Общий конспект по бюджетному процессу от Societas

1. Бюджетная система РФ, ее элементы.

2. Понятие бюджетного устройства. Принципы бюджетного устройства РФ.

3. Понятие бюджетного процесса. Место процессуальных норм в системе бюджетного права.

4. Критерии деления бюджетного процесса на стадии.

5. Порядок составления проекта бюджета (на примере федерального бюджета).

6. Порядок рассмотрения и утверждения бюджета (на примере федерального бюджета).

7. Порядок исполнения и отчета об исполнении бюджета (на примере федерального бюджета).

Бюджетная система рф, ее элементы

Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов544.

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов, зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Для бюджетного права характерен иной, традиционный подход: бюджетная система государства (публично-территориального образования) объединяет бюджеты всех публично-территориальных образований, расположенных на его территории либо подпадающих под его юрисдикцию.

Как уже говорилось, макросистемный подход в качестве элементов бюджетной системы рассматривает не только бюджеты, но и бюджетные доходы (в том числе налоги), расходы, участников бюджетного процесса и т. д. В целом для данного, в большей степени экономического, подхода характерна неопределенность в отношении элементов, включаемых в бюджетную систему, перечень которых у исследователей разнится.

Другой, традиционный подход в большей степени характерен для юридической науки, которая ориентирована на ясность и недвусмысленность понятий. Здесь элементами бюджетной системы являются исключительно бюджеты. Следует заметить, что элементный состав бюджетной системы и в этом случае может меняться. Например, появление наднациональных образований (Европейского Союза, Союза Беларуси и России), имеющих свои бюджеты, диктует необходимость их рассмотрения как элементов вновь образующейся бюджетной системы.

Можно выделить следующие уровни бюджетной системы Российской Федерации:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (бюджеты Пенсионного фонда РФ,

Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

– бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

– местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (схема 6.2).

Консолидированные бюджеты в бюджетную систему Российской Федерации не включаются, так как по сути они являются не бюджетами, а отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов на определенной территории545. Консолидированные бюджеты не проходят через стадии бюджетного процесса, поскольку, как уже было сказано выше, они не принимаются и не исполняются (схема 6.3).

Не могут быть включены в бюджетную систему бюджеты международных корпораций и международных организаций. Бюджет является формой осуществления финансовой деятельности государства или публично-правового образования. Международные организации, как правительственные, так и неправительственные, публично-правовыми образованиями не являются.

Здесь нельзя не обратить внимание на несовпадение конституционных норм и норм БК РФ. Государственное устройство Российской Федерации ограничено субъектами РФ. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Тем не менее согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система, будучи основанной на государственном устройстве, включает местные бюджеты, которые соответствуют муниципальным образованиям, не включенным в систему государственного управления.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы Российской Федерации.

В литературе можно встретить позицию, согласно которой бюджетная система является частью финансовой системы государства549. Кроме того, бюджеты и бюджетная система в целом образуют систему народно-хозяйственного (социально-экономического) планирования, которая требует составления особого плана. Этот план должен соответствовать общему плану социально-экономического развития и приниматься во исполнение последнего. Существование бюджетной системы как подсистемы более общей системы (финансовой системы и системы стратегического планирования) определяет такие ее свойства, как федерализм (характеризующий сложные отношения центра и регионов с большей долей независимости регионов) и унитаризм (характерный для иерархически выстроенной, централизованной системы)550. В научной литературе имеется аргументированная точка зрения, что определяющим свойством для бюджетной системы Российской Федерации является ее унитаризм (схема 6.10 )551.

Государственные внебюджетные фонды – не совсем обычный элемент бюджетной системы. Противоречие заложено уже в наименовании данного элемента: он является частью бюджетной системы, представляет собой бюджет, но называется внебюджетным. На самом деле государственные внебюджетные фонды тесно встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне ее, так как система является постоянным «донором», позволяющим балансировать расходы государственных внебюджетных фондов.

«Внебюджетность» государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в их противопоставлении бюджетным фондам, часто представляющим собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия источники доходов552. Некоторые из существующих сегодня целевых бюджетных фондов именуются суверенными фондами, и их наличие обусловлено стремлением повысить уровень финансовой безопасности публичных финансов и сохранить устойчивость бюджетной системы (схема 6.11).

Государственные внебюджетные фонды также представляют собой обособленные целевые расходы социального характера553, которые не включаются в бюджет и являются преемниками бюджета социального страхования, входившего в качестве составной части в государственный бюджет Союза ССР. Следует заметить, что за рубежом расходы на социальное страхование принято называть социальными бюджетами.

Согласно ст. 144 БК РФ в Российской Федерации, существуют следующие государственные внебюджетные фонды: ПФ РФ, ФФОМС, ФСС РФ, а на уровне субъектов РФ – ТФОМС (схема 6.12)554.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов не включаются в консолидированные бюджеты, но их проекты обязательно согласуются в федеральном (региональном) министерстве, отвечающем за вопросы социальной политики и социального страхования. Кассовое исполнение государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (за исключением ПФ РФ).

Органы управления государственными внебюджетными фондами являются главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Составление и утверждение государственных внебюджетных фондов синхронизированы с составлением и утверждением федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Источниками формирования государственных внебюджетных фондов служат налоговые и неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы, установленные ст. 146 БК РФ. Законодательство запрещает как изъятие средств фондов, так и направление их на иные цели, не связанные с задачами фондов.

Статус ПФ РФ как страховщика по обязательному пенсионному страхованию установлен Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»555, на основании которого он действует. Некоторые полномочия ПФ РФ установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»556. ФСС РФ и ФФОМС действуют на основании актов Правительства Российской Федерации557.

Место института бюджетных и внебюджетных фондов в системе бюджетного права ясно не определено. Во-первых, многие бюджетные и внебюджетные фонды формируются за счет особых источников бюджетных доходов, оставаясь частью общего бюджета публично-правового образования. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные фонды в рамках института публичных доходов558.

Во-вторых, некоторые внебюджетные фонды, наоборот, будучи организационно самостоятельными, существуют за счет субсидий из центрального бюджета публично-правового образования. Многие бюджетные фонды в действительности представляют собой обособленные расходы бюджета публично-правового образования559. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные и внебюджетные фонды в рамках института публичных расходов.

Наконец, в-третьих, инвестиционный характер некоторых бюджетных фондов не позволяет отнести их ни к расходам, ни к доходам бюджетов. В этом случае бюджетные фонды связаны с отношениями публичного кредита, выступают источниками покрытия дефицита бюджета (схема 6.11)560.

Социальные фонды являются организационно обособленными и обладают значительной самостоятельностью, что позволяет говорить и о существовании их как элементов бюджетной системы561. Эти фонды562 имеют форму самостоятельных бюджетов, которые проходят все стадии бюджетного процесса.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования568. В настоящее время дорожный фонд – часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов569. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральному дорожному агентству570. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, срок существования которой ограничен законом571.

С 2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С 2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ – как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства572.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида – Стабилизационный фонд, который в

отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций можно назвать резервным фондом всего государства573. На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.

По источникам образования суверенные фонды делятся на товарные, или сырьевые (commodity-based funds), и нетоварные, или несырьевые (non-commodity-based funds), фонды, получающие активы из валютных резервов государства582. В качестве особой разновидности выделяют суверенные фонды, финансируемые за счет прибыли от добычи природных невозобновляемых ресурсов (non-renewable resource funds) 583. Несырьевые суверенные фонды, формируемые за счет профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации), малочисленны в сравнении с сырьевыми (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т. д.) (схема 6.13).

По основным целям деятельности суверенные фонды подразделяются на:

– стабилизационные фонды, создаваемые государствами, богатыми природными ресурсами;

– сберегательные фонды, распределяющие накопленные материальные ценности между поколениями;

– резервные инвестиционные корпорации для снижения издержек от сохранения резервов

или реализации инвестиционной политики с высокой доходностью;

– фонды развития, создаваемые для финансирования приоритетных социально-экономических проектов;

– резервные пенсионные фонды, имеющие пенсионные или какие-либо неопределенные обязательства на государственном балансе.

Суверенные фонды могут также рассматриваться как субъекты международных инвестиционных отношений. С этой точки зрения особое значение имеет проблема защищенности инвестиций суверенных фондов от претензий, возникающих из государственных заимствований, как ключевое условие их функционирования. В этом смысле их международный статус напоминает статус золотовалютных резервов.

По правовым основаниям деятельности можно выделить суверенные фонды: действующие на основании законов (большинство, например, в Австралии, Норвегии, провинции Альберта (Канада), Сан-Томе и Принсипи, Восточном Тиморе и Российской Федерации); действующие на основании указов глав государств (Азербайджан, Казахстан). Для создания постоянного резервного фонда Аляски были внесены изменения в конституцию.

По организационно-правовой форме суверенные фонды могут быть:

– независимыми юридическими лицами (Государственный нефтяной фонд Азербайджана, Инвестиционное управление Кувейта, Корейская инвестиционная корпорация, Инвестиционное управление Катара и Инвестиционное управление Абу-Даби в ОАЭ, Инвестиционное агентство Брунея, Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии, Фонд будущего Австралии);

– государственными корпорациями, деятельность которых регламентирована законом (Государственная инвестиционная корпорация и компания Темасек (Temasek) в Сингапуре, Китайская инвестиционная корпорация);

– отдельными денежными счетами, принадлежащими правительству, без образования юридического лица (Государственный пенсионный фонд «Глобальный» Норвегии, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в Российской Федерации).

Наконец, с точки зрения интеграции в бюджетную систему суверенные фонды могут быть входящими в состав государственного (центрального, национального, федерального) бюджета (Норвегия, Казахстан и Российская Федерация) и внебюджетными (Азербайджан)584.

Отчеты фондов, их достоверность должны подтверждаться независимым внешним аудитором из частного сектора или органом государственного финансового контроля (в Российской Федерации это Счетная палата, в провинции Альберта Канады – Генеральный ревизор).

Существуют и иные дополнительные основания классификации суверенных фондов585.

Появление суверенных фондов в Российской Федерации ведет отсчет с Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г., согласно которому «…часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить проедание дополнительных доходов»586.

В 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» (далее также – Фонд), которая раскрывала понятие Стабилизационного фонда РФ, порядок его формирования и использования средств, порядок управления, учет и отчетность по операциям со средствами Фонда587

В 2008 г. Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (в первой редакции – Фонд будущих поколений)589. Резервный фонд создавался с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках, а Фонд национального благосостояния – с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ590.

Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Можно сказать, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой сообщающиеся сосуды: при избытке доходов Резервного фонда его часть переходит в Фонд национального благосостояния (схема 6.14).

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах):

– долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

– долговые обязательства международных финансовых организаций;

– депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и в Банке России.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в разрешенную иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

– долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

– долговые обязательства международных финансовых организаций;

– депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, в Банке России, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;

– долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги;

– паи (доли участия) инвестиционных фондов;

– субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании распоряжений Правительства Российской Федерации591.

Основные функции, связанные с принятием управленческих решений, осуществляет Минфин России, тогда как Банк России выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации592. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах, открытых Казначейству России в Банке России на основании договора банковского счета (схема 6.15).

Одним из инструментов бюджетной политики, связанной с регулированием суверенных фондов в Российской Федерации, является так называемое бюджетное правило. Оно представляет собой закрепленную в БК РФ цену отсечения как ориентир для направления доходов на расходы и сбережения в суверенные фонды или, наоборот, из суверенных фондов – на расходы бюджета.

В большей степени для федерального бюджета, но также для бюджетов субъектов РФ и даже местных бюджетов характерна функция межбюджетного регулирования в отношении нижестоящих бюджетов, которая возникает исключительно как следствие нахождения этих бюджетов в бюджетной системе. Объективная необходимость финансового выравнивания обеспеченности территорий требует изучения как отечественного, так и зарубежного опыта правового регулирования.

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение источников доходов и компетенции по расходам между центром и регионами.

Второе направление межбюджетного регулирования – предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах.

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило, из бюджетов вышестоящего уровня – нижестоящим594, осуществляется в форме субсидий, дотаций и субвенций и в зависимости от цели может быть инвестиционной (для реализации инвестиционных проектов), текущей, выравнивающей и стимулирующей (схема 6.16).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов (схема 6.17).

Дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии – средства, предоставляемые в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции – целевые средства, выделяемые в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств, закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер, но, как и дотации, являются безвозмездными и безвозвратными. Субсидии, предоставляемые для инвестиций, могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность. Как правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит, который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и возмездной основе595.

Источники предоставления межбюджетных трансфертов учтены в федеральном бюджете особым образом. Они выделены среди расходов бюджета в Фонд финансовой поддержки регионов (для дотаций), Фонд компенсаций (для субвенций) и Фонд софинансирования расходов (для субсидий) (схема 6.18).