!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Публичные денежные фонды_Щекин

ПУБЛИЧНЫЕ ДЕНЕЖНЫЕ ФОНДЫ КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩАЯ КАТЕГОРИЯ

ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Щекин Д. М., к. ю. н., доцент кафедры финансового права

юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Обычно понятие финансового права связывают с экономической категорией «финансы». Как экономическая категория «финансы» представляют собой совокупность экономических отношений, образующихся в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов. Поскольку финансовое право принадлежит к публичноправовым отраслям российского права, то финансовое право изучает не все отношения связанные с формированием любых денежных фондов, а только отношения в которых имеется публичный элемент. В этой связи финансовые отношения обычно рассматриваются как отношения, связанные с денежными фондами союзов публичного характера – государства и органов местного самоуправления.

Для определения предмета финансового права традиционно используется категория финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Эта категория позволяет определить предмет финансового права в динамике общественных отношений, что позволяет категория «деятельности». Также категория деятельности позволяет ввести в понятие предмета финансового права указание на субъекта такой деятельности и на объект такой деятельности, а также на цели этой деятельности, что позволяет с большей полнотой охарактеризовать специфику финансовых правоотношений. Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления – это организационная деятельность уполномоченных органов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государственных и муниципальных образований на каждом этапе общественного развития.1

Таким образом, в настоящее время в научной и учебной литературе доминирует определение финансового права, даваемое через категорию финансовой деятельности государства, как базовую категорию финансового права. Так финансовое право согласно общепринятой трактовке представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период его развития.2

Такое понимание финансового права было выработано в советской науке финансового права и, практически без изменений было воспринято современной наукой российского финансового права. Единственным уточнением является указание на финансовую деятельность органов местного самоуправления, как публично-правовых субъектов, отличных от государства.

В литературе по финансовому праву досоветского периода преобладало другое понимание финансового права. Финансовое право рассматривалось как правовая форма финансового хозяйства. В этом смысле финансовое право было очень тесно связано с понятием финансовой науки.

Озеров И. Х писал, что финансовая наука изучает финансовое хозяйство, т. е. совокупность отношений, которые возникают на почве добывания союзами публичного

1Финансовое право. Учебник. /Под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. – М.: ООО «ТК Велби», 2003

г., с 7

2Там же, с. 22

1

характера материальных средств3. Еще один дореволюционный ученый И. И. Янжул отмечал, что финансовое право изучает на основании опыта, как государство добывает в действительности свои материальные средства, а финансовая наука, на основании данных финансового права и законов народного хозяйства, вырабатывает общие правила о том, как государство должно добывать их. Предмет исследования в обоих случаях один и тот же – финансовое хозяйство.4

Таким образом, согласно этой трактовке, финансовое право исследовало те отношения, которые возникали при добывании союзами публичного характера материальных средств. Нетрудно заметить, что такое определение финансового право значительно отличается от его понимания в современном смысле. Это сравнение заставляет выявить сильные и слабые стороны каждого определения финансового права.

Во-первых, несомненно, что в понятие финансового права входят отношения не только по добыванию, но и по перераспределению и по расходованию материальных ресурсов публичной власти. В этом смысле современное определение финансового права через категорию финансовой деятельности государства является более полным. В противном случае такие традиционные институты финансового права как бюджет и государственные расходы выпадают из предмета финансового права. Следует отметить, что и авторы досоветского периода относили к финансовому праву бюджетные отношения и отношения по государственным расходам.

Во-вторых, в современном понимании финансового права присутствует указание на денежный характер финансовых отношений. Сама категория финансов в экономическом смысле предполагает денежные отношения.5Однако история и России и других государств знает взимание налогов в натуральной, а не в денежной форме. Так, Котляревский С. А. в 1926 г. писал, что современный бюджет СССР является вполне денежным, т. е. все доходы и расходы государства выражены в деньгах. Еще недавно натуральные поступления и натуральные выдачи играли в этом бюджете очень большую роль. В бюджете 1921-22 г. натуральная часть бюджета составляла 55 %, в 1922-23 г. 10,5 %, в 1923-24 – 2,9 %. Только с 1 января 1924 года единый сельскохозяйственный налог превратился в чисто денежный, ранее главная часть его получалась в виде хлеба.6 Таким образом, правомерно поставить вопрос, что денежная форма собирания союзами публичного характера материальных средств может быть и не единственной, хотя является наиболее удобной и распространенной. Но можно ли на этом основании считать денежную форму единственной и выводить за рамки финансового права формирование публичных имущественных фондов, которые также направлены на выполнение государством своих функций. Представляется, что форма (денежная или имущественная) в тех отношениях, которые изучаются финансовым правом не может быть превалирующей. Следует признать, что финансовое право изучает денежные отношения по формированию публичных денежных фондов, а также заменяющие их на определенных этапах имущественные отношения.

С другой стороны, добывание публично-правовыми союзами материальных ресурсов может происходить с использованием публично-правовых механизмов или опираться на частноправовые отношения. В том случае, когда государства участвует в правоотношениях на началах равенства, т. е. не использует свой публично-правовой статус, происходит возникновение гражданско-правовых отношений, которые находятся за рамками финансового права. Между тем, в рамках таких правоотношений возможно добыванием государством денежных средств, например, при приватизации

3Озеров И. Х. Основы финансовой науки. Вып. 1 Учение об обыкновенных доходах. М., 1909 г., с. 15

4Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. – М.: «Статут», 2002 г., с. 47

5Финансы /В. М. Родионова, Ю. Я. Вавилов, Л. И. Гончаренко и др.; Под ред. В. М. Родионовой. – М: Финансы и статистика, 1994 г., с 12

6Котляревский С. А. Бюджет и местные финансы. М., Энономическая жизнь, 1926 г. , с. 38

2

государственной собственности. Однако, несмотря на то, что такие доходы зачисляются в бюджет, т. е. происходит добывание союзом публичного характера материальных средств, такие отношения по приватизации не включаются в сферу финансового права. Это обусловлено тем, что финансовое право является отраслью публичного права и финансовые правоотношения – это, как правило, отношения власти и подчинения. В этом смысле определение, даваемое в науке досоветского периода, следовало бы уточнить – добывание союзами публично-правового характера материальных средств посредством использования публичной власти. В тех отношениях, где нет использования публичной власти финансовые отношения, как правило, не возникают.

В-третьих, следует отметить, что в определении досоветского периода не упоминается категория фондов. Между тем, эта категория в настоящее время является центральной в определении финансового права и в понятии финансовой деятельности государства. Является ли метод фондирования необходимым атрибутом финансовых правоотношений ? Представляется, что да, поскольку это связано с особенностями контроля за публичными финансами. В современных странах парламентских демократий публичные денежные фонды, как правило, находятся под контролем парламента. Таким образом, общество через механизм представительной демократии, вправе контролировать собирание и расходование денежных средств, составляющих основу существования государства. Этот контроль был бы не возможен, если бы финансовые ресурсы публичной власти не были бы фондированы, т. к. только метод распределения финансовых ресурсов по фондам позволяет установить такой контроль над финансами. Поэтому метод фондирования изначально присущ финансовым правоотношениям.

В-четвертых, необходимо определиться с тем, возникают ли финансовые правоотношения в тех случаях, когда в силу закона (на началах обязательности) формируется денежный фонд, но этот фонд не принадлежит на праве собственности государству или органу местного самоуправления, но, находясь в частной собственности, предназначен, тем не менее, для публичных функций. Примерами таких фондов могут служить фонды публичного страхования, формирование которых происходит на началах обязательности, предназначенные для выполнения публичных функций, но которые не находятся в государственной собственности. В качестве примера можно привести фонд компенсационных выплат, предусмотренный Законом РФ от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Представляется, что обособление публичных денежных фондов, которые регулируются финансовым правом, должно происходить не по критерию права собственности, а по характеру правоотношений, возникающих в вязи с такими денежными фондами. Если формирование денежного фонда построено на началах обязательности и этот денежный фонд является монопольным (т. е. не допускается выбор субъектов, в какой фонд уплачивать обязательные взносы) то в этом и проявляется (помимо его предназначения) публично-правовой характер такого денежного фонда, который может и не находится в государственной собственности.

Таким образом, финансовое право можно определить как совокупность норм, которые регулируют отношения в области, образования, распределения и расходования публичных денежных (имущественных) фондов7. Поэтому категория публичных денежных (имущественных) фондов должна рассматриваться как базовая категория финансового права.

Интерес вызывают признаки публичных денежных фондов. Эти признаки следующие:

1.Формирование публичных денежных фондов происходит на началах

обязательности. При этом принцип добровольности при формировании

7 Далее по тексту будет использоваться понятие публичных денежных фондов, но все что было сказано выше о том, что такие фонды могут быть в ряде случаев имущественными, но не денежными сохраняет свою силу.

3

публичных денежных фондов не исключен. Например, каждый вправе добровольно перечислить в бюджет любую сумму. Однако доминирующим источником формирования бюджета в современных условиях являются налоги

– обязательные платежи, гарантированные принудительной силой государства. Этот же вывод справедлив и в отношении бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов, например, Пенсионного фонда Российской Федерации.

2.Публичные денежные фонды являются монопольными или единственными денежными фондами, предназначенными для консолидации финансовых ресурсов в рамках решения той или иной общественно-значимой задачи. Например, работодатель, осуществляя обязательное страхование от несчастного случая на производстве не вправе выбирать куда ему платить установленные законом взносы – он обязан их платить в Фонд социального страхования Российской Федерации. В том случае, если платежи являются обязательными, но присутствует выбор и, как следствие, конкуренция между получателями средств и денежными фондами, в которые можно зачислять средства, то говорить о публичном характере таких денежных фондов не приходится. Например, обязательное страхование ответственности владельцев транспортных средств постольку сохраняет частноправовой характер, поскольку владелец транспортного средства вправе выбирать в какой страховой компании ему застраховаться (принять участие в формировании денежного фонда).

3.Функционирование публичных денежных фондов подчиняется принципу приоритета расходов над доходами. Этот принцип прямо противоположен принципам функционирования частных денежных фондов. В сфере частного хозяйства доходы определяют расходы, а в сфере публичного хозяйства – расходы определяют тот уровень доходов, который должен быть получен публично-правовым образованием при помощи увеличения налогов, привлечения заимствований и др. Это вызвано тем, что в величине расходов публично-правового образования выражаются те функции, которые должны быть обязательно реализованы данным публично-правовым образованием в силу его публичной природы. Поэтому расходы первичны и под их величину должны быть собраны соответствующие доходы. С другой стороны, платежные силы населения не безграничны, равно как и возможность

привлекать займы, поэтому этот принцип имеет свои пределы.

Помимо признаков публичных денежных фондов существует еще и требование к ним – создание и функционирование публичных денежных фондов не должно быть направлено на извлечение прибыли, т. е. публичные денежные фонды не должны систематически формироваться с превышением доходов над расходами. Превышение доходов над расходами означает, что государство использует свою публичную власть избыточно и извлекает из частной собственности больше средств, чем действительно в данный момент необходимо для финансирования функций данного государства. Известно, что по общему правилу финансовые ресурсы эффективнее используются частными собственниками, поэтому избыточное изъятие государством части средств по общему правилу не может быть оправдано накоплением и инвестированием государством этих средств. Если в данный момент времени государству не нужно столько средств для выполнения его функций, то эти средства должны быть оставлены через снижение налогов в частном секторе экономики, где они будут использованы эффективнее. Из этого правила возможны исключения, которые должны быть веско мотивированы (например, необходимостью в ближайшие годы произвести значительный платеж по внешнему долгу). Поэтому многолетний профицит бюджета Российской Федерации наряду с

4

многомиллиардным Стабилизационным фондом свидетельствует о нарушении этого требования при финансовой деятельности Российского государства.

5