23.03.2013 - Финансовое право
Лектор – Хаменушко Иван Владимирович
Тема: Бюджетное право
Вопросы:
Понятие бюджета.
Виды бюджетов.
Бюджетное право как институт финансового права.
Система источников бюджетного права.
Бюджетная система и бюджетное устройство.
НПА:
Бюджетный кодекс.
Художественная литература, беллетристика. Кодекс как бы есть, а как бы и нету… всё на подзаконном уровне. Каждый год – федеральный бюджет, региональные бюджеты. Но, есть документ, который как бы рассказывает о том, как должно быть.
Бюджетный кодекс написан не для людей, а для роботов.
В Древнем Риме уходили от формализации. Здесь же наоборот…
Понятие бюджета
Мы говорим о бюджетах, которые возникают в публичном хозяйстве (государственный, муниципальный). Говорим “государственный”, подразумеваем “государственный и муниципальный”.
Если на экзамене достается вопрос “понятие бюджета”, то одним определением не отделаться.
В БК попытались все три значения воткнуть в одно определение, получилось плохо:
Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе
бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления;
Бюджет понимается в 3 значениях:
1 Значение, материальное.
Бюджет – это денежный фонд публичной власти.
Когда мы говорим, что “в бюджете нет денег, чтобы профинансировать что-то…”.
Бюджет это не “запас”, это “поток”. Деньги регулярно поступают в бюджет. Поступают в течение год и в течение года тратятся. Всё должно быть синхронизировано (доходы/расходы).
2 Значение, экономическое.
Бюджет – общественные отношения, связанные с формирование фонда, распределением и использованием публичных денежных фондов.
3 Значение, юридическое.
Бюджет – финансовый короб.
Чаще всего говорят, что бюджет это финансовый план государства, на определенный период времени, принимаемый в форме закона или иного акта представительной власти.
Ключевой вопрос – бюджет принят в форме закона или в иной форме. Смысл не столько в планировании, сколько в санкционировании.
Важен элемент - согласие законодательной власти. Имеет большое значение в системе задержек и противовесов. Это значение конституционно-правовое, чуть ли не важнее чем финансовое …
Составление бюджета – дело профессионалов (Минфин + Правительство), а утверждение – парламент. Исполнительной власти нужно одобрение представительной власти:
- Федеральный уровень – Федеральный закон
- Региональный уровень - Закон субъекта.
- Муниципальный уровень - Акты представительных органов муниципальной власти.
Бюджет – это закон или нет?
Есть дискуссия, бюджет берет только форму закона, а законом не является, или это всё же закон.
В бюджете три основных показателя: сумма ожидаемых доходов, расходов, разница между ними.
Если мы скажем – “закон о бюджете это не просто оболочка, а закон” (неограниченный круг лиц, общеобязательность, государственное принуждение). Предположим, запланированы 11 трлн. доходов. А ФНС отчитывается, что уже в сентябре собрали… должна ли налоговая остановиться и не собирать налоги? Нет, конечно. Бюджет – это некая база, говорящая о том, что есть собирать и тратить так, то всё сойдется. Если доходов собрали больше, это не значит что излишек можно раздать налогоплательщикам. Если потратили меньше, чем приписано в законе потратить 5 рублей, а потратил 3 рубля – не наказуемо. А вот если потратил 10 – наказуемо.
Бюджет пишет на уровне абстракции. Конечно, там конкретизируется… по целевым программам. По ведомствам. Но не далее… расходы на образование строка будет, расходы на школу № 126 – нет.
На уровне Минфина – реестр (Сводная бюджетная роспись) – там уже каждый конкретный получатель. Сводная бюджетная роспись – подзаконный акт.
Бюджет принимается в форме закона, но не надо говорить, что это закон в чистом виде, так как нормативность плавающая. Но, и сказать что бюджет это филькина грамота…
Как минимум, за нарушение бюджета наступает политическая ответственность. В теории, если правительство не исполнило законом о бюджете (не собрали налогов, произвели непредусмотренные расходы) – дальше правительство отчитывается об исполнении бюджета, отчет не примут… можно даже представить отставку правительства.
Бюджет предполагает согласие на доходные и расходные операции.
Англичане до сих пор каждый год пересогласовывают налоги (ставки налогов) (наследие 1215 года). Но, надо не увлекаться… в налогах важна стабильность.
Бюджетные показатели предзаданы остальным законодательством. Важное значение имеет налоговое законодательство. Налоговое законодательство защищает наш карман … от исполнительной власти. “Нет налогов без представительства”.
[пример: Кипр, представительная власть взяла и не проголосовала за введение конфискационного однократного 10% налога]
[“Россия – богатая страна, еще воровать и воровать” (с) Лектор]
[“Весна, светит солнце, поют птички, крокодилы” (с) Лектор]
Обязательства в бюджетном праве (публичные, денежные)
По расходам государство тоже связано. Логика: доходы это в основном налоги, предзаданы НК. Расходы – не просто так, не по своему велению … а так как оно перестанет быть государством, если не будет заниматься обороной, образованием… а значит есть какие-то законы, которые говорят, что государство должно этим заниматься. А значит, есть некие публичные обязательства. Некий аналог обязательства в гражданском праве. Есть идея, что в сфере публичных отношений тоже есть обязательства.
Это идея понравилась, тем, кто написал закон и сказали, что, а давайте введет обязанность расходов. Ввести “публично-нормативное обязательство” – когда перед физическим лицом. То есть, если не физические лица – можно и кинуть (нормативные-нормативные обязательства), а ну а если физические – то тут уж наебать никак нельзя (публично-нормативные обязательства). Никакой теоретической базой под этим не стоит.
Есть бюджет, в форме закона. Изменение – вносить изменения в закон о бюджете.
А если война? На такой случай всегда есть бюджетный фонд – около 10%. На всякий случай…
У Минфина есть полномочия по переносу ассигнований с одной расходной статьи, на другую. В районе 10% от сметы. То есть, Минфин может в рамках утвержденного бюджета подвигать суммы… не внося принципиальных изменений. Каждое ведомство в рамках своих статей тоже может немного двигать… тоже, около 10%.
Бюджет индикативный план. В бюджете важны цифры. Важны цифры не сами по себе… важно само санкционирование представительной власти.
Если нельзя маневрировать источниками доходом и расходами, то остаются вопросы подсчетов цифр. Правительству, надо заранее предугадать, сколько они соберут налогов и сколько ожидается расходов.
Прогнозировать сумму налогов научились достаточно точно. Но, есть определенная специфика, нефтегазовая, бюджетные поступления во многом от этого зависит. Государство само нефть не продает, оно даже не добывает… но, когда компания нефть продает (вывозная таможенная пошлина, налог на доходы полезных ископаемых + акцизы). Налоги высчитываются исходя из цены нефти и газа. То есть, в бюджет поступают не доходы от продажи нефти, а налоги. Но, цена на нефть всё равно важно…
Удельный вес нефтегазовых доходов бюджета – примерно половина. На федеральном уровне, может быть даже больше. Отсюда, искусство составление бюджета – искусство угадывания цены на нефть.
Сумма налоговых поступлений: знание ВВП и цены на нефть.
На год ещё угадать можно… объемы роста или падения экономика – тоже. Но, хочется же заглянуть дальше. Финансовый план принимается на некий период времени. Но, на какой именно период?
При СССР была плановая экономика, всё у государства. Пытались планировать на пятилетный период. Нельзя сказать что удачно… но план был на 5 лет (сколько чугуна сделать, танков). А финансовый план всё равно составляли на год… бюджет только на год. Дальше – не предугадаешь.
Но, недавно появилось новация – каждый год принимается бюджет на 3 года
[“Принимать бюджет раз в год на три года можно только на троих” © Лектор]
В БК:
Показатели на текущий год.
Бюджет на плановый период на ещё два года.
Плановый бюджет – ничем не связывает. Лектор считает, что в этом есть одна хорошая вещь… допустим, расходы на образование… в районе 1 трлн. каждый год чуть меньше чуть больше. И мы примерно понимаем направление бюджетной политики … понимаем, что государство не планирует увеличивать расходы на образование, но и не планирует сильно снимать.
Бюджет на новый год, принимается с учетом планового бюджета.
Это ещё один показатель, что бюджет не нормативен, а скорее индикативен.
Долгосрочные расходы
Финансирование текущих затрат – всё понятно.
А если надо проинвестировать капитальные затраты? Строительство объектов, запуска оборудования, с длительным сроком эксплуатации. Оборудование ладно… а вот здания строятся долго. Здание строится 10 лет, а бюджет принимается на год, что делать? Возникает противоречие между краткосрочным планированием бюджета, и долгосрочным характером обязательств.
Выход нашли в виде целевых программ, если расходы длинные – делаем целевую программу.
Например, Программа развития Московского университета. Программа утверждена на уровне постановления Правительства, нормативный акт – на 20 лет. А бюджет то на год. Как связать одно с другим?
В программах есть:
- Позитивная сторона – позволяет запланировать долгосрочные расходы.
- Негативная сторона – целевые программы это выхолащивание принципа разделения властей, потому что программы попадают в бюджет автоматически (ущемляется законодательная власть). Этого конечно в Бюджетном кодексе не прописано… очень плавно “программа попадает в…”.