Понимание бюджнта:

1. Бюджет – это план. Т.е. акцент делается именно на функции планирования последующих действий

2. Бюджет – это экономическая категория. Наиболее древнее понимание бюджета. По сути, сводится именно к совокупности доходов и расходов, являющихся экономическими категориями.

3. Бюджет как юридический акт. Вообще акт имеет техническую/вторичную роль, во многом, ибо сами доходы/расходы (их основания) закрепляются текущим законодательством. Зачем тогда нам бюджет как отедльный акт? Бюджет имеет а)консолидирующую роль, т.е. обобщает всё, б)планирующую роль, т.е. обеспечивает расхожование и получение доходов согласно законодательно закреплённому плану. Ключевое – именно в такой форме бюджет приобретает юридическую силу, т.е. становится обязательным.

Виды бюджетов:

1. По территории

   1. Государственный (общегосударсвтенный)

   2. Федеральный

   3. Региональный (субъекты РФ)

   4. Муниципальный

   5. *некоторые уже выделяют наднациональные бюджеты.

   6. *ахтунг! Консолидированный бюджет – это не бюджет как таковой. Т.е. это не формализованный акт-план, это лишь сводная ведомость для получения общего представления.

2. По направленности¹:

   1. Центральные

      1. Союзный или республиканский

   2. Общие

      1. Государственный

   3. Территориальные

3. По цели:

   1. Бюджет развития – инновации и т.д.

   2. Текущий бюджет

4. Выделяют ещё так называемые социальные бюджеты.

   1. У нас это внебюджетные фонды

5. По времени составления и времени исполнения

   1. Обычный бюджет

   2. Чрезвычайный бюджет

6. По периоду действия:

   1. Многолетние

      1. Как подвид – скользящие. Т.е. часть бюджета может подлежать периодической корректировке

   2. Однолетние

   3. Дробные (менее года)

7. По категориям расходов

   1. Бюджет-брутто. Валовый. В нём все расходы.

   2. Бюджет-нетто. Не включает расходы на саму реализацию бюджетного процесса – чистый бюджет. Не используется.

Функции бюджета:

1. Экономические

   1. Перераспределительная

   2. Прогностическая

   3. Балансировочная. Т.е. органы корректируют свои расходы в соответствии с генеральной линией.

Бюджетная политика – совокупность правовых средств, позволяющих достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

Элементы:

1. Институциональный

   1. Совокупность органов

2. Нормативно-правовой

   1. Совокупность норм

3. Инструментальный

   1. Т.е. то, что позволяет воздействовать/способы воздействия

   2. Примеры:

      1. Послание Президента

      2. Координационные советы

4. Идеологический

Бюджетное право:

1. Общие положения

   1. Бюджетное право это:

      1. Отрасль законодательства

      2. Подотрасль права

         1. Вообще в науке долго рассматривалось вместе с экономикой и имело сугубо прикладной характер

      3. Учебная дисциплина

   2. Бюджетное право:

      1. Объективное – по сути, бюджетный процесс + порядок формирования

      2. Субъективное – право парламента принять бюджет

2. Предмет

   1. Формирование бюджета, бюджетный процесс, реализация бюджета и т.д.

3. Метод

   1. Совпадает с методов отрасли финансового права – императивно-диспозитивный

Принципы бюджетного права

1. По функции

   1. Принципы формирования доходов и расходов

      1. Приоритетность расходов над доходами

         1. Ибо государство обзано, в первую очередь, выполнить свои обязательства перед народом

      2. Единство бюджета

      3. Определённость расходов и доходов

   2. Принципы формирвоания системы

      1. Единство бюджетной системы

         1. Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого.

         2. Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:

            1. • единство бюджетного законодательства;

            2. • единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;

            3. • применение единых форм бюджетной документации и отчетности;

            4. •единство бюджетной классификации;

            5. • единые санкции за нарушение бюджетного законодательства;

            6. • единый порядок бюджетного учета и отчетности бюджетов и казенных учреждений;

            7. • единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

            8. • единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов;

            9. • единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов

      2. Равенство бюджетных прав

         1. Применяется при межбюджетных трансфертах

      3. Самостоятельность

         1. Принцип самостоятельности бюджетов (подчиненный единству) согласно БК РФ112 существует в следующих пределах:

            1. • как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

            2. • как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (за исключением введения режима временной финансовой администрации);

            3. • как право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты113;

            4. • как право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, обеспеченных за счет помощи из других бюджетов)114;

            5. • как недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов; подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов, без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться их исполнение.

      4. Принцип разграничения доходов, расходов и финансирования дефицита

      5. Иерархичность бюджетов

   3. Принципы бюджетного процесса

      1. Результативность и эффективность

         1. Толком и не определили

      2. Общее покрытие расходов

         1. Т.е. опять же о единстве доходов и отсутствии резервирования фондов

      3. Сбалансированность

         1. Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета.

         2. Принцип сбалансированности можно представить как формулу баланса бюджета, которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Соотношение будет следующее: Р = Д +/– ИФДБ. Источники финансирования дефицита могут иметь как положительное значение (поступления), так и отрицательное значение (выплаты)

      4. Принцип полноты отражения статей бюджета

      5. Достоверность

      6. Прозрачность

      7. Адресность и целевой характер

      8. Подведомственность расходов

      9. Единство кассы

         1. Данный принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета

         2. У нас с 1998 года.

         3. В качестве основных преимуществ можно назвать:

            1. • наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;

            2. • наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме доходов, поступивших в нижестоящие бюджеты;

            3. • возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;

            4. • полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета

2. По месту в системе права:

   1. Общеправовые

      1. К ним можно отнести принципы: законности, справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.

   2. Отраслевые

3. По сопосбу закрепления

   1. Законодательные

   2. Доктринальные

      1. Принцип гармонизации («верности федерации»

      2. Субсидиарность

         1. «Не поручай более крупной единице того, что может сделать мелкая»

      3. Ограничение содержания бюджета

         1. Т.е. в бюджете д.б. доходы, расходы и срок. Всё.

         2. Несмотря на то что принцип ограничения содержания закона о бюджете не закреплен в законодательстве, он фактически действует после вынесения Конституционным Судом РФ постановления от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского»

      4. Универсальность

         1. Т.е. нет целевых доходов. Они все смешиваются в единое.

Источники бюджетного права

Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить следующим образом: Конституция Российской Федерации137; международные договоры; бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным казначейством, главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов (схема 2.6).

Отдельно следует сказать об актах (постановлениях и определениях) Конституционного Суда РФ, которому, по мнению ряда ученых, присуще негативное правотворчество138

Бюджетное законодательство в узком смысле состоит из двух звеньев: 1) постоянно действующего закона о финансах, в котором закрепляются основные понятия, принципы, процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности140; 2) принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджете, к которым относятся федеральные законы о федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах141, законы о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и акты о бюджете представительных органов местного самоуправления. Ежегодно принимаются также законы и акты об утверждении отчетов об исполнении всех принятых бюджетов (схема 2.7).

По общему правилу в случае наличия международного договора акты бюджетного законодательства уступают ему по юридической силе (схема 2.13).

Акты представительных органов местного самоуправления на самом деле законами не являются, но в соответствии с БК РФ также отнесены к бюджетному законодательству (ст. 2 БК РФ).

Правовые нормы, связанные с бюджетным контролем, содержатся, например, в федеральных законах «О Счетной палате Российской Федерации»145, «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»146, «О парламентском контроле»147, а также «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»148.

Нормы, связанные с закупками товаров, работ и услуг для публичных нужд, имеются в БК РФ и ГК РФ, а также в федеральных законах «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»149, «О государственном оборонном заказе»150, «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»151.

Некоторые аспекты финансового и бюджетного долгосрочного планирования регулирует Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»154. Появление, изменение и дополнение законов, регулирующих бюджетные правоотношения, происходило и происходит постоянно в рамках проводимых реформ.

К подзаконным актам, регулирующим бюджетные правоотношения, в основном относятся нормативные правовые акты Правительства РФ и Минфина России, которые прямо уполномочены осуществлять правовое регулирование в данной сфере (схема 2.12).

В настоящее время существенную роль стали играть акты международных организаций, которые принято называть актами «soft law». Данные акты приобретают силу после добровольного присоединения государства к соответствующему международному договору.

Система бюджетного права

Бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, входит в его систему как основной раздел. Одновременно бюджетное право само есть система последовательно расположенных и взаимосвязанных правовых норм, объединенных в институты единством целей, задач, предмета, метода бюджетно-правового регулирования, а также правовыми принципами, применяемыми к однородным правоотношениям155.

Систему бюджетного права можно определить как совокупность финансово-правовых норм, направленных на регулирование бюджетных правоотношений и сгруппированных в определенной иерархической последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.

Таким образом, первичным элементом системы бюджетного права является норма права, т. е. установленное государством обязательное правило для участников бюджетных правоотношений, направленное на регулирование их должного или допустимого поведения. Такие нормы именуют бюджетно-правовыми нормами.

Систематизация права в целом и бюджетного права в частности имеет несколько целей, в числе которых следует назвать: обеспечение полноты правового регулирования (ликвидация пробелов законодательства); обнаружение и ликвидацию коллизий законодательства; устранение устаревших норм; обеспечение доступности и удобства пользования законодательством, поиска необходимых норм; учет законодательства156.

Бюджетно-правовые нормы, регулирующие определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, первоначально группируются в институты бюджетного права. В отдельных институтах могут формироваться подинституты (субинституты) как составные части бюджетно-правовых институтов. Подинститут в системе бюджетного права располагается между бюджетно-правовой нормой и бюджетно-правовым институтом.

Например, институт бюджетных доходов включает такие составные части (подинституты), как доходы федерального бюджета, доходы бюджета субъекта РФ и доходы местного бюджета. В рамках института бюджетного процесса можно в качестве субинститутов выделить его основные этапы – составление проекта, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждение бюджетной отчетности.

В 2000 г. Указом Президента РФ был одобрен Классификатор правовых актов171. Согласно данному классификатору в рамках раздела «Финансы» подраздел бюджетного законодательства не выделен, но имеются следующие подразделы:

• Общие положения бюджетного устройства;

• Федеральный бюджет;

• Бюджеты субъектов Российской Федерации;

• Местные бюджеты;

• Иные вопросы бюджетного устройства.

Подразделы «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации», «Местные бюджеты» разделены на следующие отделения:

– Доходы;

– Расходы;

– Государственный (муниципальный) долг;

– Государственные (муниципальные) кредиты;

– Бюджетный процесс;

– Государственный финансовый контроль.

Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» включает отделения:

– Иные виды бюджетов (Государственные внебюджетные фонды);

– Сбалансированность бюджетов;

– Бюджетная классификация;

– Казначейство.

Следует заметить, что классификатор строит систему бюджетного права по трем уровням: федеральному, региональному (уровень субъектов РФ), местному, что отличает его от системы бюджетного права, определенной Бюджетным кодексом РФ.

Опираясь на БК РФ, можно представить следующую систему подотрасли бюджетного права:

институт бюджетного устройства;

• институт доходов, который включает субинституты: доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ и местные доходы;

• институт расходов бюджета, который включает субинституты: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов РФ, местные расходные обязательства, а также бюджетные ассигнования;

• институт сбалансированности бюджета, в котором имеются субинституты дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного кредита и использования нефтегазовых доходов бюджета;

• институт государственного и муниципального долга, в котором выделены субинституты государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, внешних долговых требований Российской Федерации;

• институт межбюджетных трансфертов, в который включены субинституты дотаций, субсидий, субвенций;

• институт государственных внебюджетных фондов;

• институт бюджетного процесса, включающий субинституты: полномочия участников бюджетного процесса, бюджетные полномочия при временном финансовом управлении, основы составления проектов бюджетов, основы рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнение бюджетов, исполнение судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внешняя проверка исполнения бюджетов, бюджетного учета и отчетности;

• институт государственного и муниципального финансового контроля;

• институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства172.

Система науки бюджетного права (равно и учебной дисциплины) включает, как и многие иные отрасли (подотрасли) права и правовые науки, общую и особенную части. В общей части изучаются общие понятия, принципы, источники бюджетного права, иные общие полномочия. В особенной части рассматриваются основные, наиболее крупные институты бюджетного права и институты вспомогательные, которые могут трансформироваться с изменением законодательства или экономических условий (схема 2.9). К основным, неизменным институтам бюджетного права следует отнести:

• бюджетные расходы;

• бюджетные доходы;

• сбалансированность бюджета;

• государственный кредит и государственный (муниципальный) долг;

• бюджетное устройство (включает бюджетную систему, межбюджетные отношения, в том числе субинститут межбюджетных трансфертов);

• бюджетный процесс (пожалуй, наиболее крупный институт бюджетного права, который разделяется на субинституты бюджетных полномочий; выделяются четыре стадии бюджетного процесса; в рамках стадии исполнения бюджета изучается порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы РФ);

• бюджетный контроль (государственный и муниципальный финансовый контроль);

• ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Система учебной дисциплины бюджетного права представлена в настоящем учебнике

Расходы/доходы и иже с ними.

Согласно законодательно утвержденному определению расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, а доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства201.

В приведенных определениях за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции – приход (зачисление на банковский счет) или расход (списание с банковского счета). Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности отдельных операций, которые, являясь кассовыми поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кредита) или, наоборот, будучи кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обязательствами в целях реализации полноты, сбалансированности и достоверности бюджета должны найти в нем отражение. Указанные операции относятся к источникам финансирования дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, определены лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и профицита (превышение доходов бюджета над его расходами). Источниками финансирования дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него.

Операции, относящиеся к источникам финансирования дефицита бюджета, всегда влекут изменение активов (финансовых и нефинансовых) или изменение обязательств публично-правового образования. Исходя из этого расходы бюджета можно определить как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования, а доходы бюджета – как поступления в бюджет, не влекущие изменения

активов и обязательств публично-правового образования.

Источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделены на источники внутреннего и внешнего финансирования. К источникам внутреннего финансирования дефицита бюджетов относятся государственные (муниципальные) ценные бумаги, кредиты банков и международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации, бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы, изменение остатков средств на счетах по учету бюджета.

Источниками внешнего финансирования дефицита бюджетов являются государственные ценные бумаги, кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, кредитных организаций в иностранной валюте. Перечень источников финансирования дефицита бюджета является открытым.

Расходы. Классификация:

1. Функциональная. По сути: по деятельности государства.

   1. Внутренние

   2. Внешние

Выделяются такие важнейшие разделы расходов бюджетов по функциональному признаку, как общегосударственные расходы (в их числе расходы на функционирование органов государственной власти, проведение выборов); расходы на национальную оборону; национальную безопасность (в том числе расходы на правоохранительную деятельность, деятельность по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций); национальную экономику (расходы на отдельные отрасли экономики, а также на связь, исследования космического пространства и т. д.); жилищно-коммунальное хозяйство; охрану окружающей среды; образование; культуру и средства массовой информации; здравоохранение и спорт; социальную политику и др.204 Следует отметить, что в основу действующей классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации положен функциональный признак (схема 3.2).

С течением времени основные функциональные разделы расходов бюджета видоизменялись. Однако среди них есть и неизменные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т. д.), расходы на безопасность (на поддержание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные нужды) (схема 3.18).

2. По степени полезности (Сперанский)

   1. Необходимые

      1. Безопасность государства

   2. Полезные

      1. Гражданская деятельность государства

   3. Избыточные

      1. Роскошь

   4. Бесполезные

3. Экономическая классификация

   1. Текущие

   2. Капитальные

К текущим расходам бюджета следует отнести: оплату труда государственных (муниципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (например, канцелярских товаров, продуктов питания). К капитальным принадлежат расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капитальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда.

Особый экономический вид расходов – финансовая помощь бюджетам других уровней. Создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов также являются разделами экономической классификации расходов.

Бюджетные ассигнованиия – это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные ассигнования связаны скорее с экономическим, чем с функциональным разделением бюджетных расходов, но в целом их содержание носит комплексный характер.

Распределение расходов бюджета по направлениям бюджетных ассигнований – традиционный и привычный способ формирования расходов бюджета. Утвержденный представительным органом власти бюджет преобразуется в сводную бюджетную роспись доходов и расходов. Сводная бюджетная роспись, в свою очередь, представляет собой совокупность бюджетных ассигнований по разным направлениям расходов. Ассигнования распределяются по системе главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. До подведомственных главным распорядителям и распорядителям получателей бюджетных средств в пределах ассигнований доводятся лимиты бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств определяют предельную цену государственных и муниципальных контрактов, заключаемых получателями бюджетных средств.

Из заключаемых государственных и муниципальных контрактов вытекают денежные обязательства – обязанности получателей бюджетных средств уплатить бюджету, физическому, юридическому лицу определенные денежные средства. Объем денежных обязательств не должен превышать объем доведенных лимитов бюджетных обязательств, в противном случае оплата контракта будет невозможна (схема 3.3).

Существуют следующие основные направления бюджетных ассигнований:

– на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов;

– на социальное обеспечение населения;

– на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам;

– на предоставление субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, физическим лицам;

– на выдачу межбюджетных трансфертов;

– на платежи и взносы субъектам международного права;

– на обслуживание государственного (муниципального) долга;

– на исполнение судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов публичной власти и их должностными лицами (схема 3.4).

Каждое из направлений бюджетных ассигнований имеет подробную расшифровку на нескольких уровнях. Например, ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг направляются на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям, закупку для государственных (муниципальных) нужд (схема 3.5).

Бюджетные инвестиции выделяются среди расходов бюджета по экономическому признаку. Законодательно установлено, что бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества207. Таким образом, целевым направлением бюджетных инвестиций является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества, т. е. казны, за счет расходов бюджета.

Иногда инвестиции относят к самостоятельному виду расходов бюджета, иногда их называют одним из видов капитальных вложений. Правильны обе точки зрения, так как, например, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам, а инвестиции, не отвечающие этим признакам, могут и не быть капитальными расходами.

В самом широком смысле инвестиции понимаются как все виды активов (средств), вкладываемых в хозяйственную деятельность в целях получения дохода208. Следует разделять понятия инвестиций и инвестиционной деятельности, смыслом которой называют процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения209.

С экономической точки зрения инвестиции можно рассматривать как осознанный отказ от роста текущего потребления в пользу относительно большего дохода в будущем (или будущей экономии расходов), который обеспечит и большее суммарное потребление210. Или иначе: инвестиции – это «та часть дохода за данный период, которая не была использована для потребления»211.

Источником инвестиций могут быть в первую очередь сбережения, но также заемные средства и самые разнообразные активы, имеющие денежное выражение. Из такого понимания инвестиций вытекает понятие инвестирования, т. е. процесса вложения вышеуказанных активов в объекты инвестиций212

Бюджетные правоотношения отражают оба вышеназванных подхода к инвестициям. Во-первых, определенные расходы бюджета на капитальные вложения прямо названы бюджетными инвестициями. Во-вторых, средства бюджета могут вкладываться в разного рода активы. В таком случае мы имеем дело с суверенными фондами, которыми являются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния220. Данные фонды формируются за счет части доходов бюджета, их средства размещаются в иностранной валюте и финансовых активах. Размещение средств суверенных фондов имеет своей целью обеспечение их сохранности и получение дохода, т. е. по сути представляет собой тот вид инвестирования, который предусмотрен, например, Федеральным законом «Об инвестиционных фондах». Аналогичную деятельность осуществляет и Федеральное казначейство при управлении остатком средств на едином счете бюджета221. Указанная деятельность, однако, не называется инвестиционной, и размещение временно свободных средств бюджета в финансовые активы не именуется в бюджетном законодательстве инвестициями.

Бюджетные инвестиции относятся к одному из видов расходов бюджета, выделяемых по признаку экономического содержания расходной операции. Объектом бюджетных инвестиций практически всегда являются основные средства223, а в качестве инвестиций выступают денежные средства, выделяемые из бюджета. При этом законодатель никак не намекает на то, что целью бюджетных инвестиций является будущая выгода (доход, прибыль или экономия). Этим (отсутствием будущей выгоды) понятие бюджетных инвестиций принципиально отличается от экономического понятия инвестиций в коммерческой сфере.

Из легального понятия бюджетных инвестиций можно заключить, что их целевым направлением является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Иначе говоря, происходит приращение имущественной части казны за счет уменьшения ее денежной части (бюджета). Если выразиться более обобщенно, то, исходя из определения, бюджетное инвестирование является одной из процедур, посредством которых происходит трансформация казны.

Перечисление бюджетных инвестиций уменьшает денежную часть казны и одновременно приводит к увеличению неденежной части казны, т. е. публичного имущества.

Бюджетное законодательство содержит классификацию бюджетных инвестиций, через которую раскрывается их содержание и виды.

Прежде всего, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам. Подгруппы «Бюджетные инвестиции» и «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам» входят в группу «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности»

Бюджетные инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности согласно перечню видов расходов бюджетной классификации выступают как капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (код группы расходов – 400) следующих видов226:

– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества федеральной собственности в государственном оборонном заказе (вид расходов – 411);

– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 412);

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в государственном оборонном заказе (вид расходов – 413);

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 414);

– бюджетные инвестиции в соответствии с концессионными соглашениями (вид расходов – 415).

Иными словами, в зависимости от объекта можно выделить бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности, направленные на увеличение уже существующих объектов государственной (муниципальной) собственности, и бюджетные инвестиции, направленные на создание (приобретение) новых объектов. И в том и в другом случае особым образом учитываются бюджетные инвестиции в сфере государственного оборонного заказа227

В бюджетном учете бюджетные инвестиции обособляются следующим образом. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются как отдельное приложение к закону (решению) о бюджете, где указываются адресаты, объем и цели предоставляемых бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ). Бюджетные инвестиции капитального характера, выделяемые из федерального бюджета (иных бюджетных инвестиций законодательством не предусмотрено), включаются в федеральную адресную инвестиционную программу (ст. 179.1 БК РФ), которая является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете.

Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.

федеральном бюджете.

Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.

Указанный признак означает, что выплаты из бюджета в форме инвестиций сопровождаются поступлением (увеличением) нефинансовых активов230. Таким образом, с позиции статистики государственных финансов (СГФ) бюджетные инвестиции не являются чистыми расходами231. Итог исполнения бюджета с точки зрения СГФ будет выражаться в чистых активах (ЧА), которые составляют сумму изменения нефинансовых (НФА) и финансовых (ФА) активов за вычетом изменения обязательств (О)232. Эти данные должны входить в баланс исполнения бюджета, который составляет часть бюджетной отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако баланс исполнения бюджета не является основным документом бюджетной отчетности. Итоговый отчет об исполнении бюджета, который утверждается представительным органом власти, включает данные по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 264.1 БК РФ). Согласно действующим правилам бюджетного учета и отчетности нефинансовые активы, в том числе полученные за счет бюджетных инвестиций, остаются за балансом бюджета, не влияют на итоговый отчет о его исполнении, который является итогом кассового движения денежных средств. Данное положение вещей оставляет без ответа неизбежно возникающий вопрос: насколько адекватно увеличение публичного имущества произведенным бюджетным инвестициям (расходам)?

Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учреждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно гражданским, бюджетным и специальным законодательством.

Современный вид правовое регулирование закупок для публичных нужд обрело после принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основным отличием вновь принятого закона от Закона 94-ФЗ является установление полной процедуры закупок для публичных нужд, которая получила в литературе наименование контрактной системы и может быть сопоставима по протяженности и количеству этапов с бюджетным процессом. Законом 94-ФЗ регулировался лишь один из этапов процедуры закупок – определение поставщиков или подрядчиков.

Процедура закупок для публичных нужд в наиболее общем виде включает следующие этапы:

– планирование закупок;

– определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

– заключение гражданско-правового договора (государственного или муниципального контракта);

– исполнение контракта (в части, не урегулированной гражданским законодательством);

– мониторинг закупок;

– аудит и контроль в сфере закупок (схема 3.6).

БК РФ устанавливает понятия планов (графиков) закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и реестров закупок за счет бюджетных средств, которые осуществляются без заключения контрактов. Учет заключенных контрактов и ведение реестров закупок осуществляется самими государственными и муниципальными заказчиками, а также специально уполномоченным органом241. По общему правилу государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, но БК РФ установлены исключения для следующих видов контрактов:

– на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла которых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств (некоторые виды бюджетных инвестиций);

– предусматривающих встречные обязательства, не связанные с предметом их

исполнения, – в пределах средств, предусмотренных государственными программами;

– энергосервисных договоров, в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.

Разница между конкурсом и запросом предложений, с одной стороны, аукционом и запросом котировок – с другой, заключается в том, что в первом случае выбираются лучшие условия исполнения контракта, а во втором – наименьшая цена контракта.

4. Возвратные и безвозвратные.

5. Ведомственная – кто управляет расходами

6. Территориальная

В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расходов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязательства бюджета. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят нормативный правовой акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями245.

Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому же закону, как уже указывалось в гл. 2 учебника, полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

7. Обыкновенные и чрезвычайные

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения246, называется чрезвычайным бюджетом»247.

8. Программные и непрограммные/ постоянные и временные

Ещё немного теории. Вообще как бы сама расходная часть формируется на оснвоании некоторых положений. Эти положения – расходные обязательства. В самом бюджете как таковых расходных обязательств нет, они есть в списках/реестрах гос.органов. Система преобразования такая: когда в расходную часть бюджета в рамках бюджетных ассигнований включены расходные обязательства (в том или ином виде), они становятся уже бюджетными обязательствами. Расходные обязательства выполняют, скорее, прогностическую функцию. Виды РО: публичные (возникают из НПА) и непубличные (контракты, закупки и т.д.). Последним соответствуют денежные обязательства (видимо, отголосок гражданско-правовой природы).

Итак, публичные обязательства по бюджетному праву в отличие от гражданско-правовых обязательств не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Условный характер публичных обязательств заставляет вспомнить о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых требует выполнения ряда условий.

Проблемой в области управления расходами бюджета является пробел в части регулирования процедуры установления расходных обязательств и требований к их структуре. Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры332.

Для установления расходных обязательств можно заимствовать опыт правового регулирования установления налога. Как было упомянуто выше, согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, обязательными из которых являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты.

По аналогии законом могут быть определены обязательные элементы расходного обязательства, наличие которых обусловливает их действительность (независимо от включения их в реестр, который ведется финансовым органом).

Такими элементами могут быть:

• акт публичной власти, устанавливающий расходное обязательство;

• определение в этом акте, какому публично-правовому образованию принадлежит расходное обязательство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);

• размер расходного обязательства (порядок его расчета);

• адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);

• содержание расходного обязательства.

Данные элементы очевидны и необходимы

После установления расходных обязательств бюджетные средства доводятся до адресатов двумя способами: через субсидии на оказание государственных и муниципальных услуг (для бюджетных и автономных учреждений, иногда – частных организаций) и посредством сметного финансирования (для казенных учреждений). Для этого органам управления образованием и образовательным организациям (за исключением частных) открываются специальные лицевые счета в органах Федерального казначейства, с которых и могут использоваться средства бюджетов335.

Бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Смета утверждается и ведется в порядке, установленном главным распорядителем бюджетных средств336. Лимит бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году337. Другими словами, лимиты бюджетных обязательств представляют собой детализацию бюджетных ассигнований, которая отражает допустимые суммы для заключения договоров казенным учреждением, а также для иных выплат.

Доходы бюджета.

Объем публичных доходов определяется величиной публичных расходов, которые, в свою очередь, определяются публичными потребностями. Именно исходя из этого планируется бюджет, и обратный порядок (от доходов) сделал бы бессмысленным само его составление. Источники извлечения публичных доходов разнообразны и постоянно обновляются. Публичные доходы имеют денежное выражение. Их денежный характер важен в связи с тем, что известны способы удовлетворения публичных потребностей в натуральной форме. Это, например, повинности, т. е. безвозмездное предоставление услуг, национализация частного имущества, военная добыча. В основном данные способы следует именовать историческими, т. е. оставшимися в прошлом, но некоторые формы натуральных повинностей существуют и сегодня339

Некоторые публичные потребности могут покрываться не за счет публичных доходов, а за счет частных средств. В этом случае соответствующие платежи могут и не отражаться в регистрах публичного учета, т. е. не обращаются в публичную собственность340, хотя направлены на удовлетворение публичных потребностей.

Переходя к определению публичных доходов, следует выделить их признаки. Это, во-первых, денежная форма, во-вторых, направление мобилизации денежных средств в публичную собственность и, в-третьих, удовлетворение публичных потребностей как целевое назначение.

Публичный кредит характиризуется возвратностью и платностью, что отличает его от публичных доходов. Иначе говоря, при мобилизации публичных доходов у публично-правового образования не возникает встречных обязательств по возврату долга и уплате процентов, в отличие от отношений, связанных с заимствованием343.

Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что если публичные потребности удовлетворяются за счет публичных расходов (в основной части), а также за счет частных средств, натуральных повинностей и публичного кредита, то публичные расходы покрываются только за счет публичных доходов (схема 3.14).

На основании вышеизложенного можно предложить такое определение (первое) публичных доходов: это денежные средства, мобилизуемые в собственность публично-правового образования для удовлетворения публичных расходов, не влекущие встречных денежных обязательств.

Здесь следует заметить, что часть публичных доходов мобилизуется за счет непроизведенного национального богатства, т. е. казны. Поэтому вернее будет говорить о национальном богатстве в целом как источнике публичных доходов351. Публичный доход появляется в результате перераспределения национального дохода.

Таким образом, следующее (второе по счету) определение публичных доходов состоит в их описании как части национального богатства, отчуждаемой в публичную собственность и перераспределяемой в денежной форме с целью покрытия публичных расходов.

Наконец, еще один подход к определению публичных доходов основан на их отождествлении с бюджетными доходами. Действительно, публичные доходы преимущественно состоят из централизованных (бюджетных) доходов, хотя включают и некоторые децентрализованные средства, например, доходы унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений352.

Однако можно посмотреть на эту связь и иначе, с точки зрения процедуры: бюджетные доходы представляют собой состояние публичных доходов с того момента, как произошло отчуждение части национального богатства в публичную собственность, после чего становится возможным ее перераспределение. Вслед за перераспределением публичного дохода, которое происходит внутри бюджетной системы, начинаются отношения по его администрированию, т. е. действия по исчислению правильности поступивших средств, в случае необходимости – возврату излишних сумм, взысканию недостающих и иные.

Для бюджетных доходов существует легальное определение, согласно которому они представляют собой поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, отнесенных бюджетным законодательством к источникам финансирования дефицита бюджета353. С точки зрения бюджетного учета доходы бюджета, как уже говорилось, можно определить как поступления в бюджет, не влекущие изменения его активов (финансовых и нефинансовых) и обязательств.

По аналогии, вслед за бюджетными доходами, публичные доходы тоже можно определить (третий вариант) как поступающие в собственность публично-правового образования денежные средства, не влекущие изменения активов и обязательств бюджета

Существует ли разница между бюджетными доходами и публичными доходами? Можно подойти к ответу на этот вопрос следующим образом: есть теоретическая проблема, связанная с наличием децентрализованных (не отраженных в бюджетной системе) доходов, поступающих в публичную собственность. Выше указано, что это может быть прибыль унитарных предприятий, доходы автономных и бюджетных учреждений. Дело в том, что такие средства имеют очень необычный режим: они находятся в публичной собственности, но недоступны для распоряжения со стороны собственника (публично-правовового образования).

Приведенные выше определения публичных доходов предполагают, что публичные доходы:

– должны быть направлены на удовлетворение публичных расходов;

– для этой цели подлежат перераспределению со стороны собственника.

Однако публичные доходы, не учтенные в бюджетной системе, не отвечают указанным требованиям. Они недоступны для перераспределения и не могут служить источником покрытия публичных расходов.

Таким образом, существование публичных доходов, не учтенных в бюджетной системе (децентрализованных доходов), может быть только их временным состоянием. Из вышеизложенного следует сделать вывод, что понятие бюджетных доходов тождественно понятию публичных доходов.

Итак, публичные доходы можно определить трояким образом, во-первых, в связи с публичными потребностями и публичными расходами, во-вторых, по отношению к национальному богатству, которое является их источником, и, в-третьих, в связи с их учетом в бюджетной системе. Бюджетные доходы не отличаются от публичных доходов, но существует проблема, связанная с существованием децентрализованных доходов публично-правового образования, не поступающих в бюджетную систему

Существует значительное количество классификаций публичных доходов по различным основаниям. Согласно легальной классификации бюджетные доходы включают налоговые и неналоговые доходы364. Неналоговые доходы, в свою очередь, включают:

– доходы от использования и продажи имущества, находящегося в публичной собственности;

– доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

– средства от применения мер гражданской, административной и уголовной отвественности, средства возмещения вреда, иные суммы принудительного изъятия;

– средства самообложения граждан (на муниципальном уровне) (схема 4.4).

Список, установленный БК РФ, не является закрытым. Источники бюджетных доходов в действительности отличаются гораздо большим разнообразием и никогда не могут быть представлены в окончательном виде. Например, только неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет (список неполный)365:

1) доходов от использования и продажи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации;

2) доходов от платных услуг, оказываемых федеральными казенными учреждениями;

3) части прибыли федеральных унитарных предприятий;

4) лицензионных сборов;

5) таможенных пошлин и таможенных сборов;

6) платы за использование лесов;

7) платы за пользование водными объектами;

8) платы за пользование водными биологическими ресурсами;

9) платы за негативное воздействие на окружающую среду;

10) консульских сборов и возмещения фактических расходов, связанных с консульскими действиями;

11) патентных пошлин;

12) платы за предоставление сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах;

13) утилизационных сборов;

14) разовых и регулярных платежей за пользование недрами;

15) платы за право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка;

16) платы за право на заключение договора о закреплении долей квот добычи или пользования водными биологическими ресурсами;

17) сборов за право пользования участками недр;

18) прибыли Центрального банка Российской Федерации;

19) доходов от внешнеэкономической деятельности;

20) средств от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники;

21) средств от выпуска материальных ценностей из государственного запаса специального сырья и делящихся материалов;

22) прочих.

Нельзя не отметить, что большинство перечисленных доходов федерального бюджета исчисляется как разность, оставшаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей государственными учреждениями или предприятиями, на что прямо указано в бюджетном законодательстве366. Это означает, что налоговые и неналоговые доходы могут происходить из одного источника, и диктует необходимость рассмотреть другие классификации публичных

Примером разнообразия публичных доходов может служить классификация отделов обыкновенных доходов государственного бюджета Российской империи, приведенная Е.В. Сапиловым на основе отчетов Государственного контроля Российской империи367:

Отдел 1. Прямые налоги

1. Налоги поземельные, с недвижимых имуществ и подати

2. Государственный промысловый налог

3. Сбор с доходов от денежных капиталов

Отдел 2. Косвенные налоги

4. Сборы с питей

5. Табачный доход

6. Сахарный доход

7. Нефтяной доход

8. Спичечный доход

9. Таможенный доход

Отдел 3. Пошлины

10. Гербовые, судебные, канцелярские и с записи документов

11. С переходящих имуществ

12. С паспортов

13. С пассажиров и грузов, перевозимых по железным дорогам

14. С застрахованных от огня имуществ

15. Пошлины разных наименований

Отдел 4. Правительственные регалии

16. Горный доход

17. Монетный доход

18. Почтовый доход

19. Телеграфный и телефонный доходы

20. Доход от казенной продажи питей

Отдел 5. Казенные имущества и капиталы

21. Оброчные статьи и промыслы

22. Лесной доход

23. Казенные железные дороги

24. Казенные заводы, технические заведения и склады

25. Прибыли от принадлежащих казне капиталов и от банковских операций

Отдел 6. Отчуждение государственных имуществ

26. Доходы от продажи недвижимых имуществ

Отдел 7. Выкупные платежи (до 1905 года)

27. С бывших помещичьих крестьян

28. С бывших удельных крестьян

29. С бывших государственных крестьян

Отдел 8. Возмещение расходов государственного казначейства

30. Обязательные платежи обществ железных дорог

31. Возврат ссуд и других расходов

32. Пособия государственному казначейству из посторонних имуществ

33. Военное вознаграждение (контрибуции с Турции, Китая, Болгарского княжества в 1902 г.)

Отдел 9. Доходы разного рода

34. Разные мелкие и случайные доходы

Налоговые доходы согласно БК РФ раскрываются через их перечисление, при этом к налоговым доходам относятся не только доходы от налогов, но также от сборов (в том числе государственной пошлины), пеней и штрафов по ним368. Бюджетное законодательство отсылает к законодательству о налогах и сборах, которое содержит перечень федеральных налогов и сборов, региональных налогов и местных налогов и сборов369.

Таким образом, на сегодняшний день определения налоговых и неналоговых доходов бюджетов не существует ни в законодательстве, ни в доктринальной литературе. Даже налоговые доходы не представляют собой постоянной величины, так как их перечень время от времени корректируется370. Это связано как с проводимой финансовой политикой, так и с расширением налоговой базы, которое идет параллельно сокращению государственного сектора экономики371.

В бюджетном законодательстве372 и в учебной литературе373 понятие неналоговых доходов дается по методу исключения: это все, что не относится к налоговым доходам бюджетов.

В действительности неналоговые и налоговые доходы даже не могут быть поставлены рядом, так как имеют разные основания для группировки и классификации. Перечень неналоговых доходов является открытым и меняющимся, они неоднородны до такой степени, что невозможно выявить объединяющее их начало.

Классификация публичных доходов, построенная на зависимости от силы принуждения, позволяет рассмотреть следующие их источники: дар, средства правителя, публичное имущество, казенные промыслы, регалии, пошлины, налоги (схема 4.6).

В настоящее время активно развивается институт государственно-частного партнерства. Известны понятия квазиналогов и парафискальных платежей, которые широко используются в современной практике публичного управления и представляют собой обязательные сборы, устанавливаемые в публичных интересах в пользу лиц, не являющихся органами публичной власти376. Такие платежи не могут относиться к публичным доходам, так как принадлежащие государству (публично-правовому образованию) фонды денежных средств здесь не затрагиваются.

Пошлина – сбор, взимаемый с частных лиц в пользу государства, когда эти лица вступают в соприкосновение с государственными учреждениями400. Семантическое происхождение этого слова объясняется В.И. Далем как то, что пошло с товару (денежный сбор с привозного товара, или мыто, очистка), а также как давний обычай, старина, древность, то, что издавна пошло, повелось401. Согласно НК РФ государственная пошлина – сбор, взимаемый с его плательщиков при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены на совершение в отношении этих плательщиков юридически значимых действий. Под сбором, в свою очередь, согласно ст. 8 НК РФ понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц. Его уплата, как и уплата пошлин, является одним из условий совершения в отношении плательщика государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу лицензий.

Заметна близость пошлины к налогам. Более того, пошлины отнесены к налоговым доходам. В то же время налог, в отличие от пошлины, равно распространяется на всех и не влечет каких-либо обязательств по совершению действий. Вместе с тем у пошлины имеется общая черта с регалией: плательщик пошлины в обоих случаях прибегает к услугам государственных (муниципальных) организаций. Разница состоит в том, что регалии соответствует передача овеществленных товаров, работ и услуги, а пошлине – совершение юридически значимых действий, которые не могут быть вовлечены в рыночный оборот, так как не имеют рыночной стоимости.

Некоторые виды пошлины носят принудительный характер. Показательна здесь пошлина за рассмотрение дел в суде.

Дело в том, что налог не может быть назван непосредственным источником бюджетных доходов, в отличие от дара, средств правителя, публичного имущества, промыслов, регалий, пошлин. В действительности источником налогового дохода является то, что именуется в российском налоговом законодательстве объектом налогообложения, те реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога (ст. 38 НК РФ).

Сам налог определяется как обязательный индивидуальный безвозмездный платеж (ст. 8 НК РФ), но отличается от иных обязательных платежей (например, штрафов, природно-ресурсных платежей, экологического сбора, таможенных пошлин) наличием юридического состава, тех элементов налогообложения, к которым относятся объект, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления, порядок и срок уплаты (ст. 17 НК РФ). Нельзя не заметить, что реализация товаров (работ и услуг) и имущество могут служить источником и для неналоговых доходов бюджета.

Необходимо, понять, в какой момент налог перестает быть таковым и становится доходом бюджета, т. е. в каком случае правоотношения регламентируются налоговым, а в каком – бюджетным законодательством.

Обязанность по уплате налога является исполненной с момента предъявления налогоплательщиком в банк поручения на перечисление суммы налога в бюджет (при наличии достаточного остатка) или внесения наличных средств в кассу, отделение почтовой связи (ст. 45 НК РФ). С этого момента отчуждение собственности налогоплательщика в виде индивидуального безвозмездного платежа (ст. 8 НК РФ) произошло, и внесенная сумма уже является не налогом, а доходом соответствующего бюджета. Такой доход еще не зачислен на единый счет бюджета, а только перечислен. После зачисления на единый счет бюджета доход считается зачисленным405. С этого момента (момента зачисления дохода, как налогового, так и неналогового, на единый счет бюджета) информация о нем становится доступной соответствующему администратору доходов и доход может быть учтен.

Справедливым будет утверждать, что налог несопоставим с другими источниками публичных доходов и действительно является особенной категорией.

Обязательные взносы являются относительно новым явлением среди видов публичных доходов. Они имеют много общих черт с пошлинами и налогами, но также свои особенности и отличия.

Появление обязательных страховых взносов связано с наличием в бюджетной системе Российской Федерации обособленных государственных внебюджетных фондов, которые, несмотря на название, представляют собой самостоятельные бюджеты и проходят весь бюджетный процесс параллельно и в непосредственной связке с другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Это Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации и территориальные фонды обязательного медицинского страхования субъектов РФ.

Указанные внебюджетные фонды созданы для реализации положений Конституции Российской Федерации406, гарантирующих гражданам право на пенсионное и социальное обеспечение, медицинскую помощь и охрану здоровья, т. е. на социальное страхование. Социальное страхование обеспечивается за счет обязательных страховых взносов.

Первоначально «государственное призрение» в России осуществлялось за счет добровольных благотворительных пожертвований.

Исследователями выделяются пять этапов появления и развития обязательных страховых взносов в Российской Федерации415.

Первый этап (начало 1990-х – 1998 г.) связан с образованием государственных фондов социального страхования, установлением обязанности работодателей по уплате страховых взносов. В этот период правовое регулирование страховых взносов осуществлялось налоговым законодательством416.

Второй и третий этапы (1999–2001 гг.) связаны с объединением страховых взносов в единый социальный налог с сохранением принципа поступления платежей отдельно в каждый фонд417. В эти периоды сохранялось правовое регулирование обязательных страховых взносов налоговым законодательством.

Четвертый этап (2002–2009 гг.) характеризуется введением специальных обязательных страховых взносов – на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (зачисляются в ФСС РФ) и на обязательное пенсионное страхование (зачисляются в ПФ РФ). При этом понятие единого социального

налога еще сохраняется, но правовое регулирование осуществляется параллельно с налоговым законодательством также специальными законами418.

Пятый этап (с 2010 г.) связан с окончательной отменой единого социального налога и введением обязанности страхователей уплачивать страховые взносы отдельно в ПФ РФ, ФСС РФ, ФФОМС и ТФОМС. Данный период характеризуется полным переходом от налоговых к страховым принципам уплаты платежей419. С этого времени законодательство Российской Федерации о страховых взносах было отделено от налогового законодательства.

В настоящее время можно говорить и о шестом этапе развития законодательства о страховых взносах, которые вновь с 2016 г. включены в НК РФ как самостоятельный (вслед за налогами и сборами) вид обязательных платежей.

Основу правового регулирования обязательных страховых платежей составляют НК РФ, специальный закон о страховых взносах420 и законы, регулирующие взимание страховых взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также обязательное медицинское страхование неработающего населения421. Особенности уплаты страховых взносов по каждому виду обязательного социального страхования устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования422.

Под страховыми взносами в законодательстве понимаются обязательные платежи на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, взимаемые с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения реализации прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по соответствующему виду обязательного социального страхования (ст. 8 НК РФ).

НК РФ установлены обязательные элементы страховых взносов, к которым относятся: объект обложения страховыми взносами; база для исчисления страховых взносов; расчетный период; тариф страховых взносов; порядок исчисления страховых взносов; порядок и сроки уплаты страховых взносов. Ранее, до последних изменений в НК РФ, основы правового регулирования обязательных страховых платежей и порядок их уплаты были закреплены рядом специальных законов.

В целом обязательные страховые взносы можно назвать формой реализации идеи «налога на бедных», которая возникла в России еще в конце XIX в.

Законодательством предусмотрены следующие виды обязательных страховых взносов:

– страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

– страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

– страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

– страховые взносы на обязательное медицинское страхование.

Взносы на обязательное социальное страхование не входят в систему налогов и сборов423 и в соответствии с бюджетным законодательством отнесены к неналоговым доходам424.

В то же время обязательные страховые взносы имеют некоторые признаки налоговых платежей, в числе которых обязательность, периодичность уплаты и принудительный механизм взыскания, установленные специальным законом. Принципиально не различаются цели взимания страховых взносов и налогов, и в том и в другом случае – публичные. Страховые взносы служат в конечном счете для обеспечения социальной функции государства, равно как и налоги, целью взимания которых является финансовое обеспечение деятельности государства и муниципальных образований.

Отличие страховых взносов от налогов выражается том, что они после поступления в бюджет персонифицируются, имеют возвратный характер, который реализуется через выплаты при наступлении страхового случая. Существуют споры по поводу наличия у страховых взносов признака безвозмездности, связанные со страховым характером возникающих отношений. Такие отношения всегда имеют двусторонний возмездный характер. Уплата налога, напротив, не приводит к возникновению корреспондирующей обязанности государства оказать налогоплательщику встречную услугу, совершить в его пользу какие-либо действия425.

Конституционный суд РФ высказывал позицию о том, что налоги и страховые взносы имеют разное целевое предназначение, а значит, и различную социально-правовую природу, что не позволяет рассматривать страховой взнос на обязательное пенсионное страхование как налоговый платеж, характеризующийся признаками индивидуальной безвозмездности и безвозвратности426.

В заключение этого подраздела перечислим еще раз элементы обязательных страховых взносов, которые устанавливаются одноименным законодательством. Это плательщики (страхователи), объект обложения, база для начисления страховых взносов, порядок исчисления и уплаты, расчетный и отчетный периоды и тарифы страховых взносов в зависимости от фонда зачисления и категории плательщиков.

Чрезвычайные источники покрытия доходов, т. е. такие, к которым прибегают в исключительных случаях, согласно И.И. Янжулу, делятся на займы, продажу имущества (доменов), конфискацию.

Начать следует с того, что существует по крайней мере два подхода к определению чрезвычайных доходов.

Во-первых, чрезвычайные, или, более точно, экстраординарные, доходы понимаются как противоположность доходам обыкновенным, или ординарным. Такие доходы можно также именовать случайными, внеплановыми, например, выморочное имущество, пожертвования в пользу государства, военная контрибуция и иные.

Анализ федерального закона о федеральном бюджете дает в качестве примера несколько видов доходов, подпадающих под приведенное выше определение454:

– различные денежные взыскания (штрафы) за нарушение действующего законодательства;

– поступления взысканных с перевозчика сумм, неосновательно сбереженных вследствие неисполнения им обязанности по страхованию гражданской ответственности за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров;

– поступления сумм в возмещение ущерба в связи с нарушением исполнителем (подрядчиком) условий государственного контракта;

– денежные средства, вырученные от реализации товаров, задержанных или изъятых таможенными органами;

– поступление сумм в возмещение причиненного военному имуществу ущерба;

– денежные взыскания с лиц, привлеченных к субсидиарной ответственности, а также к ответственности в виде возмещения причиненных должнику убытков в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»;

– возмещение убытков, причиненных арбитражными управляющими вследствие ненадлежащего исполнения ими своих должностных обязанностей;

– средства от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход Российской Федерации (в части реализации основных средств по указанному имуществу).

Во-вторых, чрезвычайные доходы могут быть связаны с необходимостью покрытия чрезвычайных расходов. В этом случае речь идет об использовании таких особых источников доходов, к которым не прибегают в обычное время. Данная ситуация наиболее вероятна в связи с военными или чрезвычайными обстоятельствами. В числе таких источников доходов можно назвать чрезвычайный налог, конфискацию, национализацию, продажу золотого запаса и публичного имущества, а также внутренние и внешние государственные займы и денежную эмиссию.

Расчет необходимого для покрытия расходов бюджета объема доходов и определение источников получения этих доходов соотносятся как постановка задачи и пути ее решения, т. е. сначала выясняется, какая сумма должна быть мобилизована, а уже затем выбираются способы получения этой суммы467. Обратный порядок принес бы в публичное хозяйство элемент стихийности и дезорганизованности, что противоречит плановой сути бюджета.

Бюджетная система

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства543. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов544.

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов, зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Для бюджетного права характерен иной, традиционный подход: бюджетная система государства (публично-территориального образования) объединяет бюджеты всех публично-территориальных образований, расположенных на его территории либо подпадающих под его юрисдикцию.

С точки зрения системного анализа разница между макросистемным и традиционным подходами заключается в наборе элементов, которые составляют бюджетную систему.

Как уже говорилось, макросистемный подход в качестве элементов бюджетной системы рассматривает не только бюджеты, но и бюджетные доходы (в том числе налоги), расходы, участников бюджетного процесса и т. д. В целом для данного, в большей степени экономического, подхода характерна неопределенность в отношении элементов, включаемых в бюджетную систему, перечень которых у исследователей разнится.

Другой, традиционный подход в большей степени характерен для юридической науки, которая ориентирована на ясность и недвусмысленность понятий. Здесь элементами бюджетной системы являются исключительно бюджеты. Следует заметить, что элементный состав бюджетной системы и в этом случае может меняться. Например, появление наднациональных образований (Европейского Союза, Союза Беларуси и России), имеющих свои бюджеты, диктует необходимость их рассмотрения как элементов вновь образующейся бюджетной системы.

Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы исключено из действующего бюджетного законодательства, эти уровни сохраняются де-факто, исходя отчасти из территориально-государственного устройства Российской Федерации, отчасти из сложившихся экономических отношений.

Можно выделить следующие уровни бюджетной системы Российской Федерации:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (бюджеты Пенсионного фонда РФ,

Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

– бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

– местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (схема 6.2).

Консолидированные бюджеты в бюджетную систему Российской Федерации не включаются, так как по сути они являются не бюджетами, а отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов на определенной территории545. Консолидированные бюджеты не проходят через стадии бюджетного процесса, поскольку, как уже было сказано выше, они не принимаются и не исполняются (схема 6.3).

Не могут быть включены в бюджетную систему бюджеты международных корпораций и международных организаций. Бюджет является формой осуществления финансовой деятельности государства или публично-правового образования. Международные организации, как правительственные, так и неправительственные, публично-правовыми образованиями не являются.

Федеративной модели бюджетной системы предшествовала модель государственного бюджета, примером которой может служить бюджетная система Союза ССР. В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике, Республике Беларусь. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет, государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных внебюджетных фондов). Государственные бюджеты республик в составе СССР делились на республиканские (центральные) и областные547, районные, поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-территориальным делением. Единый государственный бюджет позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями (схема 6.5).

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским (центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства.

В литературе можно встретить позицию, согласно которой бюджетная система является частью финансовой системы государства549. Кроме того, бюджеты и бюджетная система в целом образуют систему народно-хозяйственного (социально-экономического) планирования, которая требует составления особого плана.

В научной литературе имеется аргументированная точка зрения, что определяющим свойством для бюджетной системы Российской Федерации является ее унитаризм (схема 6.10 )551.

Государственные внебюджетные фонды – не совсем обычный элемент бюджетной системы. Противоречие заложено уже в наименовании данного элемента: он является частью бюджетной системы, представляет собой бюджет, но называется внебюджетным. На самом деле государственные внебюджетные фонды тесно встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне ее, так как система является постоянным «донором», позволяющим балансировать расходы государственных внебюджетных фондов.

«Внебюджетность» государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в их противопоставлении бюджетным фондам, часто представляющим собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия источники доходов552. Некоторые из существующих сегодня целевых бюджетных фондов именуются суверенными фондами, и их наличие обусловлено стремлением повысить уровень финансовой безопасности публичных финансов и сохранить устойчивость бюджетной системы (схема 6.11).

Государственные внебюджетные фонды также представляют собой обособленные целевые расходы социального характера553, которые не включаются в бюджет и являются преемниками бюджета социального страхования, входившего в качестве составной части в государственный бюджет Союза ССР. Следует заметить, что за рубежом расходы на социальное страхование принято называть социальными бюджетами.

Согласно ст. 144 БК РФ в Российской Федерации, существуют следующие государственные внебюджетные фонды: ПФ РФ, ФФОМС, ФСС РФ, а на уровне субъектов РФ – ТФОМС (схема 6.12)554.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов не включаются в консолидированные бюджеты, но их проекты обязательно согласуются в федеральном (региональном) министерстве, отвечающем за вопросы социальной политики и социального страхования.

Кассовое исполнение государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (за исключением ПФ РФ).

Органы управления государственными внебюджетными фондами являются главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Составление и утверждение государственных внебюджетных фондов синхронизированы с составлением и утверждением федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Источниками формирования государственных внебюджетных фондов служат налоговые и неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы, установленные ст. 146 БК РФ. Законодательство запрещает как изъятие средств фондов, так и направление их на иные цели, не связанные с задачами фондов.

Статус ПФ РФ как страховщика по обязательному пенсионному страхованию установлен Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»555, на основании которого он действует. Некоторые полномочия ПФ РФ установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»556. ФСС РФ и ФФОМС действуют на основании актов Правительства Российской Федерации557.

Место института бюджетных и внебюджетных фондов в системе бюджетного права ясно не определено. Во-первых, многие бюджетные и внебюджетные фонды формируются за счет особых источников бюджетных доходов, оставаясь частью общего бюджета публично-правового образования. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные фонды в рамках института публичных доходов558.

Во-вторых, некоторые внебюджетные фонды, наоборот, будучи организационно самостоятельными, существуют за счет субсидий из центрального бюджета публично-правового образования. Многие бюджетные фонды в действительности представляют собой обособленные расходы бюджета публично-правового образования559. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные и внебюджетные фонды в рамках института публичных расходов.

Наконец, в-третьих, инвестиционный характер некоторых бюджетных фондов не позволяет отнести их ни к расходам, ни к доходам бюджетов. В этом случае бюджетные фонды связаны с отношениями публичного кредита, выступают источниками покрытия дефицита бюджета (схема 6.11)560.

Социальные фонды являются организационно обособленными и обладают значительной самостоятельностью, что позволяет говорить и о существовании их как элементов бюджетной системы561. Эти фонды562 имеют форму самостоятельных бюджетов, которые проходят все стадии бюджетного процесса.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

– Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

– Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

– Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

– Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

– Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;

– Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

– Государственный фонд борьбы с преступностью;

– Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;

– Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

– Фонд по охране озера Байкал;

– иные.

Данные фонды определялись как целевые бюджетные фонды, которые образуются в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и должны использоваться на цели, соответствующие назначению целевых фондов563.

Неограниченным было и число целевых бюджетных фондов на уровне субъектов РФ.

На региональном уровне в разное время создавались внебюджетные и бюджетные фонды в целях реализации планов жилищного строительства564, дорожного строительства565, инвестирования по направлениям социально-экономического развития, поддержки малого и среднего предпринимательства, природоохранных и экономических мероприятий, поддержки и развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения566.

Средства региональных внебюджетных фондов формировались за счет:

– процентов по целевым ссудам;

– платы за оказание разного рода услуг;

– установленных законодательством субъекта РФ обязательных отчислений;

– добровольных имущественных взносов;

– специальных штрафов за загрязнение окружающей среды;

– сборов с отдельных категорий участников экономической деятельности, иных сумм.

В одних случаях государственные бюджетные и внебюджетные фонды субъектов РФ являлись частью расходов и доходов регионального бюджета567, в других – представляли собой самостоятельную некоммерческую организацию. Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» государственными внебюджетными фондами Республики Ингушетия являются не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые органами государственной власти.

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования568. В настоящее время дорожный фонд – часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов569. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральному дорожному агентству570. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, срок существования которой ограничен законом571.

С 2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С 2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ – как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства572.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида – Стабилизационный фонд, который в

отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций можно назвать резервным фондом всего государства573. На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.