Пять лет назад президент Владимир Путин подписал «майские указы» — поручения, следующие за его предвыборными обещаниями. 11 документов должны были резко увеличить конкурентоспособность России на международных рынках, повысить уровень жизни граждан, увеличить темпы роста строительства жилья и других отраслей производства. Экономический кризис и западные санкции, введенные после присоединения Крыма, сделали «майские указы» трудновыполнимыми; ответственность за них в итоге легла на регионы, сразу же ушедшие в долги. По просьбе «Медузы» журналист «Коммерсанта» Андрей Перцев рассказывает, как планировалось реализовать «майские указы» — и что с ними на самом деле произошло.
Не просто указы
Третий срок Владимира Путина начался не только с жесткого разгона митинга на Болотной площади 6 мая 2012 года, но и с подписания так называемых майских указов на следующий день. 11 документов были выпущены пакетом и стали единственными указами президента, которым Кремль дал особое название. «Майские» затрагивали все сферы: оборонную промышленность и медицину, внешнюю политику и науку, «межнациональное согласие» и жилье. И конечно, повышение зарплат. Не касались они разве что только внутренней политики.
Первые годы действия указов казалось, что правительство и региональные чиновники существуют только для того, чтобы их исполнять: министров и губернаторов периодически вызывали на ковер, а Общероссийский народный фронт, следивший за исполнением документов, постоянно критиковал исполнителей.
«Майские указы» во многом повторяли тезисы предвыборных статей Путина и выглядели своеобразным исполнением обещаний президента, на которое, быть может, избиратели особенно и не рассчитывали. Горизонт, открывавшийся в случае воплощения статей в жизнь, впечатлял: Владимир Путин сулил повышение зарплат бюджетникам до средней по региону, а врачи и университетские преподаватели и вовсе должны были получать по две средние зарплаты. В стране должно было появиться 25 миллионов высокотехнологичных рабочих мест. «Надо вместе с профсоюзами изучить возможность законодательно расширить участие рабочих в управлении предприятиями. Такое участие практикуется — например, в Германии в форме так называемых производственных советов», — рассуждал Путин в одной из своих предвыборный статей в феврале 2012 года о социальной справедливости. Последнее казалось легкоисполнимым, однако ни в указах, ни в жизни производственные советы не появились.
Критика на парадном совещании
С момента подписания указов прошло пять лет. Круглую дату в Кремле решили отметить обсуждением «майских указов» на заседании Госсовета 4 мая 2017 года. От былого замаха осталось не так много: в качестве витрины исполнения президентских обещаний выбрали многофункциональные центры по оформлению документов и расселение ветхого жилья. Судя по всему, за результаты этой работы Кремлю и правительству не стыдно. С остальными показателями все не так просто, хотя формально они исполнены.
«За прошедшие годы удалось придать некоторую новую динамику позитивным изменениям в наиболее чувствительных, значимых для жизни граждан сферах, таких как здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство. Разумеется, проблем еще очень много и нерешенных вопросов больше, чем того, что удалось сделать», — констатировал на заседании Госсовета Путин.
На парадном мероприятии звучала и критика. «Народный фронт держит на контроле 179 ваших поручений в рамках мониторинга исполнения „майских указов“. Из них мы считаем, что 35 поручений исполнены, 44 не исполнены и 100 поручений исполнены частично и требуют доработки», — заявил глава исполкома ОНФ Алексей Анисимов. Лидер «Справедливой России» Сергей Миронов и вовсе заявил, что большинство указов не исполнено. «В целом реальные располагаемые доходы населения снижаются четвертый год подряд. Указы о повышении зарплаты бюджетникам исполняются только в том случае, если врачи и учителя работают на 2–2,5 ставки. Указ о реорганизации неэффективных образовательных учреждений также на деле был воспринят многими чиновниками как сигнал к бездумной оптимизации отрасли. То же, к сожалению, происходит и в здравоохранении. Значительное количество аварийного жилищного фонда было сокращено, к сожалению, на бумаге за счет отмены ранее принятых решений о признании многоквартирных домов аварийными», — перечислял Миронов, чья партия уже пять лет как безоговорочно поддерживает все президентские инициативы.
Даже по заседанию Госсовета можно было понять, что с «майскими указами» что-то не заладилось.
Главное, с чем ассоциировались «майские указы», — повышение доходов для бюджетников. Уже в 2012 году среднюю по региону зарплату должны были получать учителя, в 2013-м — работники детских садов, к 2018 году к ним должны были подтянуться преподаватели училищ, а врачи и преподаватели университетов к тому же году, согласно указам, получали бы по две средние зарплаты. Реальные доходы бюджетников к 2018 году по «майским» поднялись бы в 1,4–1,5 раза. Учителя и врачи с опаской, но поверили грядущему счастью: президент же обещал. Прошло пять лет — а в жизни бюджетников если что-то изменилось, то не в лучшую сторону.
«В настоящее время средняя зарплата в Санкт-Петербурге, по данным Росстата, составляет 57 603 рубля. Формально к ней с 2014 года должна быть приравнена и учительская зарплата. При этом за ставку вам пообещают около 30 тысяч рублей. Получается, что надо либо брать две ставки, либо получать равные основной зарплате премии. Что нереально, потому что стимулирующий фонд, из которого черпаются эти премии, давно уже не составляет даже 30 процентов от фонда оплаты труда, как это было запланировано в начале реформы», — рассказал «Медузе» учитель истории из Санкт-Петербурга Андрей Демидов. По его мнению, интерес к «майским указам» и их исполнению «закончился после того, как статистика стала радикально расходиться с ощущениями от собственной зарплаты».
До 2014 года прибавки ощущались, потом увеличение стало сходить на нет, а экономический кризис и рост цен обесценили полученное. «Пассивное равнодушие учителей грозит смениться массовым недовольством и протестами, которые когда-то и привели к появлению „майских указов“», — ожидает Андрей Демидов. По словам учительницы из Удмуртии Анны Инютиной, в провинции «кроме чиновников, про майские указы никто и не говорит»: «Большинство толком-то о них и не слышало, а те, кто слышал, понимают, что это чиновничьи игры». Педагог из Москвы Ирина Канторович и вовсе считает, что «майские указы» стали для администраций школ и больниц «хорошей ширмой для того, чтобы под этим флагом увольнять сотрудников в целях „экономии“».
«На деле зарплаты бюджетников в большинстве регионов далеки от средней, а во многих случаях даже уменьшились в сравнении с 2012 годом. Например, в моей московской школе ГБОУ ЦО „Технологии обучения“ с момента принятия новой системы оплаты труда в 2013 году гарантированная зарплата учителей — без стимулирующих и других выплат — за тот же объем работы сократилась примерно на пятнадцать процентов, и это без учета инфляции!» — поясняет она. При этом формально считается, что зарплаты бюджетников выросли. Например, в 2015 году Росстат отчитывался, что учителя получают 106 процентов от средней зарплаты по стране, а врачи — 156 процентов.
Задумка властей по повышению зарплат бюджетникам была понятной: на фоне протестов 2011–2012 годов Кремль должен был сохранить свой базовый электорат, показать, что государство остается патерналистским. К недовольным политикой не должны были присоединиться недовольные социальной сферой или экономикой.
Другие цели «майских указов» уже мало кто может вспомнить, и для власти, это, наверное, хорошо. Например, в одном из документов анонсировалось создание 25 миллионов высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году. Уже очевидно, что из-за экономических провалов этих показателей достичь не получится — даже притом, что сам термин «высокопроизводительное рабочее место» был изменен. В феврале 2012 года методика определения «высокопроизводительных рабочих мест» базировалась на среднем уровне ВВП в расчете на «рабочее место по шести крупнейшим экономикам мира». В 2013 году методика изменилась — «высокопроизводительность» места стали определять по средней зарплате его работников: если она превышала средний по региону уровень, место становилось «высокопроизводительным».
Впрочем, существует отрасль, где исполнение «майских указов» приближается к запланированным показателям, — это оборонная промышленность. «Организациями ОПК достигнуты устойчивые темпы развития, превышающие аналогичные показатели российской экономики в целом. Так, объем промышленной продукции, произведенной организациями ОПК в 2016 году, вырос на 10,7%, в том числе в радиоэлектронной промышленности», — отчитывалось правительство в этом году. Там же кабинет министров приводил другие цифры, не столь оптимистичные: «по сравнению с 2015 годом численность врачей увеличилась на 854 человека (0,2%), обеспеченность врачами выросла на 0,1% (с 37,1 до 37,2 на 10 тысяч населения)».