!Учебный год 2023-2024 / Экономика Лоббизм в России
.docxЭкономика Лоббизм в России.
До 80-х годов XX века было принято полагать, что лобби, лоббизма, лоббистских отношений в нашей стране нет и быть не может. Сами эти слова считались вульгарными и даже ругательными. Однако в действительности лоббизм существовал во все годы существования советской власти. Этому свидетельствует появление такого термина, как «толкач», под которым подразумевали человека, который отвечал за связи с администрацией, решение наиболее щепетильных вопросов. Потребности планирования, определения общегосударственных целей и распределения приоритетов невольно подтолкнули систему к созданию довольно мощных лоббистских структур как в правительстве, так и в самом ЦК КПСС и Политбюро, просто формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными. Именно из того времени вышли «три источника, три составные части» нынешнего российского лоббизма: военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный.
Объектами лоббизма в России являются: Администрация Президента РФ, обе палаты Федерального Собрания и их депутаты, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и администрации субъектов РФ и т.д. Наиболее значимым объектом лоббистской деятельности признается Государственная Дума Федерального Собрания РФ.
Лоббизм — вид деятельности, заключающийся в воздействии со стороны физических лиц и представителей негосударственных организаций на органы власти или органы местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) ими определённых решений. Лоббист при этом не состоит на службе в органе, который вправе принять (или не принять) нужное решение. Кроме того, лоббизм может также осуществляться на уровне межгосударственных образований
Методы лоббизма бывают законными и незаконными.
К первым относится подача петиций, массовая рассылка писем в органы власти, проведение экспертизы законопроектов для государственного органа, проведение информационной кампании по обработке общественного мнения. В некоторых случаях законным методом лоббизма является оказание финансовой поддержки государственному политику — например, путем финансирования его избирательной кампании или не запрещенное законом внесение средств в благотворительные и иные проекты, которые связаны с ним. К незаконным методам относится прямой подкуп политиков и иное их финансирование, прямо запрещенное законом.
По правовому регулированию лоббизма страны делятся на три группы. В первой группе (Канада, США) лоббизм жестко регламентирован законодательством, а лоббисты в обязательном порядке регистрируются и отчитываются о своей деятельности. Во второй группе (некоторые страны Европы) лоббизм полностью (или только в отдельных органах власти) регулируется в рамках мягкого права, регистрация лоббистов необязательна. В третьей группе стран (к ней относится большинство современных государств) лоббизм не регламентирован специальным законом. Однако в большинстве стран (вне зависимости от того, есть ли в их национальном законодательстве понятие «лоббизм») правовой основой лоббизма является закрепленное конституционным актом право на подачу петиции в орган власти.
Вместо термина «лоббизм» используют следующие понятия[8]:
GR (Government Relations);
Public Affairs;
Government Affairs;
Policy representation;
Legislative communications;
Policy marketing.
Замена термина «лоббизм» на одно из вышеуказанных понятий применяется лоббистами, чтобы смягчить негативное отношение к ним части населения. Например, в США одна из старейших ассоциаций — Американская лига лоббистов в 2013 году была переименована в Ассоциацию профессионалов по связям с органами власти
Технологии лоббизма бывают двух видов[16]:
Прямой лоббизм — непосредственные контакты с представителями органов государственной власти. Прямое лоббирование включает следующие формы: назначение и проведение встреч с политиками и чиновниками, персональные письма и телефонные звонки, налаживание неформальных отношений и прочее;
Непрямой лоббизм — влияние на процесс принятия политических решений посредством мобилизации общественного мнения в пользу (или против) той или иной позиции. Непрямое лоббирование включает такие формы, как массовая рассылка писем, организация пресс-конференций, публичных встреч, сбора подписей, демонстраций, пикетов и т. д.
Национальное законодательство всегда ограничивает методы лоббирования (даже если не содержит понятие «лоббизм»). Например, повсеместно запрещенным методом является дача взятки должностному лицу за продвижение какого-либо решения. Однако разрешенные методы лоббирования обычно примерно одинаковы во всех странах. Например, в России исследователи выделяют следующие методы лоббирования, которые не запрещены законом[17]:
Освещение проблемы в СМИ в нужном ракурсе, для чего лоббист поддерживает контакты с редакторами ведущих изданий;
Освещение проблемы в информационных агентствах в нужном ракурсе. Для большинства журналистов агентства во многом являются источником информации. К тому же часто необходимым условием выхода сюжета во влиятельной газете или на телевидении является упоминание темы в лентах информационных агентств. Для лоббиста важно выбрать то информационное агентство, которое охватывает максимальное количество СМИ;
Ссылки на результаты проведенных социологических опросов и рейтингов, результаты которых зачастую трудно верифицируемы и выводам которых, по умолчанию, предлагается верить на слово. О методике проведения опросов часто не сообщается, тем не менее все они претендуют на объективность;
Организация научных исследований с предсказуемым результатом. Используется отраслевыми лоббистами с целью «правильного» воздействия на депутатов, например, на заседаниях комитетов, при парламентских слушаниях и пр. Выкладки именитых ученых, исследования которых профинансированы заинтересованными организациями — существенный аргумент в политической дискуссии;
Grass roots lobbying («корни травы») — технология, заключается в массовом и организованном направлении писем и телеграмм от населения объекту лоббирования с требованием поддержать определённое предложение. Такая технология особенно популярна в США;
Эффект неожиданности. Эта технология осуществляется в два этапа. Сначала подбирают специалистов, прекрасно знающих тему. Затем, в момент, тщательно выбранный с учётом процедурных тонкостей, текущей конфигурации интриг и общественного мнения внезапно вносится нужный законопроект. При этом реальные оппоненты законопроекта не располагают адекватной аргументацией или даже на момент его рассмотрения могут находиться в командировке;
Параллельное внесение удобного законопроекта. Этот метод препятствует продвижению законопроекта, который не нравится лоббистам. В случае внесение в комитет Государственной думы «неудобного» законопроекта сотрудничающие с лоббистами депутаты вносят свой параллельный законопроект и добиваются его поддержки в комитете. Когда эта цель достигнута, альтернативные законопроекты просто снимают с рассмотрения;
Эффект открытого и закрытого голосования. При использовании открытого или закрытого голосования могут быть получены различные и даже противоположные результаты;
Эффект «перегруженности». Если повестка дня перенасыщена вопросами, то законопроекты практически не обсуждаются и лоббируемый законопроект может пройти;
Эффект благоприятного времени. Оптимальное время для внесения законопроекта на рассмотрение депутатам: перед депутатскими каникулами и перед парламентскими выборами. А ещё лучше внести законопроект в последние дни работы Государственной Думы перед депутатскими каникулами. При поддержке Комитета, а также в случае если законопроект не вызывает всеобщего отторжения, прохождение нужного решения практически гарантировано.
Лоббизм в России существует в двух формах[47]:
Публичный диалог с органами власти — создание петиций, посылка писем в органы власти, массовые публикации в СМИ, выступления различных «авторитетов» (деятелей культуры, ученых и т. п.). Примером является кампания по борьбе против строительства в Санкт-Петербурге башни «Газпрома», проходившая в 2006—2011 годах, которая увенчалась успехом. В рамках этой кампании было написано открытое письмо властям Санкт-Петербурга, против стройки выступили представители творческой интеллигенции (писатель Д. А. Гранин, актёр О. В. Басилашвили и другие). Протестующих поддержала партия «Яблоко». Активно включились СМИ. Например, только журналист Б. Л. Вишневский в 2006—2011 годах написал более 150 статей против стройки;
Скрытая «подковерная» борьба различных группировок, оказывающая влияние на принятие решений.
Лоббизм в США.
Лобби́зм в США — легальный вид деятельности по продвижению различных законопроектов как на федеральном уровне, так и на уровне большинства штатов. Лоббизм регламентируется рядом нормативных актов, а лоббисты-профессионалы должны в обязательном порядке регистрироваться и подавать отчеты о своей деятельности.
В некоторых штатах лоббистская деятельность полностью запрещена, в других она регулируется законодательно.
оббизмом могут заниматься как американские, так и иностранные организации. Лобби делятся на профессиональные, продвигающие интересы тех или иных профессиональных групп, и этнические (армянское, ирландское и другие). Некоторые этнические лобби добиваются принятия решений, благоприятных для их стран происхождения. Например, армянское лобби добилось выделения значительной американской помощи Республике Армения. Лоббистами пользуются даже некоторые государства, желающие получить то или иное решение американских властей в свою пользу
Отдельной категорией лоббистов в США являются «друзья суда» («amicus curiae»). С точки зрения американского законодательства они лоббистами не являются. Фактически «друзья суда» занимаются лоббированием тех или иных судебных решений (в том числе имеющих силу законодательного акта).
Amicus curiae
Термин обозначает лицо, оказывающее содействие суду, предлагая вниманию суда информацию, имеющую отношение к делу, при том, что указанное лицо не является стороной в деле и не привлекается к участию в деле его непосредственными участниками. Информация, которую «друг суда» предоставляет суду может быть двух видов: фактическая и правовая. Фактически «друг суда» является лоббистом, но юридически таковым не считается.
В США некоммерческие адвокатские организации, такие как the American Civil Liberties Union, the Landmark Legal Foundation, the Pacific Legal Foundation, the Electronic Frontier Foundation, the American Center for Law and Justice и NORML, часто предоставляют такие сводки адвокатам за или против определенного правового изменения или интерпретации. Если решение может повлиять на целую отрасль, компании не участвующие в деле могут пожелать, чтобы их доводы были услышаны.
В России
В российской правовой системе понятие amicus curiae отсутствует. Вместе с тем в Высшем Арбитражном Суде практиковалась подача мнений заинтересованными лицами по вопросам обобщения судебной практики и их участие в обсуждении проектов обобщений[3]. По арбитражному делу № А40-117038/2015 рассматриваемому в порядке кассационного производства Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда РФ, заключение, схожее с заключением amicus curiae, представила Российская арбитражная ассоциациия (РАА). Заключение содержало обзор того, как в разных странах решается вопрос об арбитрабельности споров с участием должника, в отношении которого возбуждена процедура банкротства. Председательствующая в ходе процесса судья Елена Золотова сообщила сторонам о поступлении этого документа и пообещала опубликовать его на сайте ВС как внепроцессуальное обращение[4].
С 2017 года аналог amicus curiae - инициативные научные заключения - урегулирован в Регламенте Конституционного Суда. Научные организации и учёные-правоведы имеют право подать заключение в Суд по собственной инициативе, а Суд - возможность приобщить его к материалам дела и опубликовать на своём сайте (§ 34.1 и пункт 2 § 36 главы 4[5], пункт 1.1 § 75 главы 8[6]). Но и до этого момента заключения amicus curiae неоднократно поступали в Конституционный Суд[7].
Примеры лоббизма
Лобби в интересах РЖД 4 октября 2011 года глава РЖД Владимир Якунин отправил письмо на имя вице-премьера Игоря Шувалова. В письме Якунин утверждает, что необходимо продавать не все принадлежащие железнодорожной монополии 50% плюс 2 акции «Трансконтейнера», как следует из проекта распоряжения правительства, подготовленного Минэкономразвития, а оставить в собственности РЖД как минимум блокирующий пакет на среднесрочную перспективу. (Алексей Непомнящий, - Якунин борется за контейнеры // Ведомости от 10.10.2011)
Лобби в интересах Газпрома
27 сентября 2011 года председатель правления Газпрома Алексей Миллер отправил письмо председателю правительства Владимиру Путину. В нем Миллер просит повлиять на Минфин, чтобы тот внес поправки в Налоговый кодекс, признающие априори рыночными сделки с участием самого «Газпрома» и структур, в которых его доля свыше 50%, если они ведут добычу, транспортировку или продажу газа на территории России. Помощь Путина потребовалась «Газпрому» из-за того, что с 2012 года вступают в силу новые правила налогового контроля за трансфертными ценами. Алексей Миллер пишет, что эти правила могут отрицательно повлиять на исполнение инвестпрограммы, капитализацию и даже конкурентное положение Газпрома на рынке. (Дмитрий Казьмин, Филипп Стеркин, - Газ — без контроля // Ведомости от 17.10.2011)
Лобби в интересах РУСАЛа
В конце осени 2008 года все кредиторы «Российского алюминия» получили письмо за подписью помощника президента Аркадия Дворковича. Автор письма сообщает, что компания РУСАЛ «чрезвычайно важна для экономики страны», а потому «включена в список, состоящий из 295 «системно важных» предприятий, которые являются объектом регулярного мониторинга Правительства Российской Федерации и имеют право на получение помощи от государства». «Я подтверждаю наше намерение рассмотреть возможность предоставления дополнительной государственной помощи в таких областях, как реструктуризация государственного долга перед российскими банками, отсрочка налоговых платежей, выпуск обеспеченных гарантией государства облигаций ОК «РУСАЛ», а также предоставить иные аналогичные виды поддержки…», - заверяет в письме Аркадий Дворкович. Копию письма см. здесь