Занятие 5. Бюджетный процесс Блок I. Понятие бюджетного процесса

1. Понятие бюджетного процесса. Место процессуальных норм в системе бюджетного права

• Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательная смена состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс

• Ст.6 БК: бюджетный процесс – регламентируемая законодательством РФ деятельность ОГВ, ОМСУ и иных участников бюджетного процесса по:

  • Составлению и рассмотрению проектов бюджетов

  • Утверждению и исполнению бюджетов

  • Контролю за их исполнением

  • Осуществлению бюджетного учета

  • Составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности

• Минусы такого определения: четко не разграничены стадии, законодатель объединяет самостоятельные стадии («составление и рассмотрение проекта бюджета», «утверждение и исполнение бюджета») + эта формулировка не учитывает то, что контроль должен быть на всех стадиях  поэтому Грачева предлагает такое определение: бюджетный процесс — это регламентированная нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных ОГВ + ОМСУ + иных участников бюджетного процесса по:

  • Составлению проектов бюджетов

  • Их рассмотрению и утверждению

  • Исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета

  • Составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности

  • Осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса

• Про процессуальные нормы. Последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые:

  • Отражают последовательную смену стадий

  • Цикличный характер

  • Смену ПиО участников бюджетного процесса

  • Закрепляют правила, порядок применения норм материального БП

  • Закрепляют и регламентируют процесс формирования бюджета как финансово-планового акта от момента его составления до момента утверждения бюджетной отчетности, в том числе отчета о его исполнении

  • Фиксируют последовательность участия различных субъектов в бюджетных процессуальных правоотношениях на разных стадиях бюджетного процесса

  • Способствуют укреплению принципа законности при реализации материальных норм БП, так как они прописывают и регламентируют сам порядок полного и своевременного поступления бюджетных средств и их целевого расходования

2. Влияние системы сдержек и противовесов при разделении властей на организацию бюджетного процесса. Цикличность и многостадийность бюджетного процесса. Баланс полномочий исполнительной и законодательной власти в бюджетном процессе. Контроль и политическая ответственность в бюджетном процессе.

Про сдержки и противовесы (материал с прошлого семинара)

• Составление проекта бюджета — относится к полномочиям органов исполнительной власти (Минфин, фин. органы субъектов РФ и муниципальных образований)

• Рассмотрение, утверждение бюджета в качестве закона, правового акта – к полномочиям законодательных (представительных) органов власти (федеральный бюджет и проект ФЗ о нем разрабатывается и представляется Госдуме исключительно Правительством РФ — пример баланса исполнительной и законодательной власти)

• Исполнение закона о бюджете — полномочие органов исполнительной власти (Федеральное казначейство, его территориальные подразделения на уровне публично-правовых образований). При этом реализуются полномочия и иных финансовых органов, помимо тех, на которые возложено исполнение бюджета. Например, для исполнения его доходной части значимы полномочия ФНС по взиманию налогов, поступающих в доходную часть бюджета

• Отношения по утверждению отчета об исполнении бюджета — развиваются в рамках деятельности законодательного органа. То есть ОИВ не свободны в волеизъявлениях в рамках отношений по исполнению бюджета. Они не вправе по своему усмотрению решать, получать (направлять, зачислять в ходе банковских операций) в бюджет предусмотренные законом о бюджете доходы или нет. Таким образом, над функционированием института исполнительной власти в части исполнения бюджета превалирует волеизъявление законодательного органа этот бюджет утвердить

• Контроль – осуществляют обе ветви:

  • Законодательные органы – осуществляют контроль за исполнением бюджета в лице Счетной палаты РФ, а также при рассмотрении законопроекта бюджета на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами

  • Исполнительные органы – при реализации процедур исполнения бюджета. В Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре ФОИВ» содержится перечень ОИВ, в том числе осуществляющих финансовые, контрольные полномочия в сфере бюджетного устройства (например, Росфинмониторинг, Федеральное казначейство)

Про баланс полномочий исполнительной и законодательной власти (статья Епифанова И.О.)

• Регулирование бюджетных правоотношений НЕ является исключительной прерогативой органов законодательной власти. Также организация и осуществление бюджетного процесса в действительности реализуется НЕ только органами исполнительной власти.

• Так, для нормативного регулирования бюджетных отношений РФ характерно закрепление бюджетно-правовых норм актами не только органов законодательной, но и исполнительной власти. Правительство, Минфином, Федеральное казначейство принимают значительное количество НПА по вопросам финансирования расходных обязательств, процедур исполнения бюджета. Подзаконные акты несут значительную регулятивную нагрузку в установлении процедурных основ бюджетных правоотношений.

• П. 6 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности гос. программ РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588, устанавливает, что проект гос. программы, а также предложения о внесении изменений в гос. программу одновременно с внесением на рассмотрение в Правительство РФ представляются в Госдуму в соответствии с ФЗ «О парламентском контроле». В качестве обязательного условия для утверждения гос. программы пункт 20 Порядка называет необходимость прилагать к проекту программы сведения об учете замечаний Счетной палаты, Госдумы Совета Федерации  таким образом, на законодательном уровне определено участие Федерального собрания в процессе утверждения гос. программ РФ, а по сути, в процессе реализации полномочий органов исполнительной власти по исполнению бюджета (хотя это неправильная практика, потому что когда органы одной ветви власти реализуют полномочия, по своей природе принадлежащие другой ветви, имеет место нарушение статьи 10 Конституции, подрывающей стабильность в гос. устройстве)

Про цикличность и многостадийность бюджетного процесса

• Суть цикличности (Пискотин): бюджет существует только один год (бюджетный год)  когда год истекает, на смену одному бюджету приходит другой  но прежде чем вступить в действие, бюджет должен быть составлен и утвержден  после его принятия и наступления НГ бюджет обращается к исполнению  по итогам исполнения составляется отчет, он поступает на утверждение. Так вот в каждом году этот процесс начинается заново, бюджетный процесс ежегодно возобновляется, проходя одни и те же стадии (стадии составления, рассмотрения и утверждения, исполнения бюджета  составление, рассмотрением и утверждением отчета об исполнении бюджета). И сколько существует бюджет, столько существуют и эти стадии бюджетного процесса

• Многостадийность. Стадия – это обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности гос. органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Бюджетный процесс состоит из ряда таких стадий (подробнее в другом блоке)

• Химичева: деятельность гос-ва (муниципального образования) от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые последовательно сменяют одна другую.

  • Начальные стадии – составление, рассмотрение, утверждение проекта бюджета. В совокупности они называются формированием бюджета.

  • Далее – исполнение бюджета

  • Заключительная стадия – утверждение отчетности об исполнении бюджета (ядро – сам отчет об исполнении бюджета). Эта стадия включает в свою очередь такие этапы:

    • Составление бюджетной отчетности и проведение внешней проверки

    • Рассмотрение бюджетной отчетности

    • Утверждение отчетности об исполнении бюджета

Про контроль и политическую ответственность (по статье Комягина Д.Л.)

• Одним из перспективных, но пока потенциальных направлений развития бюджетных правоотношений является формирование норм политической (стратегической) ответственности в бюджетной сфере, которая может быть связана с результатами стратегического контроля.

• Наиболее близка к ответственности за нарушения бюджетного законодательства ответственность за недостижение целей бюджетного планирования. НО нарушение законодательства о стратегическом планировании и недостижение запланированных целей стратегического планирования существенно различаются между собой. Ответственность за недостижение целей стратегического планирования (некачественное планирование, недостижение запланированного социально-экономического эффекта) в Законе о стратегическом планировании не упоминается вовсе. Остается говорить лишь о политической ответственности, которая иногда выступает в качестве последствия нарушений, выявленных в ходе парламентского контроля

• Призыв к политической ответственности как призыв к совести и здравому смыслу политических деятелей используется в парламентской и межправительственной риторике. В этом смысле можно понимать политическую (позитивную) ответственность как связанную с нормами нравственности, морали. Но такая точка зрения представляется небесспорной. Политическая ответственность не предполагает свободы выбора для субъекта такой ответственности, не является исключительно моральным, внутренним его выбором, а непосредственно связана с внешней оценкой его деятельности. Понятие политической ответственности неприменимо к состоянию «внутренней виновности». Политическая ответственность связана с общественной оценкой. Политическая ответственность нуждается в конкретизации и должна существовать не только как позитивная, но и как ретроспективная, иначе она просто превратится в популистскую риторику.

• Представляется, что и в сфере гос. хозяйства мероприятия стратегического контроля могут заканчиваться не подготовкой закрытой аналитической инфы, а комплексом мер политической ответственности, сочетающих в себе позитивные и негативные аспекты. В связи с этим должен быть найден необходимый баланс между ними.

• Предпосылкой применения негативной ответственности по результатам стратегического контроля является наличие системы целевых показателей для документов стратегического планирования, формирование которых контролируется Счетной палатой РФ