Умножающий знания, умножает скорбь

Лекции по финансовому праву 2020/21 года.

Хаменушко Иван Владимирович. Спецкурс Хаменушко добавлен после лекций.

Печатает Сергей Чебан (319).

Сначала лекции по ФП, потом лекции по спецкурсам.

Соответственно последние лекции по ФП будут посредине файла, но ближе к концу.

Спецкурс печатаю с большим трудом, если кто-то хочет дополнить по аудио – пишите.

Первая лекция

1. Понятие финансов. Публичные и частные финансы.

2. Финансовая система страны: основные звенья. Зачем нам это надо – не знаю, только чтобы экзамен сдать, наверное.

3. Финансовая деятельность государства. Этот вопрос нужен чтобы от юридического термина «финансы» к чисто юридическому термину «финансовое право».

4. Предмет финансового права

5. Метод финансового права

6. Особенности системы финансового права как отрасли права

Понятие финансов. Публичные и частные финансы.

Финансы («это деньги, которые собираются в стаи») ­–

1. общественные отношения по поводу формирования, распределения и использования денежных фондов (экономические, юридические отношения)

2. в материальном смысле это сами денежные фонды

Разница между финансами и деньгами не количественная, а качественная. Деньги даже в виде запаса остаются обычным посредником в товарообмене, но можно посмотреть на это с другой стороны.

Функции денег – быть средством расчетов и платежей.

Функции финансов – перераспределительная, распределительная и контрольная. Важно, что деньги меняют хозяина, у них именно распределительная функция, хотя они все же остаются и средством обмена. Контрольная функция финансам присуще объективно (налоги), прежде чем что-то поделить, нужно что-то посчитать, «а там, где учет, там и контроль», как говорил Ленин. Многие крупные компании избегают получать финансовую помощь, потому что участие в финансовых отношениях, такие отношения всегда предполагают контроль со стороны государства.

Финансы – это те же самые деньги, но обслуживающие отношения распределения, а не обмена. Пример: госбюджет. Вредны ли финансы, эффективны или неэффективны, это нас не интересует; мы сейчас залезли в экономические отношения, в базисные отношения, взяли несколько терминов и ими играем. Неважно, хороша ли эта функция, важно, что распределительная и перераспределительная функции существуют.

Частные финансы (прибыль) ——— Публичные финансы (общее благо) 

Финансовое право – публичное право, не частное. Финансы бывают и частные, и публичные. У булочника финансы частные. Финансовое право не интересуется жизнью частных финансов, но претендует на то, чтобы отрегулировать работу публичных финансов. Государство использует финансы для достижения общего блага. Мы никогда не сможет формализовать, что такое «общее благо», потому что для всех из нас благо в различных вещах.

В прошлом веке я работал в аудиторской фирме юристом, и нам дали аудировать Мировой банк, который давал деньги нашему государству. Мировой банк сказал: выберите частную аудиторскую компанию, которая проведет проверку. … Впоследствии к нам пришли проверяющие из Минфина и проверили целевое использование бюджетных средств, которые нам выделили.

Капстроительство за счет бюджетных средств – там нужно не только проверить целевое использование субсидии из бюджета; там контролирующие органы должны идти дальше и определять, как с задачей справились поставщики, куда потратили средства. Мне кажется, это отчасти перегиб, но наша жуликовата реальность говорит о другом.

Финансовая система страны – совокупность устойчивых групп, однородных финансовых отношений, звеньев финансовой системы (традиционный подход). Это не хаос, это очень упорядоченная структура. Это устойчивая система, 10-20 звеньев можно выделить, я предполагаю, что их 5, а может даже четыре В этом перечне и публичные, и частные финансы, все в одной куче:

1. Бюджетная система: бюджет(ы) + ВБФ (внебюджетные фонды при их наличии). В унитарном государстве бюджет может быть один, но это трудно вообразить; где есть муниципальная власть, там есть и бюджеты муниципалитетов.

2. Финансы предприятий и организаций.

3. Кредит. Все банковские и аналогичные им организации. Банки – это прям главная часть финансовой. Государство может выпустить облигации, банк купит эти деньги, а получит государственные облигации. В половине учебников кредит будет обозначен как звено финансовой системы, потому что не бывает финансовой системы без банков; в половине учебников – он будет отдельно, потому что тогда будет двойной счет, и мы не хотим сюда приплетать экономику, потому что кредит используется как финансовые средства из других звеньев. Нам удобнее пользоваться расширенного толкования.

4. Страхование. Как и кредит, в Советское время страхование только государственное. По инерции из-за советского прошлого все финансы считают государственными, даже в некоторых учебниках это проскальзывает.

5. Финансы домохозяйств (граждан). Предлагаю считать, что финансы домохозяйств существуют. Если вы мне скажете на экзамене, что финансов домохозяйств не существует, в этом ошибки не будет, главное, чтобы вы смогли мне объяснить почему вы так считаете.

NB: С точки зрения Хаменушко, деньги/валюта – не элемент финансовой системы, а ее материя. Часть авторов, напротив, указывают на «финансовую инфраструктуру» как отдельный элемент. Некоторые авторы, в том числе ныне покойный профессор Худяков довольно основательно говорят, что есть шестое звено финансовой системы – это деньги, там у него более тонкое объяснение: финансовая инфраструктура, то есть собственно рынок, деньги, валютный рынок, фондовый рынок – это отдельное звено. Мне лично кажется, что деньги – это материя финансовой системы, а не элемент: иначе можно сказать, что дом состоит из 4 комнат и кирпичей.

В 19-м веке мы бы сказали, что финансы – это казённые деньги.

Финансовая деятельность государства.

Финансовое право – отрасль публичного права, регулирует общественные отношения властного характера, участников которых выступает государство (если не оговариваю иное, то под словом «государство» я всегда имею в виду еще и МСУ).

–> Не любые финансы (финансовые отношения) регулируются финансовым правом. Указание на «публичные финансы» – слишком расплывчатое для права. Значит, нужен мостик, переброшенный от экономического термина «финансы» к предмету финансового права. Мостик будет шаткий, потому что он соткан из софизмов.

Финансовая деятельность государства (публичной власти) – это аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичной власти, осуществляемой уполномоченными органами публичной власти.

Когда вы покупаете булочку в магазине, вы становитесь носителем налогового бремени, вступаете в финансовые отношения (но не правоотношения). Хотя экономисты, ужасные люди, скажут вам, что вы не несете налогового бремени ­– но это не так, денег-то стало в кармане меньше. Он не может не продать по цене, учитывающей налог на добавленную стоимость. Булочник вовлекается как подвластный субъект в налоговые отношения, у него нет другого выбора.

Предмет, метод финансового права как самостоятельной отрасли.

До 1953-го в нашей стране считалось аксиомой, что административное право включает в себя финансовое. Затем Раиса Осиповна Халфина обосновала, что финансовое право имеет свой предмет.

В Германии с вами согласятся, что финансовое право отдельная отрасль права. В странах англосаксонского права они не запариваются с выделением отраслей, важно, что у них есть публичное право и частное, это достаточно.

Финансовое право ­– самостоятельная отрасль публичного права. Построить определение предмета финансового права удобнее всего посредством понятия «финансовой деятельностью». Метод – императивный.

Предмет финансового права – это общественные отношения имущественного, денежного характера, связанные с финансовой деятельностью государства (т.е. с образованием, распределением и использованием публичных денежных фондов – бюджетов и ВБФ). Есть использование денежных средств, а есть организация использования денежных средств – то есть процедура сбора налогов и платежей, эта процедура регламентирована финансовым правом, а трудовой контракт или, например, государственные закупки финансовым правом не регулируется, это отдельное законодательство. Поэтому если вам заблагорассудится усложнить определение и говорить об организации использования, такой же дополнительный вопрос могут задать на экзамене.

Особенности финансового права: 1) властный характер; 2) государство как субъект; 3) денежный характер; 4) плановость – почитаете всё в учебнике.

Колдун Пасюк кузнецу Вакуле говаривал: если тебе надобно к черту, так ступай к черту. Поэтому ступайте и читайте учебник по финансовому праву, если вам нужно финансовое право.

1. У меня два взаимоисключающих совета – можете пользоваться любым учебником, на котором написано «финансовое право», но нужно всегда даже в самых последних учебниках сверять с К+.

2. Противоположный совет – возьмите учебник под ред. Грачевой, год издания 2002-2004 ­– там в авторах обязательно должны быть М.Ф. Ивлиева и С.Г. Пепеляев (мой босс) – это гарантия качества.

3. Можете взять учебник под ред. Бесчеревных, Цыпкина издания примерно 1986-го года. Вы увидите, что теория с того времени почти не изменилась. Вообще за последние 150 лет не изменилось в финансовом праве практически ничего.

4. Белый с фиолетовыми буквами учебник Пепеляева по налоговому праву (есть в папке) – все учебники современные списывают с учебника Пепеляева 1995-го года – сам учебник 1995-го года вам не нужен, вам нужен последний. Настоятельно советую разжиться им. Для экзамена его многовато, но потом вы всю оставшуюся жизнь будете туда заглядывать, потому что налоговое право вам потребуется

5. Практикум по финансовому праву. Это ваш катехизис. Для сдачи экзамена на 4-5 вам достаточно любого учебника + любых лекций, моих или М.Ф. Ивлиевой.

Лекция от 14 сентября.

– Структура отрасли финансового права, финансовое законодательство (с прошлой лекции)

– Финансовый контроль как реализация контрольной функции финансов, цели и задачи фин.  контроля

– Направления финансового контроля

– Методы финансового контроля

Финансовое право – регулирует отношения, связанные с финансовой деятельностью государства; казалось бы, финансовое право связано с бюджетными фондами, значит, финансовое право – это то же, что бюджетной; на самом деле бюджетное – часть финансового. Ключевое слово «связано» с бюджетными фондами. В Общей части финансового права обнаружим нормы, одинаковые для всех финансово-правовых отношений. В Общую часть финансового права входят принципы финансового права и финансовый контроль – эти две вещи общие для всего финансового права; в зависимости от правового института вы будете видеть различные принципы, например, баланс частных и публичных интересов – это принцип налогового права. Если у нас когда-нибудь понадобится общий финансовый кодекс, тогда, может быть, появится общая, структурированная часть финансового права. Может быть, с финансовым контролем будет полегче – дело в том, что финансовый контроль – это объективное проявление функции финансов. Столкнётесь с финансовым, валютным, бюджетным контролем – они будут в чем-то схожи, но до единообразия еще очень-очень далеко.

Финансовому праву лет 200-300 лет (если считать от камерализма), в отличие от гражданского, которому несколько тысяч. Особенная часть финансового права есть, она состоит из N-го количества институтов: в середине рисуете кружок, а вокруг по него как в модели атома вращаются электроны. Вот так же ядром финансового права (вот этим центральным кружком) будут нормы бюджетного права – регулируют как наполнить бюджет, в какой процедуре. Как мы пополняем бюджет – все средства, поступающие в бюджет, вносим в соответствующий бюджет: федеральный, региональный, местный, консолидированный – основным источником средств являются налоги.

Налоговое право тесно связано с ядром, с бюджетным правом. Закон о федеральном бюджете – бюджет должен пройти три чтения в ГД; ставка НДФЛ – налоговая норма. Налогоплательщик указывает реквизиты того бюджета, в который он уплачивает налог и указывает еще код бюджетной классификации (?), который позволяет понять, куда будет уплачен налог – какая это норма? Она на стыке налогового и бюджетного права.

Границы между бюджетным и налоговым правом слегка теоретико-искусственна, вот одно из подтверждений: есть одна очень мудрая инициатива – ввести единый налог вместо множества различных (автоматически считать сумму), налогоплательщику останется только его платить.

Налоговое право, бюджетное право – это не самостоятельные отрасли. Есть ли третий институт в Особенной части финансового права, помимо налогового и бюджетного? Налоговое право наполняет бюджет, значит, должна быть симметричная подотрасль, которая регулирует расходование бюджета. Допустим, сэкономил субсидию, надо ли возвращать остатки субсидии в казну. Симметрия требует, чтобы институт бюджетных ассигнований был бы такой же мощный, как налоговое право; самая суть бюджетного права – процедура распределения денежных средств между разными получателями.

Допустим, доходов меньше, чем расходов, возникает бюджетный дефицит – можно озвучить один принцип, который скорее является эмпирическим правилом, а не правовым принципом. В одном французском учебнике был хороший теоретический принцип: принцип приоритета государственных расходов – государство не может отказаться от определенных расходов, не перестав быть государством (на армию, полицию – отказаться от них вряд ли возможно), кроме того, государство социальное и берет на себя социальные обязательства. Какие-то расходы государство не может не совершить; на другой чаше весов у нас налоги, государство может повышать расходы, снижать и т.д. С ростом налоговых ставок собираемость налогов сначала растет, но при достижении определенных границ, люди начинают либо уклоняться от налогов/эмигрировать, либо эмигрировать, и дальше собирать налоги государство уже не может – эта зависимость называется кривая Лаффера.

Налог – перераспределенная часть дохода; у нас есть отношения государственного кредита – государство будет занимать деньги точно так же, как забулдыга, у которого не хватает денег на выпивку, только у государства больше возможностей. Важный институт финансового права – государственный кредит. Бюджетное право в центре и примыкают к нему три других важнейших института: налоги, госкредит и государственные расходы.

Есть еще вторая как бы более удаленная сфера – периферия Особенной части финансового права, они относятся к финансовому праву, но во многом переплетаются с административным и гражданским:

– валютное регулирование.

– регулирование денежной системы

– регулирование страхования

– регулирование банковской системы, кредитной системы

– регулирование деятельности фондового рынка (рынка ценных бумаг).

Все это может регулироваться и только гражданским правом, но можем туда добавить еще и административное регулирование и будет регулироваться еще лучше. Почему это исторически относится все же к финансовому праву, а не к гражданскому или административному? Объясню на валютном регулировании, которым занимаюсь. Валютное регулирование определяет как нам с вами осуществлять сделки с валютой – что можно, а что нельзя – к финансовому праву это предметно не имеет отношения; скорее всего это больше административное право, а не гражданское. Но если посмотреть вглубь вещей – для чего нам предписывают эти правила поведения? Если предоставить нам полную свободу, граждане перестанут пользоваться рублем, налоги государство будет собирать в рублях, а граждане и юрлица уже государству за рубли ничего не продадут, только за иностранную крепкую валюту. Государство регулирует валютные сделки не из мистических соображений, не потому что государство не хочет терять мистическое право на эмиссию; а по вполне понятной экономической причине. Все те же резоны вы увидите в банковской, страховой и сфере рынке ценных бумаг, разве что там будет больше гражданского права. Государству нужны стабильные деньги.

Притяжение ядра финансового права (ядро – бюджетное право) не настолько сильное, чтобы все нормы финансового права были единообразными. Регулирование будет все разное. А может, можно это сделать; у нас была утопическая идея, что однажды напишут единый финансовый кодекс, но эта идея утопична.

Финансовый контроль.

Финансовый контроль как реализация контрольной функции финансов. Основная идея тут довольная проста. Финансово-контрольные органы не просто так все больше, как говорят, «вторгаются в нашу частную жизнь». По мере развития финансовых отношений развивается и сопутствующая им контрольная функция. Раньше если вы покупали хлеб, то если на деньгах нет явных пятен крови, то булочнику все равно, откуда вы взяли эти деньги. Теперь же, когда большая часть денег безналичная, можно прослеживать источники денежных средств. Наличные не справляются с обслуживанием современного оборота. Все цепочки безналичных переводов прослеживаются.

Любым финансам вообще присуща контрольная функция. …

Вы окончили юрфак, вас устроили налоговым инспектором и вас послали проверять налоговым инспектором – вы должны проверить сеть кондитерских. С чего вы начнете? Вы посмотрите, какие долги у предприятия, какие поставщики и т.д. Может, у них один большой поставщик – известная оптовая фирма; либо много мелких, которые меняются постоянно – значит, могут быть фирмы-однодневки. За какую ниточку потянуть, вы увидите из бухгалтерской отчетности. Вам нужно проверить никому не известное ООО – а отчетности у нее нет нигде никакой, значит, вы понимаете, что это фирма-однодневка. Теперь все, что вы можете сделать – отдать дело правоохранительным органам, у них больше способов выяснение всех обстоятельств. Отмывание налогов – это беда, но есть преступления еще более опасные – например, отмывание денег.

Определение государственного финансового контроля. Без определений никак, мы понимаем их пустотность, мы не то, чтобы улавливаем какие-то сущности в определении, а просто вносим больше ясности в правоприменительную практику; до каких границ финансовый контроль доходит, а когда это уже ваши частные финансы.

Государственный финансовый контроль – это вид государственного контроля. Мы от административного права не очень далеко ушли; пересечение с административным правом по предмету и по методу очень большое. Государственный финансовый контроль – вид государственного контроля, осуществляемый контрольными органами и организациями с помощью специфических методов, направленный на обеспечение законности, эффективности, распределения и использования бюджетных средств. Бухгалтерская отчетность – это не элемент государственного финансового контроля, хотя и элемент финансового контроля в целом. Государственный финансовый контроль мы как бы выгораживаем внутри финансового контроля в целом, чтобы определить границы насилия – поэтому давайте мы его локализуем: он предполагает принуждение, отчасти даже насилие, но это не то, что могут делать суды и правоохранительные органы.

Может не тратить государственные ресурсы на государственный финансовый контроль, а ограничиться правильным учетом и достоверной отчетностью налогоплательщиков; если что-то не так – аудитор в рамках частноправовой услуги написал бы в заключении, что отчетность в целом достоверна, но за исключением такого-то налога. Отчет и аудит, допустим, у нас идеально налажены – но все равно нужна налоговая служба. Вопрос в том, будут ли они много работать либо они будут мало работать; если не вести учет самому и не платить налоги, можно и в тюрьму сесть.

Налоговая проверка – налогоплательщик не должен переплачивать и не должен переплачивать; нет задачи собрать налоги, есть задание, проверить, все ли по закону – государство чужого не будет брать, кроме того, что положено по закону. Бывает такое, что налоговая служба поправит налогоплательщика, если он переплатил налоги. Цель государственного финансового контроля – обеспечить законность финансовой деятельности государства. Но одна ли эта цель? На самом деле цель у нас развернется в трех поворотах сюжета: цель будет одна – законность, но нам будет казаться, что целей у нас две или три. Допустим, вам дают субсидию (в форме гранта) на открытие важного музей; целевое использование субсидии предполагает, что на выходе должен быть музей. Пропускная способность не менее 500 рублей в день, посещаемость 300 человек в день. А если я вместо музея построил цирк – цифры посещаемости вырастут, но это не будет законно. Это будет прямое отступление от требования законности. А если музей вышел очень плохим, и средства потрачены нецелесообразно. Я вам скажу, что эффективность / целесообразность проверить нельзя, но вы мне в этом не верьте (я пессимист).

Вы продавец софта – у вас программисты могут сидеть по домам, работать; можете купить шикарную машину, а можете есть на самокате. Вы выбираете различную модель – либо шикарный офис и автомобиль, либо нестяжательство и бОльшая прибыль. Но вы можете сказать, что если у вас не будет шикарного офиса и автомобиля, вы не сможете продать свой софт крупным корпорациям: это то, что КС РФ называет дискрецией предпринимателя – будут ли его уважать, если он будет ездить на мерседесе, либо на самокате. Можно ли одного из них наказать – у одного маленькая прибыль, налог на нее тоже маленький (раздул издержки же, неэффективный); другой катается на самокате и минимизирует издержки, увеличивает прибыль (и налог больше) ­– может, через пять лет он обанкротится, потому что ему не доверяли. Это не наше дело.

Запрет на проверку эффективности эффективности и целесообразности расходов не означают проверку цели расходов. Может, цель у расходов только уменьшить налоги. Рекомендую сказку Киплинга «Как появились броненосцы».

Лекция от 21 сентября.

Финансовый контроль.

План.