!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017

– появилось мнение о допустимости периодического заимствования, в том числе в целях регулирования денежного обращения, в случае циклических спадов в экономике, при сокращении собираемости налогов, т. е. при целом ряде экономических обстоятельств (схема

5.5).

Иными словами, кредит из чрезвычайного способа покрытия публичных расходов эволюционировал в обычный экономический инструмент государственного управления, который может применяться во всех случаях, когда отсутствует риск потерять доверие.

Однако на этом эволюция взглядов на публичный кредит не остановилась. Практика показала, что сумму долга по кредиту не нужно индексировать (следует избегать соглашения о выкупной цене), правильным будет установить купонные платежи и облегчить обращение кредитных обязательств как инструмента расчетов.

В условиях хронической нужды в средствах возврат кредитов оказался нелегким делом, невозврат же неизбежно приводил к утрате правительством доверия и невозможности нового займа. На фоне этой ситуации появилась идея «отвержденного» кредита. Возврат основного долга менялся на уплату вечных процентов, что сразу и декларировалось в условиях займа. Идея оказалась удачной, так как сами векселя, подтверждающие обязательства государства, получили некоторое хождение в виде товара, т. е. сформировали новый рынок. В дальнейшем такая эмиссия «отвержденных» векселей получила название выпуска ассигнаций (суть

скрытые долги, по замечанию М.М. Сперанского 505 ), которые накапливались в виде государственного долга. Долг при этом выражался не в номинале ассигнаций, а в объеме процентов, подлежащих уплате. Ассигнации же в некоторых отношениях выступали почти как настоящие деньги. До превращения их в деньги оставался, если выражаться точнее, один шаг – отмена процентов. Появились специальные биржи, где оперировали профессиональные торговцы (имевшие наименование спекуляторов). Можно еще раз отметить, что развитие публичного кредита следует считать одной из предпосылок появления бумажных денег (см.

приложение 2 «Образцы ценных бумаг Российской империи»).

Однако, несмотря на то что уплате по кредиту подлежали только проценты, эти проценты, будучи вечными, накапливались, что имело кумулятивный эффект и ложилось тяжким грузом на государство, выражаясь современным языком – существенно искажало публичный баланс. Появился еще один негативный фактор – векселя все время падали в цене, обращаясь на рынке: чем больше их выпускалось, тем меньшую цену за них давали «спекуляторы». Это имело негативные экономические последствия – замедление промышленного роста, затруднение новых займов.

Появилось следующее решение – создание фонда погашения, или выкупного фонда, из которого осуществлялся выкуп облигаций (векселей). Фонд формировался, по современной терминологии, за счет «неинфляционных источников». После создания фонда погашения рыночная стоимость государственных векселей повысилась. По мере накопления опыта процедура оптимизировалась. Например, первоначально выкупались самые старые векселя, заранее были известны объем выкупа и время. В силу этого непосредственно перед выкупом векселя подскакивали в цене, создавался ажиотаж (от «ажио» – дисконт, обменный курс). В дальнейшем облигации выкупались постоянно и равномерно, независимо от выпуска, что исключило возможность игры на повышение и понижение.

Очень важным было отмеченное М.М. Сперанским обстоятельство, связанное с тем, что ценные бумаги (облигации), обеспеченные золотом, серебром или товарами недвижимостью, обращаясь, не должны искусственно увеличивать стоимость товаров, цену вещей. «Чрезмерная эмиссия влечет повышение стоимости вещей, смешивает все расчеты. Производительность труда ослабевает, стоимость реальных товаров уменьшается, а стоимость бумаг не страдает». Ценные бумаги, основанные на предположениях (сюда относятся и современные финансовые деривативы – фьючерсы, опционы, свопы, иные финансовые инструменты), прибавляют к стоимости вещей стоимость рисков, т. е. создают инфляцию. Рекомендованное М.М. Сперанским контрольное соотношение привязывает обменное «ажио» к ссудному проценту

505 См.: Сперанский М.М. Указ. соч. C. 66.

(ставке кредитования)506.

§ 2. виды государственного и муниципального кредита. виды долговых обязательств

Прежде всего публичный кредит подразделяется на государственный и муниципальный. В отношениях по государственному кредиту стороной выступает Российская Федерация и (или) субъекты РФ, а в отношениях по муниципальному кредиту – муниципальное образование.

Другое крупное подразделение публичного кредита дает два самостоятельных его вида – долговые требования (публично-правовое образование выступает кредитором) и публичные заимствования, которые соответствуют понятию государственного и муниципального долга (публично-правовое образование выступает должником). Государственные или муниципальные гарантии (публично-правовое образование выступает гарантом) не могут быть в силу своей специфики отнесены ни к долговым требованиям, ни к публичным заимствованиям, но в силу прямого указания в законе включены в состав государственного или муниципального долга как

долговые обязательства507.

Государственные и муниципальные заимствования вправе осуществлять Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Заимствования могут быть внутренними (в валюте Российской Федерации) и внешними (в иностранной валюте).

Российская Федерация может получать иностранный кредит в иностранной валюте от других государств, кредитных организаций, иностранных лиц, международных организаций, других субъектов международного права. Субъекты РФ вправе получать кредит только от кредитных организаций, иностранных лиц и международных финансовых организаций. Муниципальное образование внешних кредитов не получает, а муниципальный долг может формироваться исключительно за счет кредитов, получаемых от кредитных организаций в валюте Российской Федерации. Кроме того, долговые обязательства всех видов бюджетов могут формироваться за счет поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Среди внешних заимствований выделяют целевой иностранный кредит, который включает связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц (закупки за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора) и нефинансовые кредиты международных финансовых организаций (закупки преимущественно на конкурсной основе в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций) (схема 5.6).

Можно также выделить экономические виды публичного кредита, среди которых – вышеупомянутый непогашаемый («отвержденный») кредит; связанные кредиты; целевые кредиты, товарные и денежные кредиты, обеспеченные кредиты и бюджетные кредиты.

Свою классификацию имеет также государственный и муниципальный долг, который складывается в результате внутренних и внешних заимствований, государственных гарантий и иных долговых обязательств, принятых государством (схема 5.7). Государственный долг тоже может быть внутренним (в валюте Российской Федерации) и внешним (в иностранной валюте).

Государственный и муниципальный долг (долговые обязательства, его составляющие)

бывает краткосрочным (до одного года), среднесрочным (1–5 лет), долгосрочным (5-30 лет).

С понятием государственного и муниципального долга связано понятие долговых

506См.: Там же. C. 73–80.

507Статьи 6, 97, 115 БК РФ.

обязательств, из которых он состоит. Известны следующие виды долговых обязательств 508:

–кредиты, получаемые от иностранных государств, международных организаций, кредитных организаций, иностранных юридических лиц и иных субъектов международного права;

–государственные и муниципальные ценные бумаги и проценты по ним;

–бюджетные кредиты, привлеченные из другого бюджета;

–государственные гарантии;

–иные долговые обязательства.

Структура государственного и муниципального долга Российской Федерации позволяет рассмотреть долг публично-правового образования в разрезе его обязательств.

Государственные и муниципальные ценные бумаги

Правовые основы участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются БК РФ и принятым в

соответствии с ним специальным законом509.

Понятие и виды ценных бумаг определяются законодательством о ценных бумагах, которое также применяется к рассматриваемым правоотношениям. Ценная бумага должна соответствовать следующим признакам:

–закреплять совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных законом форм и порядка;

–размещаться выпусками;

–иметь равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне

зависимости от срока приобретения510.

Государственными ценными бумагами Российской Федерации признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации, государственными ценными бумагами субъекта РФ – выпущенные от имени субъекта РФ, муниципальными ценными бумагами – выпущенные от имени муниципального образования.

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть следующих видов:

–облигации;

–акции;

–иные эмиссионные ценные бумаги.

соответственно Правительство Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо его финансовый орган; местная администрация. Они должны быть наделены законом или муниципальным правовым актом правом на осуществление заимствований. Эмитент принимает решение об эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг, которая должна осуществляться в соответствии с принимаемыми им генеральными условиями эмиссии и обращения ценных бумаг и условиями эмиссии и обращения ценных бумаг данного вида.

В рамках выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг, может быть установлено деление

508Статья 98 БК РФ.

509Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных

имуниципальных ценных бумаг».

510Статья 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

выпуска на транши.

Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются в форме нормативных правовых актов соответственно Российской Федерации, субъекта РФ и местной администрации.

Генеральные условия должны включать указание на:

–вид ценных бумаг;

–форму выпуска ценных бумаг;

–срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные);

–валюту обязательств;

–особенности исполнения обязательств;

–ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг и круга лиц, которым они могут принадлежать.

Условия эмиссии и обращения государственных муниципальных ценных бумаг существуют в форме нормативного правового акта Российской Федерации, нормативного правового акта субъекта РФ или правового акта местной администрации. Условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат государственной регистрации уполномоченным федеральным органом

исполнительной власти511.

Условия эмиссии должны включать следующие элементы:

–вид ценных бумаг;

–минимальный и максимальный сроки обращения;

–номинальную стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска;

–порядок размещения;

–порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами;

–размер дохода или порядок его расчета;

–иные существенные условия эмиссии и обращения512.

Для начала эмиссии выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг должно приниматься решение о параметрах (условиях) выпуска, в числе которых:

–наименование эмитента;

–дата начала размещения;

–дата или период размещения;

–форма выпуска;

–указание на вид ценных бумаг;

–номинальная стоимость одной ценной бумаги;

–количество ценных бумаг выпуска;

–дата погашения;

–наименование регистратора, осуществляющего ведение реестра владельцев, либо указание на депозитарии, которые осуществляют учет прав владельцев ценных бумаг;

–информация о соблюдении предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;

–иные условия, имеющие значение для размещения, обращения и исполнения обязательств по ценным бумагам.

Обязательства по государственным и муниципальным ценным бумагам могут быть дополнительно гарантированы Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным

511 Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. № 1238 «О государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, изменений, вносимых в условия эмиссии и обращения этих ценных бумаг, а также об отчетах о проведенной эмиссии».

512 Условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг должны содержать некоторую дополнительную информацию.

образованием.

Бюджетный кредит

Бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету, а также юридическому лицу, иностранному государству и иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной

основах 513 . Иными словами, при осуществлении бюджетного кредита публично-правовое образование выступает в качестве кредитора (займодавца), в отличие от отношений, связанных с государственным (муниципальным) долгом, где оно является должником (заемщиком).

Исходя из понятия бюджетного кредита, можно выделить его виды в зависимости от получателя кредита:

–бюджетные кредиты публично-правовым образованиям (Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям);

–бюджетные кредиты российским юридическим лицам;

–бюджетные кредиты иностранным юридическим лицам;

–бюджетные кредиты иностранным государствам (схема 5.8).

Можно сказать, что понятием бюджетного кредита охватываются все отношения, связанные с предоставлением средств из бюджета на возвратной и

возмездной (платной) основах. В некоторых случаях бюджетный кредит может выступать как продолжение целевого иностранного кредита, когда средства от иностранного кредитора перераспределяются дальше в рамках национальной бюджетной системы. Бюджетные кредиты за счет средств полученного целевого иностранного кредита могут передаваться Российской Федерацией субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам в

соответствии с программой государственных внешних заимствований514.

Существуют также бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах

бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов, которые предоставляются Российской Федерацией субъектам РФ или муниципальным образованиям за счет особенного источника – остатка средств на едином счете федерального бюджета и в пределах двенадцатой части

доходов бюджета субъекта РФ или местного бюджета на соответствующий год515. Данный кредит выступает как один из инструментов управления остатком на едином счете бюджета и одновременно как форма финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы.

Бюджетные кредиты иностранным государствам и иностранным юридическим лицам

предоставляет денежные средства иностранному заемщику в порядке и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением;

– государственные экспортные кредиты, при которых за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров, работ и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика – импортера в порядке и на условиях, установленных межправительственным

соглашением516.

Бюджетные кредиты предоставляются на основании гражданско-правового договора. В то же время предоставление бюджетных кредитов связано с рядом обязательных условий,

513Статья 6 БК РФ.

514Статья 93.5 БК РФ.

515Статья 93.6 БК РФ.

516Статья 122 БК РФ.

установленных бюджетным законодательством517:

–возмездность (платность);

–возвратность;

–срочность;

–отсутствие непогашенной задолженности по обязательным платежам в бюджет (для юридических лиц) и по выданным ранее бюджетным кредитам;

–целевой характер;

–обеспечение исполнения обязательства (для юридических лиц);

–предварительная проверка финансового состояния юридического лица;

–согласие получателя бюджетного кредита на проведение контроля за соблюдением целей, порядка и иных условий использования кредита.

К отношениям по предоставлению бюджетных кредитов применимы нормы гл. 42 ГК РФ «Заем и кредит», в особенности связанные с целевым займом, согласно которым заемщик обязан обеспечить возможность осуществления займодавцем контроля за целевым

использованием суммы займа518. Кроме того, к бюджетным кредитам применяются нормы ГК РФ, связанные со списанием денежных средств без распоряжения клиента, которое допускается ГК РФ в установленных законом случаях. Таким случаем может быть невозврат бюджетного

кредита и процентов по нему519.

Нормы, регулирующие правоотношения по предоставлению и использованию бюджетных кредитов, расположены в БК РФ в главе, посвященной дефициту бюджета и источникам его финансирования. Таким образом, для публично-правового образования, предоставившего кредит, бюджетные кредиты учитываются в составе источников финансирования дефицита бюджета. Публично-правовое образование, получившее бюджетный кредит, включает его в состав долговых обязательств, т. е. невозвращенный бюджетный кредит является частью государственного или муниципального долга.

Бюджетный кредит предоставляется в пределах сумм, установленных законами (решениями) о бюджете, на срок не более пяти лет – для субъектов РФ и не более трех лет – для муниципальных образований.

Цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов также устанавливаются ежегодными законами (решениями) о бюджете. Например, такими целями могут быть частичное покрытие дефицитов бюджетов; покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов; мероприятия, связанные с ликвидацией последствий

стихийных бедствий и техногенных аварий520.

Способами обеспечения возврата бюджетного кредита и процентов по нему могут быть:

–банковские гарантии;

–поручительства;

–государственные или муниципальные гарантии;

–залог имущества в размере не менее 100 % предоставляемого кредита (схема 5.9).

При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению бюджетного кредита задолженность может не только взыскиваться за счет предоставленного обеспечения, но также удерживаться из доходов, подлежащих зачислению в бюджеты, или средств, предусмотренных для перечисления в бюджеты. Кроме того, для взыскания кредитов установлен повышенный срок исковой давности – пять лет.

517Статья 93.2 БК РФ.

518Статья 814 ГК РФ.

519Статья 854 ГК РФ, п. 9 постановления Президиума Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

520Статья 11 Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год».

Государственные и муниципальные гарантии

Государственная (муниципальная) гарантия (далее – гарантия) представляет собой долговое обязательство, согласно которому публично-правовое образование, выступающее гарантом, обязуется при наступлении гарантийного случая уплатить бенефициару по его письменному требованию определенную денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета521.

Гарантия может рассматриваться и как особый способ обеспечения бюджетного или коммерческого кредита.

Предоставление государственных или муниципальных гарантий не связано с перечислением бюджетных средств, денежные средства выплачиваются лишь при наступлении гарантийного случая. На данном основании расходы на покрытие государственных (муниципальных) гарантий в бюджете не планируются. Можно утверждать, что исполнение публично-правовым образованием своих гарантийных обязательств является редким случаем. Таким образом, отнесение государственных гарантий в состав государственного долга вместе с реальными долговыми обязательствами – вопрос дискуссионный.

В то же время бюджетное законодательство устанавливает, что общая сумма выданных гарантий включается в состав государственного или муниципального долга с момента выдачи

гарантии, а не с момента наступления гарантийного случая522. Законом о бюджете должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных

государственных гарантий, т. е. резервируется сумма погашения долгового обязательства523. Средства, полученные в случае реализации регрессного требования, а также в счет исполнения обязательств, права требования по которым перешли от бенефициара к гаранту, отражаются уже как возврат бюджетных кредитов.

В отличие от бюджетного кредита, предоставление государственных и муниципальных гарантий регулируется в первую очередь бюджетным законодательством. Нормы гражданского законодательства, связанные с обеспечением исполнения обязательств, в частности, с предоставлением банковских гарантий, к государственным и муниципальным гарантиям не применяются. В научной литературе существует мнение, что в государственных и муниципальных гарантиях находит свое отражение одновременно и частное и публичное начало524.

Это можно проиллюстрировать содержанием постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», в котором разъясняется, что государственная (муниципальная) гарантия не является поименованным в гл. 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способом обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств. К правоотношениям по предоставлению государственных и муниципальных гарантий подлежат применению нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях,

регулируемых гражданским законодательством, и нормы соответствующих статей БК РФ525. Законодательство о рынке ценных бумаг и законодательство о банкротстве также определяют,

521Статья 6 БК РФ.

522Статьи 98–99, 115.2 БК РФ.

523См.: Богданова А.В. Условия предоставления государственных гарантий в Российской Федерации // Реформы и право. 2015. № 2. C. 27.

524См.: Почтарев А.А. Государственная и муниципальная гарантия как не поименованный в ГК РФ способ обеспечения исполнения обязательств // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 1. C. 72–73.

525Статьи 124–125 ГК РФ, ст. 115–117 БК РФ.

что государственная или муниципальная гарантия является самостоятельным способом

обеспечения обязательств526.

Государственные и муниципальные гарантии могут быть следующих видов:

–для обеспечения основного обязательства;

–для возмещения ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая

некоммерческого характера527;

–для обеспечения существующих обязательств;

–для обеспечения обязательств, которые возникнут в будущем;

–гарантии с обеспечением и без обеспечения;

–с правом отзыва и без права отзыва;

–гарантии по таким обязательствам, где невозможно установить бенефициара в момент

выдачи или бенефициарами является неопределенный круг лиц528.

Гарантия предоставляется в письменной форме и должна содержать следующие положения:

–наименование гаранта (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию;

–обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;

–объем обязательств гаранта и предельная сумма гарантии;

–гарантийный случай;

–наименование принципала;

–указание на безотзывность гарантии или условия ее отзыва;

–основания для выдачи гарантии;

–дата выдачи и срок действия;

–порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;

–порядок сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии;

–наличие или отсутствие права регрессного требования гаранта к принципалу.

Как и при предоставлении бюджетных кредитов, предоставление государственных и муниципальных гарантий связано с соблюдением ряда условий, в числе которых:

–проведение анализа финансового состояния принципала;

–предоставление обеспечения по регрессному требованию к принципалу в связи с исполнением гарантии;

–отсутствие у принципала и его поручителей просроченной задолженности по обязательным платежам в бюджет, а также неурегулированных обязательств по выданным ранее гарантиям.

Проведение анализа финансового состояния принципала не является обязательным в двух случаях:

–при обеспечении обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

–при выдаче гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу.

Для условия предоставления обеспечения по удовлетворению регрессного требования к принципалу также установлены исключения в связи с исполнением обязательства. Обеспечение не требуется в случаях:

– когда принципалом является Российская Федерация, субъект РФ;

526 Статья 27.2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», ст. 79 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

527Например, по обязательствам страхования военных рисков, рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, для поддержки экспорта промышленной продукции, по заимствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию».

528В этом случае договор о предоставлении гарантии заключается с принципалом, и получателем такой гарантии является принципал.

–при предоставлении государственной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

–если гарантией не предусмотрено право регрессного требования гаранта к принципалу. Известно еще одно условие предоставления гарантии – проведение конкурсного отбора

среди претендентов на получение гарантии529. Однако практика конкурсного отбора показала его нецелесообразность, в связи с чем он не проводится. На региональном уровне вместо

конкурсного отбора практикуется оценка (экспертиза) гарантируемого проекта530. Компетенция правового регулирования государственных и муниципальных гарантий

распределена следующим образом: определение общего порядка и принципов предоставления гарантий по всем бюджетам осуществляется Российской Федерацией, а предоставление гарантий относится к компетенции того публично-правового образования, в обязательствах которого они учитываются; право предоставления государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. Предоставление субъектами РФ и муниципальными образованиями гарантий в иностранной валюте не допускается (исключения установлены законом) (схема 5.10).

Иные долговые обязательства

Примером иных долговых обязательств, ранее отнесенных на государственный внутренний долг, главным образом являются долговые обязательства советского периода. В частности, таковыми могут быть:

– государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций, целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые

автомобили, целевые чеки, целевые вклады на приобретение легковых автомобилей531;

–утраченные вклады граждан в Гострудсберкассы СССР, Российский республиканский банк Сбербанка СССР, Сбербанк РСФСР;

–государственные ценные бумаги СССР и РСФСР;

–обязательства организации государственного страхования СССР до 1 января 1992 г.;

–облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. и иные долговые обязательства бывшего СССР (схема 5.11).

Кроме того, в соответствии с Договором от 4 декабря 1991 г. «О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР» Российская Федерация

унаследовала также советские внешние долговые обязательства.

Внутренние долговые обязательства СССР ведут свое начало от займов в период Великой Отечественной войны, когда они сыграли свою роль в покрытии расходов на оборону. Займы были продолжены и далее, в целях осуществления послевоенных строек. Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 19 апреля 1957 г. «О государственных займах, размещаемых по подписке среди трудящихся Советского Союза» было предусмотрено прекращение выпуска займов начиная с 1958 г. и сделана отсрочка погашения ранее выпущенных займов сроком на 20 лет. Выплаты производились лишь по 3 %-ному внутреннему выигрышному займу 1948 г. и государственному займу развития народного хозяйства 1957 г. (выплаты по этим займам были предусмотрены еще законами о федеральном бюджете на 1995 и 1996 гг.).

В 1982 г. был выпущен государственный 3 %-ный внутренний выигрышный свободно обращающийся заем. Выкуп облигаций Государственного выигрышного займа 1982 г. и их

529В настоящее время не применяется.

530Порядок организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы, утвержденный постановлением Правительства Москвы от 29 января 2008 г. № 71-ПП.

531Федеральный закон от 1 июня 1995 г. № 86-ФЗ «О государственных долговых товарных обязательствах».

обмен на облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 г. производился учреждениями Сбербанка России с 1 октября 1992 г. по 1 октября 1993 г. из расчета 160 руб. на 100 руб. номинала облигаций532.

10 августа 1995 г. Правительство Российской Федерации на основании Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» разрешило Минфину России выпустить в 1995–1998 гг. государственный сберегательный заем. Облигации государственного сберегательного займа выпускались в документарной форме на предъявителя.

Отдельно следует остановиться на казначейских налоговых освобождениях и казначейских обязательствах. Данные обязательства имели своей целью ликвидацию сложившейся системы неплатежей в период с 1992 г., но в действительности только усугубили ситуацию.

Согласно Временному порядку проведения зачета задолженности федерального бюджета

по казначейским налоговым освобождениям533казначейское налоговое освобождение имело в номинале сумму, необходимую для погашения части задолженности федерального бюджета перед предприятиями и организациями (по поставленным товарам, работам, услугам). Казначейское налоговое освобождение принималось в счет погашения задолженности организации по уплате налогов. Казначейские налоговые освобождения являлись именными и передаче не подлежали.

В соответствии с Положением о порядке размещения, обращения и погашения

Казначейских обязательств 534 Казначейские обязательства являлись государственными ценными бумагами, имели срок погашения, по ним выплачивался купонный доход. Казначейские обязательства могли обмениваться на налоговые освобождения.

Фактически обращение казначейских налоговых освобождений (КНО) отменяло бюджетный процесс, выступало в качестве его альтернативы. Налоги, которые должны были платиться в денежной форме, в доход бюджета не поступали, исполнения бюджета по доходам не происходило. Отменялось также и исполнение бюджета по расходам: вместо финансирования на оплату контрактов выдавались указанные бумаги. Экспертами КНО были поименованы денежными суррогатами.

В разные годы в состав иных обязательств по государственному долгу включались также:

– задолженность по централизованным кредитам, предоставленным организациям агропромышленного комплекса, организациям потребительской кооперации, организациям,

осуществлявшим завоз продукции и товаров в районы Крайнего Севера535;

– задолженность перед владельцами блокированных валютных счетов, счетов в клиринговых, специальных и замкнутых валютах, открытых во Внешэкономбанке до 1 января

1992 г.536, другие обязательства.

§ 3. управление и обслуживание государственного и муниципального долга

532Постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 549 «О Государственном внутреннем выигрышном займе 1982 года и выпуске российского выигрышного займа 1992 года».

533Утвержден приказом Минфина России и Госналогслужбы России 23 февраля 1994 г. (утратил силу).

534Утверждено Минфином России 21 октября 1994 г. (утратило силу).

535Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 46-ФЗ «О переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным по ним процентам организаций агропромышленного комплекса, а также организаций, осуществлявших завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».

536С 2016 г. согласно ст. 14 Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» не отражается в составе государственного долга.