Тема 4.

Блок 1.

1. Понятие бюджета с экономической точки зрения и с точки зрения его материального содержания. Бюджет и казна.

2. Особенности бюджета с юридической точки зрения. Конституционно-правовое значение придания финансовому плану публичной власти формы закона. Бюджет в системе сдержек и противовесов при разделении властей.

3.Функции бюджета как денежной формы публичной власти: распределительная и регулятивная. Бюджетная политика как элемент фискальной политики государства. Правовое закрепление направлений и инструментов бюджетной политики.

Блок 2. Структура бюджета

4.Структура бюджета. Доходы, расходы, дефицит и профицит.

5.Бюджетная классификация, ее правовое значение и состав.

6. Особенности учета нефтегазовых доходов в федеральном бюджете и «бюджетное правило».

7. Правовые принципы- требования к бюджету (полнота, достоверность, прозрачность, сбалансированность и др.).

8. Консолидированные бюджеты: назначение, порядок составления.

9. Бюджетные и внебюджетные фонды, их соотношение. Суверенные фонды.

Блок 3. Бюджетное планирование

10. Горизонт бюджетного планирования. Краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование.

11. Финансовый год и плановый период. Юридические особенности бюджетного планирования на плановый период.

12 Бюджетное планирование и стратегическое планирование.

Блок 4. Бюджетное право как подотрасль финансового права

13. Понятие бюджетного права. Место бюджетного права в системе финансового права.

14. Система источников бюджетного права.

15. Бюджетные правоотношения, их особенности.

16. Субъекты бюджетных правоотношений.

Блок 5. Бюджетная система, бюджетное устройство.

17. Понятие бюджетной системы Российской Федерации, ее состав.

18. Понятие бюджетного устройства. Правовые принципы бюджетного устройства Российской Федерации (самостоятельность бюджетов и единство бюджетной системы).

19. Бюджетные права (бюджетная компетенция) РФ, субъектов РФ и МСУ.

20. Особенности бюджетной политики в федеративном государстве. Межбюджетные отношения и межбюджетное регулирование. Распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты.

Блок 1.

1. Понятие бюджета с экономической точки зрения и с точки зрения его материального содержания. Бюджет и казна.

С экономической т.з. : Бюджет - определенные общественные отношения по наполнению, распределению публично-правовых фондов.

Грачева: в экономическом аспекте бюджет – совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общезначимых задач государства и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов государственной власти или МСУ.

С материальной т.з.: бюджет – централизованный денежный фонд государственного или административно-территориального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов гос. власти и МСУ.

Материальное содержание бюджета отличается подвижностью, объемом концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов постоянно меняются. В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финансовых ресурсов страны. При этом основные характеристики федерального бюджета определяются исходя из прогнозируемого объема ВВП. При этом доходы и расходы бюджета утверждаются на предстоящий год и два плановых периода.

Лекция: Бюджет - деньги, которые аккумулированы государством. Под бюджетом мы понимаем сами денежные фонды, накопленные публичной властью. Они централизованы в руках единого государства и направлены сразу все централизованно . Бюджетные средства хранятся централизованно, а «не раскладываются по карманам». Общее правило: один публично-правовой бюджет – один счет. Если в бюджете образуется разрыв, так называемый кассовый разрыв, задача Минфина осуществлять фин.управление бюджетом ,денежным потоком, так осуществлять управление, чтобы не было этих кассовых разрывов.

Бюджет и казна.

С точки зрения гражданского законодательства бюджет представляет собой часть казны публично-правового образования - ст. 214 ГК РФ, согласно которой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Данное определение таит в себе несколько коллизий.

1.бюджет – понятие одновременно материальное и абстрактное, но не может быть назван предметом, имуществом или вещью. Бюджет является правовой и экономической категорией и его нельзя определить как имущество в форме фонда денежных средств. Публичное имущество, составляющее казну, напротив, имеет материальное выражение, в большинстве случаев даже пространственные параметры.

2. все расходы и доходы бюджета закреплены за конкретными администраторами и ограничены определенным назначением, в силу чего нельзя говорить о бюджете как о нераспределенном имуществе. Объем казны, напротив, не определен, так как включает бесхозяйное имущество, иное имущество, не принадлежащее никому в частности, а также неразведанные богатства недр, континентального шельфа и т. д. Бюджет детально просчитан, и любая его корректировка влечет дисбаланс расходов и доходов.

Следует высказать предположение о том, каким образом в одном понятии казны соединились такие разные категории, как публичное имущество и бюджет. В эпоху металлического денежного обращения монеты, находящиеся в обороте, а также иное имущество, служившее для уплаты налогов, в действительности представляли собой имущество, вещи, номинальная стоимость которых почти совпадала с фактической. Об этом можно судить хотя бы по тому, что, когда монеты стирались, их ценность, как и любого иного имущества, уменьшалась. Металлические деньги наряду с другим имуществом (землей, государственными предприятиями) составляли казну – в буквальном смысле сокровища государства. Бюджет понимался как фонд монет, предназначенный для публичных расходов. Эволюция денежной системы привела к появлению сначала бумажного, а потом безналичного денежного обращения. Однако из состава казны бюджет так и не был исключен, что привело к соединению бюджета и публичного имущества в одном понятии казны. Теперь приходится говорить о денежной (бюджет) и неденежной (иное имущество) частях государственной или муниципальной казны.

Реализация любых активов казны, а также наполнение казны, как правило, воздействует на бюджет, отражаясь в его доходах или расходах. Наконец, сама реализация активов казны в большинстве случаев имеет целью достижение баланса бюджета. Какие связи существуют между денежной и неденежной частями казны? Во-первых, публичное имущество, входящее в казну, служит источником доходов бюджета. Во-вторых, расходы бюджета отчасти идут на содержание публичного имущества и на приобретение нового имущества. В-третьих, существование как денежной, так и неденежной частей казны обусловлено единой целью, которая должна совпадать с целью государственной политики и публичным интересом. Более того, собственные бюджет и территорию, иное публичное имущество можно назвать признаками государства, условиями его суверенитета.

Таким образом, категории «казна» и «бюджет» тесно связаны между собой, а также с категорией «государственное хозяйство», которая описывает динамическую часть государственной казны. Государственное хозяйство объемлет не только публичное имущество и финансовое хозяйство государства (публично-правового образования), но и процедуры, связанные с функционированием казны и бюджета. Это, в частности, процедуры планового процесса (стратегического планирования), бюджетного процесса, закупок для публичных нужд, национализации, приватизации, иные процедуры, оказывающие влияние на структуру и объем государственной или муниципальной казны, доходы и расходы бюджета.

Публичные хозяйственные процедуры непременно связаны с правовым регулированием и не существуют без него. Правовые нормы регулируют содержание этих правоотношений, а также полномочия их участников и в совокупности составляют бюджетное право.

КРАТКО: в законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета с позиций права собственности. Согласно ГК РФ (ст. 214) средства государственного бюджета наряду с другим имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями, входят в состав государственной казны Российской Федерации или субъекта РФ. Средства местного бюджета являются составной частью и муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: ими выступают не те или иные органы государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, районные округа и другие муниципальные образования). Это подчеркивает публичную значимость бюджетов, их нацеленность на интересы общества.

2.Особенности бюджета с юридической точки зрения. Конституционно-правовое значение придания финансовому плану публичной власти формы закона. Бюджет в системе сдержек и противовесов при разделении властей.

С юр. т.з.: бюджет - некий финансовый план государства. План в форме закона.

Бюджет – это финансовый план государства, утвержденный представительной властью, принимаемый в форме закона, для РФ - ФЗ, для S- закон субъекта, для МО - НПА органа представительной власти МО.

Бюджет- закон, разработанный в соответствии с законодательством РФ Правительством, рассмотренный и утвержденный ГД, одобренный СФ и подписанный Президентом РФ.

Рассматривая бюджет с правовой точки зрения, необходимо отметить следующие аспекты:

во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

во-вторых, бюджет — это централизованный фонд денежных средств (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства, доходы по источникам, расходы направляются по функциям государства и муниципальных образований .

в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;

в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т. д.).

Конституционно-правовое значение придания финансовому плану публичной власти формы закона.

Финансовый план, действующий в течение определенного периода, закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений в данной сфере.

КС РФ в постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П отметил, что «бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно — они являются составной частью финансовой системы РФ».

Бюджет как закон (акт) и как форма финансовой деятельности также выполняет некоторые функции, выступая в качестве универсального инструмента для балансирования планов отдельных публичных учреждений и органов власти между собой и со стратегическими планами. Можно сказать и по-иному: через бюджет балансируются различные интересы (публичные, групповые, индивидуальные) участников финансовой деятельности. Бюджет устанавливает баланс расходов и доходов, которые, как правило, не совпадают по объему.

Бюджет призван способствовать реализации региональной и национальной политики российского государства соответственно конституционному принципу федерализма. В целях социально-экономического развития субъектов РФ принимаются соответствующие программы, на осуществление которых выделяются средства из федерального бюджета.

Бюджет в системе сдержек и противовесов при разделении властей.

Принцип разделения властей подразумевает сочетание законодательной и исполнительной, а также судебной власти.

Судебная власть в этой сфере проявляется в нормоконтроле бюджетного законодательства со стороны Конституционного Суда РФ, толковании им актов законодательства, разъяснениях Верховного Суда РФ положений источников финансово-правового регулирования, разрешении бюджетно-правовых споров судами с учетом подведомственности дел.

Федеральное Собрание РФ – единственный орган государственной власти, уполномоченный на принятие федеральных законов, устанавливающих фундаментальные характеристики бюджетного устройства государства. Федеральные законы принимаются по следующим вопросам: бюджетно-правовая политика; бюджетно-правовой статус государства и публично-правовых образований, органов власти; система и порядок финансирования расходных обязательств государства и публично-правовых образований; бюджетный контроль; бюджетно-правовые основы пенсионного страхования и др.

При этом законопроекты о введении или отмене налогов (основной источник бюджетных доходов), освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, касающиеся расходов федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ – органа исполнительной власти (ст. 104, 105 Конституции РФ). Это является примером проявления так называемых сдержек и противовесов в функционировании органов различных ветвей власти, характеризующих проявление принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства.

Бюджеты утверждаются актами органов законодательной (представительной) власти. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов – в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты – в форме правовых актов органов местного самоуправления (далее  законы о бюджете)

Недопустимо принятым законом о бюджете нарушать конституционно установленные гарантии. В противном случае он служит предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, что подчеркивает роль судебной власти в сфере бюджетного устройства.

Составление проекта бюджета относится к полномочиям органов исполнительной власти (Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), рассмотрение, утверждение бюджета в качестве закона, правового акта – к полномочиям законодательных (представительных) органов власти. Заметим, что федеральный бюджет, а следовательно, и проект федерального закона о нем разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством РФ, тогда как проекты других федеральных законов могут вносить в Думу Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы и иные субъекты в соответствии со ст. 104 Конституции РФ (еще один пример баланса исполнительной и законодательной власти). Исполнение закона о бюджете относится к полномочиям органов исполнительной власти (Федеральное казначейство, его территориальные подразделения на уровне публично-правовых образований).

Органы исполнительной власти не свободны в волеизъявлениях в рамках отношений по исполнению бюджета. Так, они не могут «отказаться» от формирования доходной части бюджета – не вправе по своему усмотрению решать, получать (направлять, зачислять в ходе банковских операций) в бюджет предусмотренные законом о бюджете доходы или нет. Наряду с этим суды признают незаконными решения уполномоченных органов исполнительной власти, глав муниципальных образований относительно выделения средств из бюджета, не соответствующих правовому акту о бюджете в части установленных им расходов на конкретные мероприятия.

3.Функции бюджета как денежной формы публичной власти: распределительная и регулятивная. Бюджетная политика как элемент фискальной политики государства. Правовое закрепление направлений и инструментов бюджетной политики.

Распределительная: с помощью ее происходит аккумуляция денежных ресурсов в государстве и их распределение в соответствии с общегосударственными потребностями. Причем именно посредством бюджета осуществляется многоуровневое (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) перераспределение денежных средств.

Регулятивная: с помощью бюджета государство имеет возможность регулировать хозяйственную деятельность страны, развитие территорий и различных отраслей производства, а также социальную сферу.

Регулирует денежные потоки государства, укрепляет связи между центром и субъектами федерации. Позволяет через формирование и использование фонда денежных средств государства "сигнализировать" о том, как поступают в доходы бюджета финансовые ресурсы (налоги и другие ресурсы) от разных субъектов хозяйствования.

Фискальная функция — связана с формированием доходной части бюджета и предусматривает аккумулирование и централизацию финансовых ресурсов на нужды государства с целью выполнения им своих задач;

Основная по значению (перераспределительная) функция бюджета диктуется его ролью финансового плана, который составляется для реализации общего государственного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономического развития и т. д.). Данная функция бюджета тесно связана с категорией «бюджетная политика», которая является ключевым звеном экономической политики государства и одновременно неотделима от вопросов государственного управления.

Бюджетная политика – совокупность правовых средств, позволяющих достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

Бюджетная политика - это часть финансовой политики, проводимой государством. Она определяет принципы организации отношений в области финансов при формировании доходов бюджетов, осуществления их расходов, проведении межбюджетных отношений. Данная политика влияет на пропорции и размеры финансовых ресурсов, централизуемых государством, определяет структуру расходов и перспективы применения бюджетных средств в целях развития экономики страны.

Бюджетная политика государства регулирует все отношения в области финансов, которые происходят между предприятиями и государством посредством осуществления налоговых сборов, при проведении инвестиционной политики, планировании бюджетных расходов в отношении приоритетных отраслей деятельности. Государство целенаправленно воздействует на экономику, изменяя объем и структуру госрасходов, налогообложения и госсобственности, которые и являются инструментами, с помощью которых проводится бюджетная политика. Ее главные параметры отражаются в бюджете и выступают как инструмент управления госфинансами. Цели бюджетной политики на финансовый год прописаны в Бюджетном послании Президента Федеральному Собранию.

Бюджетная политика - стратегическое направление, которое определяет перспективы формирования и последующего использования финансов в целях решения главных проблем экономики

Нормативно-правовая составляющая бюджетной политики – совокупность правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах, которыми должны руководствоваться органы и организации, участвующие в определении бюджетной политики, и которые устанавливают процедуры реализации бюджетной политики. Нормативная составляющая бюджетной политики должна иметь конституционную основу. В Основном законе, а также в постоянно действующем законе о финансах могут быть решены вопросы: длительности горизонта бюджетного планирования, содержания закона о бюджете, недопущения в нем «бюджетных наездников» (норм, не относящихся к цифровым показателям доходов и расходов), сбалансированности бюджета, предельного размера государственного долга, порядка исполнения бюджета в случае его неутверждения к началу финансового года, составления отчета об исполнении бюджета, установления принципов планирования расходов и доходов, построения бюджетной системы, осуществления бюджетного процесса и т. д.

Необходимыми условиями проведения бюджетной политики выступают развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия решений на всех уровнях публичной власти. Нормы, позволяющие реализовать бюджетную политику, должны содержаться, кроме того, в основном финансовом законе, иных нормативных правовых актах. Немаловажным является ясное и недвусмысленное разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы, которое должно быть начато на конституционном уровне и продолжено в основном финансовом законе (бюджетном законодательстве).

Инструментальная составляющая складывается из различных средств и приемов; для бюджетной политики это будут средства и приемы отражения в бюджете иерархической совокупности целей и задач, сформированных для государственных стратегических планов, а также индикаторы достижения этих целей и задач, имеющие денежное выражение. Инструментальная, содержательная составляющая бюджетной политики может быть разделена на две части.

Первая из них касается расходов бюджета и не носит самостоятельного характера, выступая продолжением государственной политики, например, в сферах безопасности, обороны, в социальной сфере и т. д. Данная часть инструментальной составляющей бюджетной политики связана с реализацией перераспределительной функции бюджета.

Вторая ее часть имеет относительно самостоятельный характер и касается таких специфических сфер, как налогово-таможенные вопросы; межбюджетные отношения; публичный кредит; в определенной степени – денежно-кредитная политика; выбор допустимых способов и источников балансирования бюджета; осуществление контроля в бюджетном процессе (например, степень свободы в перераспределении ассигнований, содержание бюджетной классификации и др.). Именно эти вопросы позволяют выделить бюджетную политику как обособленную часть государственной политики. Данные вопросы связаны уже с реализацией стабилизирующей и контрольной функций бюджета.

Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит несколько инструментов, позволяющих реализовать бюджетную политику. К таким инструментам относится, например, ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором в числе прочего определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (ст. 170 БК РФ). Послание носит декларативный характер, не содержит конкретных параметров и показателей, однако несет в себе идеологическую функцию. Ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию является лишь одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концепций, основных направлений политики), которые должны быть согласованы между собой и найти отражение в бюджете. Для достижения этих задач существуют иные средства реализации бюджетной политики. В частности, есть возможность согласования позиций главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа при составлении проекта бюджета; оно происходит в установленных формах, которыми выступают межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы. Следующим инструментом реализации бюджетной политики являются сами парламентские слушания бюджета, в результате которых в бюджете должны найти отражение интересы различных политических сил. Наконец, претворение в жизнь принципа прозрачности бюджетного процесса предполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил для удовлетворения публичного интереса.

Блок II. Структура бюджета.