Тема 5. Бюджетный процесс Блок 1. Понятие бюджетного процесса

1. Понятие бюджетного процесса. Место процессуальных норм в системе бюджетного права.

2. Влияние системы сдержан и противовесов при разделении властей на организацию бюджетного процесса. Баланс полномочий исполнительной и законодательной власти в бюджетном процессе. Контроль и полит ответственность в бюджетном процессе.

3. Особенности бюджетного процесса в федеративном государстве

4. Принципы бюджетного процесса

5. Правовое значение бюджетной классификации для регламентации бюджетного процесса

Блок 2. Стадии бюджетного процесса

6. Необходимость деления бюджетного процесса на стадии

7. Количество стадий бюджетного процесса: разные подходы

8. Общая схема анализа стадии бюджетного процесса (ключевые субъекты, их права и обязанности на данной стадии; цель: процессуальные сроки; правовой результат и его оформление)»

Блок 3. Анализ стадий бюджетного процесса

9. Порядок составления проекта бюджета (на примере федерального бюджета): ключевые субъекты, их права и обязанности на данной стадии; цель; процессуальные сроки; правовой результат, его оформление.

10. Экономические и нормативно-правовые пределы реализации бюджетных полномочий при составлении проекта бюджета. Законодательство о доходах. Связанные и дискреционные расходы

11. Порядок рассмотрения и утверждения бюджета (на примере федерального бюджета): ключевые субъекты, их права и обязанности на данных стадиях; цель; процессуальные сроки; правовой результат, его оформление.

12. Порядок исполнения бюджета (на примере фед бюджета): ключевые субъекты, их права и обязанности на данной стадии; цель; процессуальные сроки.

13. Принцип единства кассы на стадии исполнения бюджета и роль Казначейства РФ в реализации этого принципа. Исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам покрытия дефицита.

14. Правовой результат стадии исполнения бюджета, его фиксация посредством бюджетного учёта. Достоверность фиксации результата и текущий бюджетный контроль.

15. Порядок отчёта об исполнении бюджета (на примере фед бюджета): ключевые субъекты, их права и обязанности на данной стадии; цель; процессуальные сроки; правовой результат.

Блок 4. Модифицированные виды бюджетного процесса

16. Особенности бюджетного процесса в отношении бюджетов внебюджетных фондов

17. Особенности бюджетного процесса в случае внесения изменений и дополнений в действующий бюджет (на примере фед бюджета)

18. Особенности бюджетного процесса при хроническом нарушении бюджетной дисциплины

19. Особенности бюджетного процесса

1. Понятие бюджетного процесса. Место процессуальных норм в системе бюджетного права.

Понятие бюджетного процесса нашло отражение в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Согласно действующему бюджетному законодательству Российской Федерации «бюджетный процесс — это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждения бюджетной отчетности».

Однако в определении бюджетного процесса, закрепленном в БК РФ, четко не разграничены стадии бюджетного процесса, и законодатель объединяет в единые самостоятельные стадии бюджетного процесса.

По нашему мнению, (Грачёвой), необходимо закрепить в БК РФ следующее понятие бюджетного процесса.

Бюджетный процесс — это регламентированная нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Место процессуальных норм в системе бюджетного права.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права с определенной долей условности можно подразделить следующим образом:

• материальные нормы, которые устанавливают бюджетное устройство и бюджетную систему Российской Федерации, состав доходов и направления расходов бюджетной системы, полномочия по получению бюджетных доходов и т.д.; эта основа бюджетного права;

• процессуальные нормы, выполняющие подчиненную, служебную роль по отношению к материальным нормам бюджетного права, однако это не умаляет их значения, поскольку они обеспечивают правильное применение материальных норм.

Отличительной особенностью процессуальных норм бюджетного права является то, что они имеют процедурный характер, регламентируют бюджетный процесс: процедуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.

Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса.

Исключительно важную роль процессуальные нормы бюджетного права играют в четкой регламентации порядка разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении и утверждении бюджетов (например, реализация права отлагательного вето Президента РФ при утверждении федерального бюджета и другие процедурные вопросы, связанные с осуществлением бюджетной компетенции соответствующими субъектами).

2. Влияние системы сдержек и противовесов при разделении властей на организацию бюджетного процесса. Цикличность и многостадийность бюджетного процесса. Баланс полномочий исполнительной и законодательной власти в бюджетном процессе. Контроль и политическая ответственность в бюджетном процессе.

Распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей является отражением фундаментального принципа организации власти в Российской Федерации. Вместе с тем анализ динамики бюджетного законодательства показывает снижение роли законодательной (представительной) ветви власти в бюджетном процессе при одновременном усилении влияния исполнительной ветви власти. равные права федеральной законодательной и исполнительной ветвей власти предусмотрены в части получения проектов государственных программ. Так, п. 3 ст. 11 ФЗ "О парламентском контроле" установлена обязанность федеральных органов исполнительной власти, являющихся ответственными за разработку и реализацию государственных программ Российской Федерации, одновременно с внесением соответствующих проектов на рассмотрение в Правительство Российской Федерации представлять их в Государственную Думу для рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы и комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам. Однако законодательство не предусматривает необходимости учета мнения Государственной Думы о проектах государственных программ. Учитывая расширенные бюджетные полномочия Правительства РФ, предусмотренная БК РФ процедура внесения, рассмотрения и принятия поправок в закон о федеральном бюджете также в целом имеет формальный характер. На фоне снижения объема бюджетных полномочий Государственной Думы значительно увеличились контрольные полномочия Министерства финансов Российской Федерации.

Цикличность и многостадийность бюджетного процесса

Бюджет ежегодно принимается и утверждается в нашем государстве. Финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев с 1 января по 31 декабря текущего года (ст. 12 БК РФ), т. е. соответствует календарному году. а бюджетный период – примерно три или три с половиной года.

Бюджетный цикл начинается с момента составления проекта бюджета и заканчивается вступлением в силу акта об утверждении отчета об исполнении данного бюджета. Время, в течение которого осуществляется бюджетный цикл, называется бюджетным периодом. 

Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК и (или) законом (решением) о бюджете. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона (ст. 11 БК РФ).

В бюджетном процессе бюджет последовательно проходит несколько стадий, по завершении которых заканчивается бюджетный цикл.

!!! В Российской Федерации ежегодно принимается так называемый скользящий федеральный бюджет. Он охватывает три года (очередной финансовый год и плановый период). Бюджеты субъектов РФ и муниципальных районов принимаются сроком на один год (очередной финансовый год) или на три года (очередной финансовый год и плановый период). Если данные бюджеты принимаются на один год, то орган исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти утверждает среднесрочный финансовый план еще на два года. В муниципальных образованиях также могут быть предусмотрены среднесрочные финансовые планы.

Законы о бюджете рассматриваются в приоритетном порядке, и, как правило, их принятию предшествует тщательный анализ. Это обусловлено важностью принятия данного финансового плана государства, предусматривающего расходы и доходы на текущий финансовый год, в соответствии с которыми происходит финансирование основных задач и функций государства.

(Если вдруг он попросит раскрыть все стадии, то нажмите сюда)

Виды стадий ниже

По мере прохождения стадий бюджетного процесса, т. е. обособленных, самостоятельных и законченных этапов деятельности государственных и муниципальных органов, бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Завершение каждой стадии характеризуется наступлением либо определенного юридического факта, либо определенной даты.

В некоторых случаях четвертую, отчетную стадию разделяют на две самостоятельные стадии: составление проекта отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Каждая стадия бюджетного процесса может быть разделена на этапы, характеризующиеся спецификой участников и их полномочий.

Кроме того, в бюджетном процессе имеются отдельные процедуры, которые сложно отнести к каким-то его стадиям. Они не воздействуют на качественное состояние бюджета, но влияют на его параметры и на полномочия участников бюджетного процесса. Появляются данные процедуры, как правило, в области конфликта интересов, когда регулируемые правоотношения находятся на стыке различных отраслей права. К отдельным процедурам можно отнести, например, процедуру исполнения судебных актов за счет бюджетов бюджетной системы (гл. 241БК РФ), процедуру введения временной финансовой администрации (гл. 191 БК РФ), процедуру учета средств, переданных во временное распоряжение бюджетным и казенным учреждениям.

Баланс полномочий исполнительной и законодательной власти в бюджетном процессе.

Органы законодательной (представительной) и исполнительной власти наделены полномочиями в связи с функционированием бюджета. Эти полномочия закон обозначает как бюджетные, квалифицируя их носителей в качестве участников бюджетного процесса [2]. Законодательство стоит на пути отнесения к числу участников бюджетного процесса органов законодательной (представительной) и исполнительной власти. Разграничение законодательной и исполнительной власти подразумевает разграничение и бюджетной компетенции органов законодательной и исполнительной власти.

Бюджетная компетенция органов власти - часть их правового статуса, обусловленная их ролью в финансовой деятельности государства, характеризующая основания и возможности задействованности в юридическом регулировании и реализации элементов бюджетного устройства государства

В бюджетной сфере законодательные (представительные) органы наделены исключительным правом на рассмотрение и утверждение соответствующего бюджета (статья 153 БК РФ). Следует обратить внимание на то, что данное полномочие не подлежит передаче исполнительному органу, а должно быть реализовано самим представительным органом. Президент РФ также не наделен Конституцией РФ правом на утверждение бюджета.

К числу бюджетных полномочий законодательных (представительных) органов законодатель относит также:

· внесение изменений в закон о бюджете;

· контрольные полномочия, в том числе, утверждение отчетов об исполнении бюджетов, формирование и определение правового статуса органов парламентского контроля и иные полномочия в соответствии со статьей 265 БК РФ;

· иные бюджетные полномочия.

Поскольку Федеральное собрание представляет собой двухпалатный парламент, бюджетные полномочия распределены между палатами Конституцией РФ. Согласно статье 105 Конституции РФ Государственная дума принимает федеральный закон о федеральном бюджете, а Совет Федерации одобряет данный закон. Закон о бюджете отнесен статьей 106 Конституции РФ к тем законам, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.

К полномочиям исполнительных органов власти прежде всего отнесены полномочия по формированию проекта бюджета и исполнению утвержденного бюджета (пункт 1 статьи 154 БК РФ). Кроме того, законодатель закрепляет за органами исполнительной власти полномочия по:

· составлению среднесрочного финансового плана;

· разработка и утверждение методики распределения и (или) порядки представления межбюджетных трансфертов;

· составляет бюджетную отчетность;

· представляет отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;

· обеспечивает управление государственным (муниципальным) долгом;

· иные бюджетные полномочия, предусмотренные либо в БК РФ, либо иными актами, принятыми в соответствии с БК РФ. Таковыми являются, например, контрольные полномочия, предусмотренные в статьях 266, 267, 268, 269, 270 БК РФ.

Контроль и политическая ответственность в бюджетном процессе.

Действующее законодательство не содержит понятия «бюджетный контроль». В разделе IX Бюджетного кодекса Российской Федерации идет речь о государственном и муниципальном финансовом контроле, поэтому в юридической литературе нет однозначного определения бюджетного контроля.

И. И. Кучеров определяет бюджетный контроль как «направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленную на обеспечение сохранности создания эффективной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины».

Целью проведения финансового контроля в бюджетной сфере является обеспечение соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения.

Осуществление бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса имеет большое значение, поскольку на каждой из стадий возможны нарушения бюджетного законодательства.

Целям бюджетного контроля соответствуют определенные задачи, стоящие перед бюджетным финансовым контролем, к которым относится:

— контроль за соблюдением бюджетного законодательства на стадиях составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения; исполнения бюджета; составления и утверждения отчета об исполнении бюджета ;

— обеспечение исполнения бюджета, т. е. предполагается проведение мероприятий бюджетного контроля, стимулирующих перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета, возврат излишне уплаченных доходов, учет доходов, санкционирование и финансирование;

— защита средств бюджетов от противоправных посягательств. Это означает недопущение или пресечение хищения бюджетных средств, их неэффективного, неэкономного и нецелевого использования3 ;

— обеспечение правильности составления и исполнения доходных и расходных статей бюджета по объемам, структуре, целевому назначению;

— финансовая экспертиза проектов законов и нормативных правовых актов, предусматривающих расходы за счет средств бюджета или влияющих на формирование и исполнение бюджета

— контроль за соблюдением правил ведения бухгалтерского учета и отчетности;

Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса и в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

К данным отношениям следует отнести перечисление средств одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ — межбюджетные трансферты (ст. 6 БК РФ). Они предоставляются в форме финансовой помощи: дотаций, субсидий, субвенций.

Объекты бюджетного контроля: Бюджетные фонды Бюджетный процесс Контролируемые субъекты

Виды бюджетного контроля

Методы бюджетного контроля

Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля в бюджетной сфере являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Проверка — совершение контрольных действия по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Ревизия — комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Проверки подразделяются на:

— камеральные проверки — проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального)

финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу;

— выездные проверки — проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов;

— встречные проверки проводятся в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта

контроля.

Обследование — анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Санкционирование операций — совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операция, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Субъекты

К органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся Счетная палата РФ; контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.

К органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля относятся: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно

органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций.

Политическая ответственность

В соответствии со ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Одним из видов финансово-правовой ответственности является ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Ей присущи все признаки юридической ответственности.

• Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, т.е. внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства — это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.

• Во-вторых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства заключается в определенных лишениях имущественного или организационного характера, которые претерпевает нарушитель. С точки зрения государства, ответственность представляет собой применение к нарушителю установленных в законодательстве санкций, мер ответственности.

• В-третьих, ответственность за нарушения бюджетного законодательства реализуется в строго определенном порядке, в процессуальной форме. Процессуальная форма позволяет не только упорядочить процесс применения мер ответственности к нарушителям, но и полностью и объективно установить обстоятельства совершения того или иного правонарушения. Кроме того, в процессе привлечения к ответственности выясняются обстоятельства, которые могут иметь значение для выбора мер юридической ответственности и их размера.

• В-четвертых, ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется только при наличии оснований. В качестве фактического основания ответственности выступает совершение лицом правонарушения.

Такими основаниями могут быть:

• бюджетное правонарушение;

• нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения;

• нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки преступления.

За совершение нарушений бюджетного законодательства, в зависимости от их характера и степени общественной вредности, могут быть применены меры уголовной, административной или финансовой ответственности.

Меры уголовной ответственности — если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки состава преступления. Так, ст. 285.1 УК РФ указывает на такое правонарушение, как нецелевое расходование бюджетных средств. Расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Статья 285.2 УК РФ предусматривает наказание за расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере. Крупным размером в указанных статьях признается сумма бюджетных средств, превышающая 1,5 млн руб., а особо крупным размером — 7,5 млн руб.

Уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства применяется в уголовно-процессуальной форме. Назначению наказания предшествует предварительное расследование, которое может проводиться в форме предварительного следствия или дознания. Как правило, в делах о "бюджетных преступлениях" проведение предварительного следствия обязательно. Оно осуществляется следователями Следственного комитета РФ. Привлечение к уголовной ответственности осуществляется судами общей юрисдикции. При этом правоприменительным актом, служащим основанием для применения уголовной ответственности, является обвинительный приговор (ст. 302 УПК РФ).

Меры административной ответственности применяются, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки административного правонарушения. Например, за нецелевое использование бюджетных средств предусматривается ответственность в ст. 15.14 КоАП РФ. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц — от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

+ еще примеры невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2); нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3).