджетов самостоятельны, хотя и составляют бюджетную систему
Российской Федерации.
8. Единство бюджетной системы, как и ранее, должно обеспечиваться единой
правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций, единством форм
бюджетной документации, представлением необходимой статистической информации
с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов
и бюджетов территорий, согласованными принципами бюджетного процесса и денежной
системы.
9. Самостоятельность бюджетов всех уровней осуществляется через использование
собственных доходных источников и возможностью определять направления использования
средств. Самостоятельность бюджетов обеспечивается и Конституцией Российской
Федерации, которая относит федеральный бюджет к ведению Российской Федерации,
следовательно, бюджеты субъектов Российской Федерации относятся к их ведению.
Но при этом не следует забывать, что согласно ст. 71 Конституции Российской
Федерации финансовое регулирование относится к ведению Российской Федерации.
10. Собственные источники доходов бюджета и право определять направления
их использования обеспечивают самостоятельность бюджетов и оказывают решающее
влияние на определение бюджетных прав органов власти соответствующего уровня.
К источникам доходов бюджета относится три вида доходов: закрепленные законом
доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления от регулирующих
доходных источников; дополнительные источники, устанавливаемые органами субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления.
Закрепление доходных источников за бюджетом определенного уровня производится
прежде всего федеральным законодательством. Так, например, Законом Российской
Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" <23> определены
налоги и сборы федеральные, субъектов Российской Федерации и местные. В частности,
доходными источниками субъектов Российской Федерации являются: налог на имущество
предприятий, лесной доход и плата за воду, забираемую промышленными предприятиями
из водохозяйственных систем.
Регулирующим источником доходов бюджета называется такой вид налога или
неналогового поступления в бюджет, от которого могут быть произведены отчисления
в бюджет нижестоящего уровня на предстоящий финансовый год. В Законе Российской
Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 19) перечислены
налоги, отнесенные к регулирующим источникам доходов бюджета. Это подоходный
налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий и организаций. Отчисления
от них и становятся источниками доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Между тем, на практике средств отчислений от федеральных налогов не хватает
для сбалансирования бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому часть
федеральных налогов полностью зачисляется в местный бюджет, например, налог
с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, государственная
пошлина (кроме дел арбитражных судов), и по существу они являются регулирующими
доходными источниками.
С целью сбалансирования бюджетов нижестоящего уровня многие регулирующие
источники и отчисления от них ежегодно меняются. Так, Законом Российской Федерации
"О федеральном бюджете на 1994 год" от 1 июля 1994 г. <24> были установлены
источники доходов федерального бюджета и предельный размер федеральных налогов
(или ставки), поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, в частности,
определена ставка налога на прибыль, зачисляемого в 1994 г. в федеральный
бюджет, в размере 13 процентов (ст. 6 Закона); налог на прибыль в бюджеты
субъектов Российской Федерации могли быть зачислены в 1994 г. в размере не
более 22 процентов, в 1995 году частично этот порядок изменен. <25>
Обращается внимание на то, что нельзя смешивать вопрос о праве на введение
дополнительных налогов и сборов с вопросом о дополнительных источниках доходов
бюджетов, поскольку последними могут быть налоговые поступления, неналоговые
поступления, предусмотренные законодательством.
Доходы бюджетов - это денежные средства, поступающие в бюджет соответствующего
уровня. Правовым основанием для формирования доходов бюджета является не только
налоговое законодательство Российской Федерации, но и ст. 9 комментируемого
закона.
Под капитальными доходами бюджетов подразумеваются доходы от продажи
основных фондов, государственных резервов и запасов, земли, целевые перечисления
средств на строительство зданий и сооружений для бюджетных организаций и учреждений,
на покупку оборудования, а также гранты (кроме грантов, выделяемых на различные
исследования). Под грантами понимаются средства, безвозмездно перечисляемые
иностранными государствами или международными организациями для поддержки
бюджета или на иные цели, связанные с осуществлением функций государства.
Текущими доходами бюджета могут быть налоговые и неналоговые доходы.
К налоговым доходам относятся как сами налоги, (обязательные, безвозмездные,
безвозвратные платежи в пользу бюджета), так и штрафы и пени, уплаченные за
нарушение налогового законодательства. Под неналоговыми доходами обычно понимаются
доходы от использования имущества, дивиденды по акциям и иным ценным бумагам,
штрафы, взимание которых не связано с налоговым законодательством, а также
доходы от продажи излишнего имущества, конфискованных товаров, подарки от
негосударственных учреждений, предприятий, организаций и физических лиц и
другое.
11. Произведенное Законом деление бюджетов каждого уровня на бюджет развития
и бюджет текущих расходов имеет юридические последствия. Согласно статье 13
Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в Российской Федерации" при наличии дефицита бюджета первоочередному
финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.
Ранее расходы бюджетов производились, в основном, на цели развития промышленности,
сельского хозяйства, других отраслей народного хозяйства, а также на обеспечение
социально-культурной сферы, на оборону страны и государственное управление.
Финансирование осуществлялось только безвозвратно, безвозмездно, на определенные
цели.
Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" расходы
федерального бюджета утверждены по следующим разделам функциональной классификации:
- государственное управление;
- международная деятельность;
- национальная оборона;
- правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;
- федеральная судебная система;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- промышленность, энергетика и строительство;
- сельское хозяйство и рыболовство;
- охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология,
картография и геодезия;
- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;
- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных
бедствий;
- образование;
- культура и искусство;
- средства массовой информации;
- здравоохранение и физическая культура;
- социальная политика;
- обслуживание государственного долга;
- пополнение государственных запасов и резервов;
- прочие расходы;
- расходы целевых бюджетных фондов.
Утверждено распределение ассигнований из федерального бюджета на 1996
год на финансирование Федеральной инвестиционной программы; на фундаментальные
исследования и содействие научно-техническому прогрессу, на финансирование
центральных и региональных средств массовой информации, на финансирование
по особо ценным объектам культурного наследия народов России, строительство
и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, а также предусмотрена ежеквартальная
индексация расходов бюджета при условии превышения прогнозируемого объема
доходов.
В условиях рыночных отношений, проведения приватизации предприятий расходы
бюджета направляются на текущие и капитальные цели, они могут быть как безвозмездными,
так и возмездными (т.е. заплаченными в обмен на что-то, приобретение товаров,
услуг), осуществляться как в виде финансирования (безвозвратные) так и в виде
выдачи бюджетной ссуды.
Правительству Российской Федерации Законом о федеральном бюджете разрешено
в 1996 году в пределах ассигнований, утвержденных по разделам федерального
бюджета на 1996 год, финансирование на отдельные цели на условиях возвратности
и платности. Это касается, в частности, расходов на формирование федеральных
продовольственных программ, расходов на приобретение скота на основе долгосрочной
аренды (лизинга), сезонной закупки сырья и материалов предприятиями легкой
и текстильной промышленности и др.
Заемщиками федеральных бюджетных средств могут быть российские предприятия
и организации, являющиеся юридическими лицами, эти средства могут предоставляться
через министерства, ведомства, банки и других юридических лиц, являющихся
агентами Правительства Российской Федерации.
Нецелевое использование предприятиями средств федерального бюджета, предоставленных
на безвозмездной и возвратной основе, несвоевременный возврат бюджетных средств,
предоставленных на возвратной основе, а также просрочка уплаты процентов за
их использование является основанием для сокращения или прекращения предоставления
всех форм государственной поддержки, в том числе отсрочек налоговых платежей;
взимания штрафа в двойном размере действующей учетной ставки Центрального
Банка Российской Федерации.
В 1996 г. возврат указанных средств, а также плата за их пользование
приравниваются к платежам в федеральный бюджет и осуществляются в первоочередном
порядке.
12. Бюджетная классификация имеет большое значение в деле планирования
и учета бюджетных доходов и расходов. Бюджетная классификация представляет
собой систематизированную группировку доходов и расходов бюджета по однородным
признакам. Она используется во всех странах в бюджетном планировании.
13. Сбалансированность доходов и расходов бюджетов является важнейшим
условием успешного проведения бюджетно-финансовой политики любого государства.
Меры, принимаемые при дефиците бюджета Российской Федерации:
- первоочередное финансирование предусмотренных бюджетом текущих расходов;
дотации; субвенции; выявление дополнительных доходов; выпуск займов; казначейские
сертификаты; уточнение нормативов отчислений от налогов; установление предельных
размеров дефицита бюджета, введение механизма секвестра расходов (ежемесячное
пропорциональное снижение расходов по всем статьям, кроме защищенных статей).
Состав защищенных статей меняется.
Закон Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1995 год" от 31
марта 1995 г. <26> установил, в частности, что зарплата (денежное довольствие)
с учетом взносов на социальное страхование и отчисления в Государственный
фонд занятости населения Российской Федерации, расходы по реализации федеральной
программы "Дети России" подлежат в 1995 г. финансированию в полном объеме
(ст. 56).
Законом о федеральном бюджете на 1996 год утвержден следующий перечень
защищенных текущих расходов федерального бюджета на 1996 год, подлежащих финансированию
в полном объеме: заработная плата (денежное довольствие) с учетом взносов
на социальное страхование и отчислений в Государственный фонд занятости населения
Российской Федерации; стипендии; государственные пособия, другие социальные
компенсационные выплаты населению; питание (продовольственное обеспечение);
приобретение медикаментов и перевязочных средств; расходы по реализации федеральных
программ "Дети России" и "Радиационная реабилитация территорий Уральского
региона и меры по оказанию помощи пострадавшему населению"; Федеральный фонд
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; погашение внутреннего
товарного долга; расходы, относящиеся к деятельности особо радиационно опасных
и ядерно опасных производств и объектов.
Правительству Российской Федерации поручено в случае снижения поступлений
в федеральный бюджет в сравнении с утвержденными в нем размерами более чем
на 10 процентов и при обоснованном прогнозе дальнейшего снижения поступлений
на основании ст. 68 Закона Российской Федерации "О федеральном бюджете на
1996 год" принимать решение о введении секвестра (процент сокращения расходов)
на утвержденные бюджетные расходы, определять размер секвестра, а также период
времени, на который он выносится, при этом сокращение ассигнований по незащищенным
статьям расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех разделов,
подразделов, целевых статей и видов расходов, а также по объектам, включенным
в Федеральную инвестиционную программу на 1996 год.
На основании ст. 75 Конституции России государственные займы выпускаются
в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной
основе. В настоящее время займы выпускаются государственные, субъектов Федерации
и местные. <27> По видам доходов займы делятся на процентные (ежегодная выплата
процентов по заранее утвержденной ставке) и выигрышные. Государственные займы
по месту размещения делятся на внутренние и внешние (реализуемые на иностранных
рынках); по способу размещения - свободно обращаемые и принудительные, займы
могут размещаться либо среди физических лиц, либо среди юридических лиц, либо
смешанные (среди юридических и физических лиц одновременно). В Российской
Федерации свободно обращаются облигации российского внутреннего выигрышного
государственного займа 1992 года выпуска (сроком на 10 лет); установлен порядок
возврата денег по облигациям государственного целевого беспроцентного займа.
Законом Российской Федерации "О порядке установления долговой стоимости
единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации" <28>
от 21 июня 1996 г. определен порядок расчета единицы номинала целевого обязательства
Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан.
Долговая стоимость одного долгового рубля (долговая стоимость ДОР) определяется
исходя из изменения соотношения контрольной стоимости необходимого социального
набора и базовой стоимости данного набора. Величина государственного внутреннего
долга Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан, определенным
Законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"
<29> выражается в долговых рублях.
В 1993 году Министерством финансов Российской Федерации выпущены золотые
сертификаты в соответствии с Основными условиями продажи золота, утвержденными
постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25
сентября 1993 г. N 980. Министерство финансов Российской Федерации ведет регистрацию
Договора об их залоге.
Правительство Российской Федерации выпустило казначейские обязательства
и своим постановлением от 9 августа 1994 г. N 906 <30> утвердило Основные
условия выпуска казначейских обязательств, являющихся ценными бумагами. Они
размещаются среди юридических лиц в порядке, установленном Министерством финансов
Российской Федерации (Главным управлением федерального казначейства), владельцами
их могут быть российские юридические и физические лица. <31>
Казначейское налоговое освобождение - это именной документ, <32> подтверждающий
сумму налогового освобождения исходя из задолженности бюджета перед соответствующим
предприятием, образовавшейся в ходе его исполнения, с учетом фактической задолженности
федеральному бюджету по всем платежам, включая по налогам, начисленных санкций
(пени и др.). Налоговое освобождение по существу служит средством расчетов
с бюджетом, поскольку оно выдается в обмен на казначейские обязательства,
подлежит представлению в налоговые органы по месту регистрации предприятия
для зачета задолженности федерального бюджета.
Использование казначейских обязательств и казначейских налоговых освобождений
для погашения задолженности федерального бюджета (связанный с финансированием
предприятий и организаций) и задолженности по уплате платежей в доход федерального
бюджета в настоящее время себя не оправдывает.
Президент Российской Федерации принял 5 сентября 1995 г. Указ о выпуске
государственных ценных бумаг, обеспеченных золотом. <33>
Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Генеральные
условия выпуска и обращения облигаций сберегательного займа Российской Федерации.
<34>
Государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществлено Указом
Президента Российской Федерации от 4 ноября 1994 г. . <35> Определены виды
предпринимательской деятельности на этом рынке. Деятельность может осуществляться
лишь профессиональными участниками. Установлен порядок выдачи разрешения на
проведение всякого рода лотерей. <36> 22 апреля 1996 года принят приоритетный
закон о рынке ценных бумаг. <37> Он необходим для защиты акционеров-держателей
акций. Об этом свидетельствуют факты, связанные с деятельностью АО МММ, банка
"Чара" и ряда других организаций. В г. Москве впервые был создан специальный
внебюджетный фонд для компенсации убытков акционеров отдельных организаций.
Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. защищены права
акционеров.
На покрытие дефицита бюджетов могут направляться кредитные ресурсы. В
прошлые годы на покрытие дефицита федерального бюджета были использованы,
главным образом, кредиты Центрального банка Российской Федерации. В 1995 году
предусмотрены кредитные ресурсы Международного Валютного Фонда. Сумма внешних
займов является суммой внешней задолженности государства. Российская Федерация
приняла на себя обязанность погашения всей задолженности бывшего СССР.
14. Взаимоотношения бюджетов с другими элементами финансовой системы
регулируются многими законодательными актами. Наиболее жестко осуществляется
правовое регулирование по взысканию платежей в бюджет, в бесспорном и первоочередном
порядке. В последнее время по этому вопросу принят ряд нормативных актов.
<38> и возник спор о применении ст. 855 ГК РФ, о чем свидетельствует постановление
Госдумы от 11 октября 1996 г.
Бюджетное законодательство не допускает возможности бесспорного изъятия
средств предприятий и иных юридических лиц сверх налогов, сборов, взносов
и других обязательных платежей. Поэтому проблемы правильного определения значения
терминов налоги, сборы, взносы и другие обязательные платежи представляют
важное значение для бюджетного законодательства.
Налогом считается обязательный безвозмездный взнос денежных средств органам
государства или местного самоуправления в законодательно установленных размерах
и в заранее указанные сроки.
Под сбором обычно понимается платеж, установленный законодательством,
вносимый предприятиями, организациями, учреждениями и физическими лицами,
как правило, за услуги, оказываемые государственными органами или органами
местного самоуправления. <39> Особыми видами сборов являются государственная
и таможенная пошлины.
Регулируемые финансовым законодательством взносы - это установленные
законом взносы на определенную цель. В бюджет поступают различные виды платежей,
но не все они являются обязательными. Определение понятия обязательных платежей
весьма затруднительно. Этот термин часто применяется в законодательных актах:
не только в комментируемом законе, но и в Указах Президента Российской Федерации,
ведомственных актах, см., например, Порядок применения положений Указа Президента
Российской Федерации от 23 мая 1994 г. N 1006 "Об осуществлении комплексных
мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных
платежей", утвержденный Росгосналогслужбой, Росминфином и Центробанком России
16 августа 1994 г. <40>
По мнению автора, обязательными платежами в бюджет являются установленные
законом систематические платежи в бюджет физических и юридических лиц. Доминирующим
элементом является их систематичность, т.е. по существу являются налогами.
Обязательными платежами являются, например, ресурсные платежи.
Указом Президента Российской Федерации "Об обеспечении правопорядка при
осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ,
или оказание услуг)" от 20 декабря 1994 г. N 2204 <41> установлен трехмесячный
срок исполнения обязательств по расчетам за поставленные товары (работы, услуги).
Если стороны не предприняли всех имевшихся возможностей для погашения задолженности
за поставленные товары (работы, услуги) Федеральное управление по делам о
несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России по истечении этого
срока предъявляет требования о перечислении в доход федерального бюджета всего
полученного сторонами и причитающегося им по указанным сделкам. При этом,
если в течение льготного месяца стороны не осуществили полного исполнения
обязательства, Федеральное управление предъявляет иск в арбитражный суд об
обращении названного в доход федерального бюджета. Это неналоговый источник
дохода федерального бюджета, элемент систематичности отсутствует и он не является
обязательным платежом, к которому применяются нормы финансового права, поэтому
к нему и не применяется бесспорное взыскание.
При этом следует иметь в виду, что иногда законодатель принимает решение
о приравнивании некоторых платежей к платежам в федеральный бюджет. Так, например,
в соответствии с Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996
год" нецелевое использование средств <42> федерального бюджета, предоставленных
на безвозмездной основе, влечет их сокращение или прекращение, просрочка возврата
бюджетных средств, предоставленных на возмездной основе, или просрочка уплаты
процентов приравниваются к платежам в федеральный бюджет и осуществлялось
в 1996 году в первоочередном порядке.
Комментируемый закон впервые определил разные юридические последствия,
возникающие в результате выделения ассигнований, т.е. безвозмездно выделяемых
из бюджета средств. Если ассигнования или дотации выделяются предприятиям
и иным юридическим лицам, то они, как правило, не влекут возникновения права
собственности на это предприятие у государства или местного самоуправления.
Однако если ассигнования из бюджета выделяются на инвестиции в капитал
уже действующих или вновь создаваемых предприятий, то в результате таких инвестиций
у Федерации, субъекта Российской Федерации или у местного самоуправления возникает
собственность на эквивалентную часть капитала. Это может находить выражение
во владении органов управления государственным имуществом собственностью или
владении акциями (паями) акционерного общества или товарищества.
Инвестиции <43> - это денежные средства, целевые банковские вклады, паи,
акции и любое другое имущество, вкладываемое в объекты предпринимательской
и других видов деятельности в целях получения прибыли и достижения социального
эффекта. Государство также может их вкладывать, поскольку оно допускается
наравне с другими юридическими лицами к участию в гражданском обороте. Поэтому
из соответствующих бюджетов направляются соответствующие средства в инвестиции.
Доходы от эксплуатации, продажи или сдачи в аренду имущества, созданного
за счет бюджетных инвестиций полностью или частично, направляются в бюджет
или на развитие соответствующего предприятия. Порядок планирования и финансирования
деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств) определен
во исполнение Указа Президента РФ "О реформе государственных предприятий"
от 23 мая 1994 г. постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября
1994 г. N 1138. <44>
Финансирование деятельности казенного завода осуществляется за счет доходов
от реализации продукции (работ, услуг), а при их недостаточности на реализацию
плана развития завода, содержание объектов социальной инфраструктуры, компенсаций
убытков от выполнения плана-заказа выделяются средства из федерального бюджета,
предусматриваемые в бюджете отдельной строкой. Решение о выделении заводу
средств из федерального бюджета принимается Правительством Российской Федерации
по представлению Росминэкономики и Росминфина на основании обращения уполномоченного
органа (органа в соответствующей сфере управления). Не использованные заводом
бюджетные ассигнования в течение бюджетного года подлежат возврату в федеральный
бюджет. Направление прибыли завода осуществляется на производственные цели
и социальное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным
органом. Порядок их установления определяется Росминэкономикой и Росминфином.
Свободный остаток прибыли казенного завода (казенного хозяйства) подлежит
изъятию в доход федерального бюджета Российской Федерации. Завод отчитывается
о целевом использовании бюджетных ассигнований и амортизационных отчислениях.
Корректировка объемов финансирования за счет федерального бюджета осуществляется
в соответствии с действующим законодательством.
Применительно к рассматриваемой проблеме следует отметить, что имущественные
отношения регулируются также и Гражданским кодексом Российской Федерации.
Ныне действующий Гражданский кодекс способствует более стабильному регулированию
экономических отношений, складывающихся между гражданами и юридическими лицами,
между юридическими лицами, основанными на равноправии сторон.
К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном
отношении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым
и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется,
если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ).
Однако Гражданский кодекс Российской Федерации допускает участие в гражданском
обороте на равных началах с иными участниками гражданских правоотношений (физическими
и юридическими лицами) в качестве субъектов гражданского права: Российской
Федерации, ее субъектов (республики, края, области, города федерального значения,
автономная область, автономные округа), а также муниципальных образований
(городские, сельские поселения, другие муниципальные образования).
При этом нормы гражданского законодательства к Российской Федерации,
ее субъектам и местному самоуправлению применяются в том случае, если иное
не вытекает из закона или особенностей данных субъектов гражданского права.
Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, установлен
статьей 125 ГК РФ, которой предусмотрено, что от имени этих субъектов гражданского
права могут выступать соответствующие органы государственной власти и местного
самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими
статус этих органов.
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами
Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, нормативными
актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному
поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного
самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской
Федерации, муниципального образования определена статьей 126 ГК РФ. <45> Они
отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности
имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими
лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также
имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной
собственности.
Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования отвечают
только по своим обязательствам и не отвечают друг за друга. Российская Федерация,
субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам
созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Эти
положения не распространяются на случаи, когда они приняли на себя гарантию
(поручительство).
Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, регулируемых гражданским законодательством с участием иностранных
юридических лиц, граждан, и государств, определяются законом об иммунитете
государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ).
Согласно статье 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное
имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями,
составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в
составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа.
На основании пункта 3 статьи 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное
муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и
учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского,
сельского поселения или другого муниципального образования.
Гражданский кодекс РФ осуществил правовое регулирование и специальных
средств бюджетных учреждений. Если в соответствии с учредительными документами
учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность,
то доходы, полученные от такой деятельности и приобретенное за счет этих доходов
имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и расходуются
и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ).
Гражданский кодекс РФ гарантирует Российской Федерации, ее субъектам,
местному самоуправлению широкие возможности защиты общественных интересов
как нормами финансового законодательства (в т.ч. бюджетного, налогового),
административного законодательства, так и нормами гражданского законодательства.
Комментируемый закон определил порядок образования на различных уровнях
власти внебюджетных фондов, и их правовой статус в виде самостоятельных юридических
лиц, независимых от бюджетов. Эта норма обеспечивает наряду с другими законодательными
актами неотъемлемое бюджетное право субъектов Российской Федерации. <46> В
юридической литературе освещались вопросы правового положения внебюджетных
фондов <47> и отмечалось, что они во многих государствах позволяют избегать
парламентского контроля. <48> Внебюджетные фонды создаются для осуществления
какой-либо социально значимой цели и привлечения дополнительных по отношению
к соответствующему уровню бюджета средств.
В настоящее время в стране действует множество фондов; организации с
наименованием "фонды" имеют различный правовой статус. Так, образуются бюджетные
фонды, государственные внебюджетные фонды, негосударственные внебюджетные
фонды, организации, осуществляющие благотворительные, инвестиционные и иные
некоммерческие цели. По сферам действия внебюджетные фонды могут быть централизованными
(федеральными), межрегиональными (субъектов Российской Федерации), местными
(органов местного самоуправления), отраслевыми. <49>
Правовое положение государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
определяется конкретными законодательными актами. По существу они являются
государственными финансово-кредитными учреждениями. Для всех них характерной
является тесная связь с федеральным бюджетом и регулирование отношений с другими
участниками нормами финансового законодательства, что можно проиллюстрировать
следующим.
Консолидированы (включены) в федеральный бюджет, начиная с 1995 г., средства
следующих целевых внебюджетных фондов: Федерального дорожного фонда Российской
Федерации, Федерального экологического фонда Российской Федерации, Фонда социального
развития Департамента налоговой полиции Российской Федерации, Централизованного
фонда социального развития Государственной налоговой службы Российской Федерации,
Фонда развития таможенной системы Российской Федерации, Государственного фонда
борьбы с преступностью и определено, что операции по этим (целевым, теперь
уже бюджетным) фондам проводятся только через Главное управление федерального
казначейства Российской Федерации.
Положение о пенсионном фонде России, утвержденное постановлением Верховного
Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., порядок уплаты страховых
взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации
<50> установили механизм формирования средств Пенсионного фонда Российской
Федерации (и цели их направления), в том числе и за счет бюджетных средств
в определенных случаях, а также цели направления средств фонда. Размер взносов
определялся ежегодно Верховным Советом, а теперь - Федеральным Собранием.
Недоимка по страховым взносам, а также суммы штрафов и иных санкций с работодателей-юридических
лиц взыскиваются в бесспорном порядке, а с иных плательщиков страховых взносов
- в судебном порядке и зачисляются в доход ПФР. Сроки исковой давности по
взысканию с физических лиц - три года, а с юридических лиц в течение 6 лет
с момента образования недоимки.
Закон Российской Федерации "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации
на 1994 год" от 5 ноября 1994 г. <51> определил направления в конкретных суммах
на выплату трудовых пенсий, компенсационных выплат, пенсий выехавших за границу,
выплату ритуальных пособий, пенсий за счет федерального бюджета, установил
порядок уплаты в 1994 страховых взносов не позднее 15 числа месяца, следующего
за месяцем, за который начислены страховые взносы. Работодатели, не имеющие
счетов, уплачивают до 10 числа.
В практической деятельности Пенсионного фонда его средства изымались
в бюджет Российской Федерации на возвратной основе. <52>
Указом Президента "О фонде социального страхования Российской Федерации"
от 7 августа 1992 г. <53> установлено, что Фонд социального страхования является
государственным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской
Федерации. Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов Российской
Федерации, других фондов и изъятию не подлежат. Действующее положение о Фонде
социального страхования Российской Федерации утверждено постановлением Правительства
Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. N 101. <54>
Государственный фонд занятости населения Российской Федерации образован
в соответствии с Законом РСФСР "О занятости населения в РСФСР" от 19 апреля
1991 г. для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной
политики занятости. <55> Средства фонда состоят из обязательных взносов работодателей,
обязательных страховых взносов с заработка работников, ассигнований из бюджетов
всех уровней, добровольных взносов юридических и физических лиц и прочих поступлений.
В печати в последнее время неоднократно ставились вопросы о нецелевом (главным
образом на содержание аппарата) расходовании средств фонда.
Источники формирования системы здравоохранения и цели направления средств
фонда определены Законом РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР"
от 28 июня 1991 г. <56> Страховые взносы устанавливаются как ставки платежей
по обязательному медицинскому страхованию в размерах, обеспечивающих выполнение
программ медицинского страхования и деятельность страховой медицинской организации.
Но при недостаточности средств местного бюджета страховые взносы дотируются
за счет соответствующих бюджетов. Размеры страховых взносов на обязательное
медицинское страхование устанавливались Верховным Советом Российской Федерации,
а теперь Федеральным Собранием. За счет средств соответствующих бюджетов осуществляются
взносы на медицинское страхование для бюджетных учреждений и организаций,
а также временно нерентабельных государственных (теперь казенных) предприятий.
На территории Российской Федерации финансирование затрат, связанных с
содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством дорог осуществляется
из средств дорожных фондов, <57> образуемых за счет транспортных налогов.
Нет необходимости доказывать важность проведения указанных работ, необходимость
строгого контроля за образованием и расходованием средств.
Указом Президента Российской Федерации "О федеральном дорожном фонде
Российской Федерации" от 23 мая 1994 г. N 1008 <58>, начиная с 1994 года,
доходы и расходы Федерального дорожного фонда Российской Федерации включаются
в федеральный бюджет отдельной строкой и рекомендовано органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации консолидировать территориальные дорожные
фонды в составе их бюджетов с сохранением целевого назначения. Таким образом
государственный внебюджетный федеральный фонд превратился по существу в бюджетный
фонд, в который зачисляются налоги на транспортные средства, на пользователей
автодорогами, налоги на владельцев транспортных средств и на их приобретение,
как и все государственные внебюджетные фонды, консолидированные в федеральный
бюджет (и соответственно в бюджеты субъектов РФ).
Законом Российской Федерации о федеральном бюджете на 1996 г. установлены:
источники доходов Федерального дорожного фонда, направления средств, в том
числе на содержание и ремонт действующей сети федеральных дорог, субвенции
и дотации субъектам Российской Федерации на развитие и содержание автомобильных
дорог общего пользования.
Средства, поступившие сверх установленных доходов, направляются на финансирование
по определенным направлениям и пропорциям.
От государственных внебюджетных фондов отличаются бюджетные фонды. Бюджетные
фонды создаются в рамках средств бюджета соответствующего уровня, так, например,
на федеральном уровне - резервный фонд Президента Российской Федерации, резервный
фонд Правительства Российской Федерации, фонд финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации и др.
Законом Российской Федерации о федеральном бюджете на 1996 год установлены
источники доходов Федерального экологического фонда (10-процентные отчисления
территориальных экологических фондов) и направления этих средств (субсидии
на природоохранные мероприятия, капитальные вложения в основные фонды природоохранного
назначения, содержание дирекции фонда).
Доходы, поступившие сверх предусмотренных, направляются на финансирование
по направлениям этого фонда и в установленных пропорциях.
Доходы Централизованного фонда социального развития Государственной налоговой
службы Российской Федерации в 1996 г. формируются согласно Закону Российской
Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" за счет 0,75 процента от суммы
фактических поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджетную
систему Российской Федерации, контроль за зачислением которых осуществляется
налоговыми органами.
На содержание и развитие Государственной налоговой службы Российской
Федерации направляется 49,93 процента, а в размере 50,07 процента на проведение
научно-исследовательских работ, связанных с обеспечением национальной обороны.
Средства, поступившие в указанный фонд сверх предусмотренных, распределяются
по установленным направлениям и пропорциям.
Согласно Закону Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год",
доходы фонда социального развития Департамента налоговой полиции Российской
Федерации <59> формируются в 1996 году за счет 0,15 процента суммы фактических
поступлений налоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации, контроль
за зачислением которых осуществляется налоговыми органами, и расходуются на
содержание и развитие органов налоговой полиции (на текущее содержание, на
приобретение вооружения, спецтехники и средств связи, на капитальное строительство
и приобретение оборудования). Средства, поступившие сверх установленной суммы,
расходуются по указанным направлениям и установленной пропорции.
Государственный фонд борьбы с преступностью формируется в 1996 году за
счет источников, определенных Законом о федеральном бюджете на 1996 г. (ст.
53), и средства направляются в 1996 году в установленных суммах на приобретение
вооружения, военной специальной техники и средств связи и на проведение научно-исследовательских
и опытно-конструкторских работ. Правительству поручено утвердить пропорции
между получателями - главными распорядителями указанных средств Фонда.
Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" предусмотрен
размер средств Фонда развития таможенной системы Российской Федерации и определены
конкретные цели, а средства, поступившие в этот срок сверх установленной суммы
в полном объеме, направляются на содержание и обустройство таможенных органов
Государственного таможенного комитета Российской Федерации в установленных
пропорциях.
Финансовым законодательством ранее при регулировании финансовой деятельности
предприятий, учреждений и организаций предусматривалось образование значительного
количества целевых отраслевых фондов. Формирование отраслевых целевых фондов
(кроме фонда научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ) с 1
июля 1994 г. осуществляется исключительно путем перечисления предприятиями
целевых средств в федеральный бюджет. Порядок их формирования и расходования
определяется Правительством Российской Федерации совместно с соответствующим
отраслевым органом исполнительной власти. В соответствии с пунктом 2 Порядка
образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов
научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), утвержденного
постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1994 г. N 315
<60>, эти фонды формируются за счет добровольных отчислений предприятий и
организаций независимо от форм собственности в размере до 1,5 процента от
себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Суммы отчислений относятся
на себестоимость продукции в соответствии с Указом Президента Российской Федерации
от 22 декабря 1993 г. N 2270. <61> Действия налоговых органов при несвоевременности
и неполном внесении платежей в отраслевые и межотраслевые фонды НИОКР регулируются
нормами финансового права, предусматривающими увеличение налогооблагаемой
прибыли, увеличение налога на прибыль с применением штрафных санкций.
В статье 50 ГК РФ (п. 3) дан перечень некоммерческих организаций, иные
формы могут устанавливаться только законом. <62> Учитывая многообразие организации
с наименованием фондов и образованием различных фондов на предприятиях представляется
целесообразным разработка и принятие актов о фондах и их правовом статусе.
<63>
От внебюджетных и бюджетных фондов отличаются специальные средства бюджетных
учреждений, получаемые сверх бюджетных ассигнований и не включаемые в бюджет.
Это средства от выполнения бюджетными учреждениями различного рода работ и
услуг, выполняемых ими при осуществлении уставной деятельности.

3. Основы бюджетного процесса
комментарии к статьям 15-19 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

Раздел III "Основы бюджетного процесса" комментируемого закона включает
основополагающие нормы организации основных стадий бюджетного процесса: составление,
рассмотрение, утверждение, исполнение бюджетов, а также нормы бюджетного регулирования
и контроля за исполнением бюджетов.

15. Общими положениями организации бюджетного процесса являются: разграничение
функций в области бюджета между исполнительными органами государственной власти
и исполнительными органами местного самоуправления, с одной стороны, и представительными
органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления,
с другой стороны.
Закон относит составление и исполнение бюджета к ведению исполнительных
органов государственной власти, органов местного самоуправления, а функции
рассмотрения, утверждения - к ведению представительных органов государственной
власти и представительных органов местного самоуправления. Эти положения соответствуют
международной и российской практике.
Банковская система кассового исполнения, предусмотренная законом, будет
заменена казначейской системой. Указом Президента Российской Федерации от
8 декабря 1992 г. создано казначейство. <64>
Население информируется о ходе рассмотрения и утверждения бюджета, его
исполнении, поскольку законы о бюджетах и постановления об отчетах исполнения
его публикуются в средствах массовой печати. Негласно представительными органами
власти заслушиваются вопросы бюджета, лишь связанные с государственной тайной.
Исполнительные органы (министерства, ведомства) государственной власти
обязаны представлять в Министерство финансов Российской Федерации и Государственный
комитет Российской Федерации по статистике сведения об исполнении консолидированных
бюджетов, что соответствует Конституции России.
16. Стадии составления проекта бюджетов предшествует работа по составлению
прогнозов и целевых программ, на основании которых разрабатывается финансовыми
органами расходная часть бюджетов и одновременно доходная часть. Проект вносится
в представительный орган соответствующего уровня. Это относится ко всем уровням
бюджета.
Закон обязывает представительные органы тщательно рассматривать проект
бюджета. Однако на практике встречаются случаи несоблюдения важной финансово-правовой
нормы об обязанности представительного органа любого уровня при принятии решения
о выделении ресурсов выделять этим же решением источники покрытия расходов
за счет изыскания новых доходов, перераспределения расходов.
После санкционирования бюджетных расходов представительными органами
проект возвращается для уточнения и с учетом реальных возможностей Правительством
Российской Федерации, правительствами соответствующих субъектов Российской
Федерации и исполнительными органами местного самоуправления проекты соответствующих
бюджетов вновь вносятся в представительный орган соответствующего уровня на
утверждение.
В предыдущие годы применялась норма о праве органов исполнительной власти
расходовать определенные средства в случае неутверждения бюджета в установленный
срок. Это обеспечивает непрерывность финансирования из бюджета, а поскольку
бюджетные средства выделяются главным образом на объекты социально-культурной
значимости, на оборону страны и государственное управление, способствует стабильности
экономики. В 1994-1995 годах Федеральное Собрание Российской Федерации приняло
законы, <65> согласно которым в случае неутверждения в установленный срок
годового бюджета принимать бюджет на квартал.
Закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета
в I квартале 1995 года был принят, поскольку своевременно не был утвержден
годовой федеральный бюджет на 1995 год. <66>
До принятия новой редакции Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства
и бюджетного процесса в РСФСР" приостановлено действие части 3 статьи 16 этого
закона. <67>
Комментируемый закон определил необходимость выделения из бюджета соответствующего
уровня средств на погашение процентов по государственному долгу и задолженности
прошлых лет, включения отдельной статьей расходов на содержание органов власти
(законодательной и исполнительной); в целях обеспечения независимости Конституционного
суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, других судов, а также органов
Прокуратуры Российской Федерации установил, что расходы на их содержание включаются
в федеральный бюджет Российской Федерации.
17. На Правительство Российской Федерации возложено установление порядка
исполнения бюджетов по согласованию с соответствующими представительными органами.
Однако до сих пор не утверждены правила составления и исполнения бюджетов.
<68>
Под исполнением бюджета обычно понимается как получение доходов, так
и целевое расходование бюджетных средств. Все плательщики налоговых и неналоговых
платежей обязаны своевременно и в полном объеме вносить в бюджет предусмотренные
законодательством платежи. Исполнительные органы власти всех уровней обязаны
своевременно обеспечить финансирование мероприятий из соответствующих бюджетов.
Законом им предоставлено право вносить изменения по доходам и расходам в пределах
утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.
Между тем статьей 20 Закона Российской Федерации о федеральном бюджете
на 1994 год установлено, что решение об увеличении ассигнований отдельным
получателям бюджетных средств принимается Государственной Думой только при
уточнении показателей федерального бюджета на 1994 г. и при наличии источников
финансирования, не приводящих к увеличению бюджетного дефицита. Действие этой
нормы продлено на 1995 г. <69>
В ходе исполнения бюджетов органам власти соответствующего уровня приходится
принимать решения об изменении доходов и расходов в связи с изменением условий.
Они могут это делать только в пределах ассигнований по статьям функциональной
бюджетной классификации бюджета соответствующего уровня. Этой нормой предоставляются
бюджетные права соответствующим органам власти в пределах их компетенции.
Указом Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению финансовой
дисциплины при исполнении федерального бюджета" от 28 февраля 1995 г. N 226
<70> установлено, что решения Правительства Российской Федерации, а также
федеральных органов исполнительной власти, влекущие государственные расходы
за счет федерального бюджета, не предусмотренные на текущий финансовый год
федеральным бюджетом, включая льготы по уплате налогов, таможенных платежей
и других обязательных платежей в федеральный бюджет, принимаются исключительно
на основании Указов Президента Российской Федерации, определяющих конкретные
сроки и суммы расходов или предоставляемых льгот и одновременно указывающих
на сокращение расходов по конкретным бюджетным статьям или источникам дополнительных
поступлений в федеральный бюджет.
Проекты Указов Президента по указанным вопросам представляются на подпись
Президенту Российской Федерации исключительно постановлениями Правительства
Российской Федерации, а ранее принятые подлежат отмене.
За исключением случаев, связанных с изменением законодательства, изъятию
из нижестоящих бюджетов в вышестоящие бюджеты не подлежат доходы, дополнительно
полученные (например, вследствие проведения в ходе исполнения бюджета организационных
мероприятий), экономия в расходах (вследствие сокращения ими расходов), суммы
превышения доходов над расходами (в целом) бюджета соответствующего уровня.
Потери в доходах и дополнительные расходы бюджетов из вышестоящих бюджетов
не компенсируются, например, не компенсируются потери в доходах субъектов
Российской Федерации вследствие получения доходов в меньших размерах вследствие
убыточности принадлежащих им заводов. Также не возмещаются вышестоящим бюджетом
нижестоящему бюджету дополнительные расходы из бюджета вследствие превышения
нормативов содержания контингентов.
Компенсации подлежат дополнительные расходы, если в течение бюджетного
года принято решение о возложении на нижестоящее звено бюджета дополнительных
расходов. Если это сделано не будет, то будут нарушены бюджетные права нижестоящих
органов.
Такая норма введена Законом Российской Федерации о федеральном бюджете
на 1994 год (ст. 38), согласно которой в ходе исполнения бюджета орган государственной
власти в пределах своей компетенции принимает решения, приводящие к увеличению
расходов, или к уменьшению доходов бюджетов других уровней, то недостающие
средства компенсируются принявшим решение органом государственной власти за
счет средств соответствующего бюджета. На практике это не всегда соблюдалось.
Оборотная кассовая наличность образуется за счет остатков на начало финансового
года сверх объема расходов в соответствующем бюджете. Она используется в течение
финансового года, но должна быть восстановлена в том же финансовом году.
18. Бюджетное регулирование как важнейшее средство перераспределения
средств, осуществляемое для сбалансирования бюджетов различного уровня, постоянно
совершенствуется. Формы и методы бюджетного регулирования меняются в различные
периоды экономического развития. Законом предусмотрены применявшиеся в 20-30
годы субвенции, субсидии, а также дотации, отчисления от федеральных налогов
(стабильные или ежегодные), и другое. Однако основой бюджетного регулирования
закон предусмотрел закрепленное распределение источников доходов.
Сейчас бюджетное регулирование осуществляется, в основном, путем установления
бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам отчислений (главным
образом, стабильных на три года) <71> от федеральных налогов и доходов, поступающих
на их территории. В порядке бюджетного регулирования передаются средства,
именуемые в настоящее время трансфертами, для чего был создан фонд финансовой
поддержки.
Статьей 22 Закона Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994
год" образован в составе федерального бюджета фонд финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации. В 1995 году он формировался в размере 27 процентов <72>
налога на добавленную стоимость за счет его доли, поступающей в федеральный
бюджет (кроме налога на добавленную стоимость от некоторых товаров). Из него
оказывается помощь (трансферты) тем субъектам, у которых среднедушевой доход
по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по Российской Федерации (субъекты
Российской Федерации, нуждающиеся в поддержке), а также тем субъектам Российской
Федерации, у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных
из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов
(субъекты Российской Федерации, особо нуждающиеся в поддержке).
На три года (1996-1998 гг.) установлен порядок образования фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации. Теперь он формируется из расчета
15 процентов отчислений от общего размера налоговых доходов, за исключением
подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. Произведено
деление фонда на часть фонда, направляемую для оказания поддержки регионам,
нуждающимся в поддержке (65,79%), и на часть для особо нуждающихся (34,21%),
а также утверждены доли каждого субъекта Российской Федерации.
Предусмотрен в будущем переход на минимальные значения долей поступления
доходов от налогов в бюджеты разного уровня Указом Президента Российской Федерации
"Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах
по укреплению налоговой и платежной дисциплины" от 8 мая 1996 г. <73>
19. Контролю за исполнением бюджетов в настоящее время уделяется большое
внимание. В правоприменительной деятельности важное значение имеет правовой
статус представительных и исполнительных органов по осуществлению контроля.
Представительные и исполнительные органы разных уровней власти осуществляют
финансовый контроль за исполнением соответствующего бюджета, о чем будет сказано
ниже.

4. Федеральный бюджет
комментарии к статьям 20-25 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

Раздел IV "Республиканский бюджет РСФСР" комментируемого закона в связи
с принятием новой Конституции России и образованием Федерального Собрания
существенно изменился.

20. Составлению проекта федерального бюджета на будущий год предшествует
работа по разработке сценарных условий функционирования экономики, организуемая
Правительством России.
Постановлением Правительства - Совета Министров "О разработке прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального
бюджета на 1995 год" от 5 июля 1994 г. <74> Министерству экономики, Министерству
финансов, Центробанку России было предложено представить Правительству предложения
по формированию основных направлений бюджетной политики в 1995 году, исходя
из прогнозной оценки экономической ситуации.
Правительство Российской Федерации приняло постановление "О разработке
прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта
федерального бюджета на 1996 год" от 15 апреля 1995 г., N 331 <75> и обязало
Министерство экономики Российской Федерации, Министерство финансов Российской
Федерации и Центральный банк Российской Федерации представить Правительству:
сценарные условия функционирования экономики страны и предложения по формированию
основных направлений бюджетной политики в 1996 г., развитию налоговой реформы,
дальнейшему совершенствованию бюджетного федерализма, Центральный банк Российской
Федерации - информацию о кассовом исполнении федерального бюджета за 1994
год, информацию о денежном обращении в Российской Федерации, прогноз платежного
баланса Российской Федерации на 1996 год.
Федеральные органы исполнительной власти, Государственные внебюджетные
фонды, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны
представлять в Министерство экономики Российской Федерации и Министерство
финансов Российской Федерации необходимые прогнозы <76> и расчеты. Министерство
финансов Российской Федерации представляет в Правительство Российской Федерации:
проект федерального бюджета на 1996 год.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О
разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации
и проекта федерального бюджета на 1997 год" от 23 апреля 1996 г. <77> организована
разработка прогноза социально-экономического развития страны и проекта федерального
бюджета на 1997 год. Поставлена задача безусловного выполнения положений Программы
Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики
в 1995-1997 годах", разработать сценарные условия функционирования экономики
в 1997 году.
Министерству финансов Российской Федерации поручено разработать предложения
по формированию основных направлений бюджетной политики на 1997 год, развитию
налоговой реформы и дальнейшему совершенствованию бюджетного федерализма,
а после их одобрения Правительством обеспечить федеральные органы исполнительной
власти методическими материалами по составлению заявок на финансирование и
довести до сведения исполнительных органов субъектов Федерации рекомендации
по составлению и порядку представления заявок на финансирование в 1997 г.
из федерального бюджета федеральных целевых программ и мероприятий по развитию
регионов, осуществляемых в соответствии с Указами Президента Российской Федерации
и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Центробанк России обязан представить информацию о кассовом исполнении
бюджета за 1995 год и ему рекомендовано обеспечить разработку отчетного платежного
баланса за 1 квартал 1996 г. Даны и другие поручения различным органам. Министерство
экономики и Министерство финансов Российской Федерации должны представить
материалы в Правительство до 20 июля 1996 г.
Согласно Конституции Российской Федерации теперь Правительство, а не
Президент вносит федеральный бюджет на рассмотрение Государственной Думы.
В соответствии с полномочиями, определенными пунктом "е" статьи 84 Конституции
Российской Федерации, Президент Российской Федерации обращается к членам Совета
Федерации и депутатам Государственной Думы, ко всем гражданам России с ежегодным
посланием о положении в стране и основных направлениях политики Российской
Федерации.
В послании Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина "Россия, за которую
мы в ответе" отмечено, что Правительству не удалось совместить борьбу против
инфляции с решением социальных задач и повышением инвестиционной активности.
Вновь оказался нереальным оборонный бюджет, не преодолен кр