Арбитражная практика | 9 Сентябрь 2008

Арбитражный процесс

• -Распорядительные полномочия сторон в спорах, возникающих из публичных правоотношений

• -Проблемы действия судебных решений по делам об обжаловании административных актов во времени

Хозяйственные споры

• -Оспаривание сделок, совершенных муниципальными унитарными предприятиями при банкротстве

• -Объекты самовольного строительства

• -Исполнительное производство в вопросах и ответах1

• -О конкуренции норм Закона об исполнительном производстве, АПК РФ и других актов

Налоговые споры

• -Порядок осуществления зачета (возврата) излишне уплаченных налогов

• -Возврат НДС при реэкспорте товара

Административные споры

• -Оспаривание государственной регистрации юридических лиц

• -Нарушения процедуры производства по делу об административном правонарушении

• -Оспаривание привлечения к административной ответственности за нарушение правил содержания и ремонта многоквартирных домов

Обобщение практики

• -Рассмотрение земельных споров в порядке главы 24 АПК РФ

АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС

Распорядительные полномочия сторон в спорах, возникающих из публичных правоотношений

Морозова Наталья Александровна  помощник судьи Арбитражного суда Красноярского края, кандидат юридических наук

Понятие и содержание распорядительных полномочий сторон спора

Под распорядительными полномочиями (действиями) сторон в арбитражном процессе традиционно понимаются следующие права¹.

Право на отказ от иска, полностью или в части. Это право принадлежит истцу. Под ним понимается предоставленная истцу возможность отказаться от всех своих притязаний к ответчику или от их части, что влечет прекращение производства по делу.

Права на изменение предмета или основания иска, на уточнение иска также принадлежат истцу. Под предметом иска понимается материально-правовое требование истца к ответчику. Применительно к изменению предмета иска в литературе отражены два возможных подхода: изменение способа защиты субъективного права или изменение объекта спора². Под основанием иска понимаются обстоятельства, на которые ссылается истец в подтверждение своих требований. Из таких обстоятельств вытекает правоотношение, в рамках которого возник спор. Изменение основания иска — это указание на иные обстоятельства. При изменении и основания, и предмета иска нарушается его тождество заявленному иску. Возникает, по сути, новый иск, который должен быть заявлен заново и рассмотрен в рамках отдельного процесса.

Уточнение иска чаще всего связано с количественным изменением предмета иска путем увеличения или уменьшения способов защиты. Возможно два проявления уточнения иска: в части избранных способов защиты и в отношении объекта требования в рамках одного и того же способа защиты³.

Право признания иска полностью или в части принадлежит ответчику. Под ним понимается возможность ответчика признать правомерность требований истца, согласиться с ними, после чего спор прекращается. Признание иска нельзя путать с признанием факта.

Право на заключение мирового соглашения. Это право принадлежит обеим сторонам и может быть реализовано только по согласию между ними. В основе мирового соглашения лежит примирение сторон, основанное на их взаимных уступках, выгодное для каждой из них. Законодательной основой заключения таких соглашений с процессуальной точки зрения служит ст. 190 АПК РФ.

Правовая природа соглашений по спорам, вытекающим из публичных правоотношений, аналогична природе мировых соглашений⁴. С одной стороны, такие соглашения являются процессуально-значимыми действиями. Они влекут определенные процессуальные последствия (прекращение производства по делу — ст. 150 АПК РФ). Их заключение происходит под контролем суда (соглашение подлежит утверждению судом — ч. 4 ст. 139 АПК РФ). Суд должен проверить соглашение на соответствие закону и соблюдение интересов сторон (ст. 141 АПК РФ). В процессуальных отношениях стороны равны и вправе заключать подобные соглашения.

С другой стороны, соглашение является договором⁵. Но в материально-правовых отношениях, из которых возник спор, стороны неравны, круг их прав и обязанностей определен законом и не может произвольно изменяться. Это обстоятельство значительно сужает сферу применения института соглашений в публичных спорах и, по мнению некоторых авторов, свидетельствует о невозможности его использования⁶.

При рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, сторонами спора являются заявитель и ответчик. Между ними распределяются распорядительные полномочия.

Согласно ст. 189 АПК РФ, дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, если иное не установлено настоящим Кодексом или другими законами. В отношении распорядительных полномочий сторон споров, вытекающих из публичных правоотношений, иное не предусмотрено. Более того, в отношении права на заключение мирового соглашения прямо указано, что стороны могут использовать его для урегулирования экономических споров, вытекающих из публичных правоотношений⁷.

Таким образом, стороны публичных споров теоретически вправе использовать все возможности, охватываемые понятием «распорядительные полномочия». Однако на практике чрезвычайно редко их используют. Это обусловлено в первую очередь несогласованностью норм АПК РФ. Предоставляя право сторонам публичных споров использовать распорядительные полномочия, законодатель в полной мере не учел специфики рассмотрения таких споров и особенностей материальных правоотношений, из которых они возникают.

В рамках данной статьи предпринята попытка проанализировать положения АПК РФ и некоторых других нормативных актов, практику их применения с целью ответить на вопросы: все ли распорядительные полномочия могут быть задействованы сторонами различных категорий публичных споров, рассматриваемых арбитражными судам, и каковы особенности их реализации?

Распорядительные полномочия сторон в делах о взыскании недоимки и пени

Дела о взыскании обязательных платежей и санкций возбуждаются в арбитражных судах на основании заявлений государственных и иных органов, осуществляющих контрольные функции, с требованием о взыскании с лиц, имеющих задолженность по обязательным платежам в бюджеты и внебюджетные фонды, денежных сумм в счет их уплаты и санкций (ч. 2 ст. 212, ч. 1 ст. 213 АПК РФ).

Обязательность таких платежей, их размер и порядок уплаты установлены законом. Нормы соответствующих законов являются основанием иска. Кроме того, орган при подаче заявления должен указать сведения о направлении требования об уплате платежа в добровольном порядке. Платеж в конкретном размере или сумма санкции составляют предмет требований.

Заявитель может отказаться от заявления, т. е. отказаться от идеи взыскания с лица суммы платежа или суммы санкции, может изменить размер взыскиваемой суммы. Представляется, что все это он вправе сделать, только если законом не установлена обязанность ответчика платить⁸ или размер платежа (санкции) по закону определяется в другом размере⁹. Суд обязан проверить соответствие закону нового требования (отказа от него), равно как он был бы обязан проверить прежнее требование и отказать в удовлетворении заявления полностью или в части, если требование не соответствует закону. Таким образом, процессуальных препятствий для отказа заявителя от заявления или изменения предмета иска нет. Однако целесообразность подобных действий может быть подвергнута сомнению.

По мнению автора, заявитель не может изменить основание заявления, т. е. указать иной закон, из которого вытекает обязанность вносить платеж или уплатить санкцию. Данное изменение автоматически повлечет обязанность осуществить другой платеж¹⁰. Это должно быть оформлено новым заявлением.

Ответчик может признать иск полностью либо в части. Но суд должен проверить соответствие признаваемых требований закону. Ответчик может ошибаться относительно наличия у него обязанности платить недоимку или санкцию либо неверно представлять себе ее размер. Иными словами, даже в случае признания ответчиком заявления суд все равно рассматривает дело по существу¹¹. Тем самым признание заявления ответчиком утрачивает свою привлекательность и для суда, и для сторон. Хотя процессуальных препятствий для реализации такого полномочия нет.

Мировое соглашение — взаимное соглашение сторон об урегулировании спора в добровольном порядке, основанное на взаимных уступках. Что может предложить ответчик стороне, инициировавшей спор? У него либо есть обязанность платить определенные суммы, либо ее нет. Размер обязанности определен законом или иным актом. Ответчик может либо согласиться с требованиями заявителя, либо продолжать их отвергать.

Орган, обратившийся с заявлением, не вправе ни изменить обязанность против предусмотренного законом размера, ни заменить одну обязанность другой, ни даже предоставить отсрочку или рассрочку. Порядок предоставления таковых установлен нормативными актами¹², где четко определен круг субъектов, которым они предоставляются, их основания и процедура. Заявитель может отказаться от заявления полностью, если обязанность ответчика платить не установлена законом; изменить размер опять же на основании закона.

Таким образом, сторонам не о чем заключать мировое соглашение. Их действия могут быть сведены только к признанию заявления, отказу от него или уточнению размера. Это происходит в одностороннем порядке в рамках других процессуальных возможностей.

Распорядительные полномочия сторон в делах об оспаривании нормативных актов

Дела об оспаривании нормативных актов (признании их недействующими) рассматриваются арбитражными судами по заявлениям лиц, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затронуты данным актом, последний незаконно возлагает на них какие-либо обязанности или создает иные препятствия, и если, по мнению лица, этот акт противоречит акту большей юридической силы (ч. 2 ст. 191, ч. 1 ст. 192 АПК РФ).

Итак, признание акта (или отдельных его положений) недействующим —предмет заявленных требований, а противоречие обжалуемого акта актам большей юридической силы — основание требований. Факт ущемления актом прав лица является условием для обращения в суд.

В подобной ситуации суд может принять одно из двух решений: нормативный акт законен (соответствует иным актам, имеющим большую юридическую силу) или незаконен. Отдельно суд должен проверить полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 194 АПК РФ). Выход органа за пределы своих полномочий при принятии акта — одно из оснований для признания его незаконным, поскольку акт был принят в противоречие нормативному акту, которым закреплена компетенция данного органа.

Заявитель вправе отказаться от заявления полностью или в части¹³, а ответчик вправе его признать. Однако в силу прямого указания ч. 8 ст. 194 АПК РФ «отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу». Иными словами, совершение отказа от заявления (его признание) не влечет прекращения рассмотрения дела. Это делает названные действия бесполезными. Таким образом, данные полномочия не реализуются в указанных делах.

Здесь, кстати, возникает интересное противоречие между нормами АПК РФ. Признание органом заявления не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу. Вместе с тем «обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт» (ч. 6 ст. 194 АПК РФ). Получается, что орган признает требование, а суд все равно истребует с него доказательства законности акта. Хотя с точки зрения здравого смысла такая ситуация маловероятна.

Заявитель вправе изменить предмет иска ¹⁴, а именно уменьшить или увеличить число оспариваемых положений в акте. Реализация заявителем этого полномочия может быть целесообразна, и для нее нет процессуальных препятствий. Но сторона не вправе, например, предложить изменить формулировку положения акта или толковать его определенным образом в целях применения.

Заявитель может изменить основание заявления ¹⁵ — указать иные акты, которым противоречит оспариваемый акт. Однако суд все равно «не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме» (ч. 5 ст. 194 АПК РФ). Суд будет проверять положения нормативного акта независимо от инициативы заявителя. Значит, можно и не менять основания иска.

Что касается права на заключение мирового соглашения по делам об оспаривании нормативных актов, то именно для этой категории дел Верховный Суд РФ указал следующее. Отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращения производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Поэтому (учитывая также, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении дела, так и для лиц, не участвующих в нем) утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо¹⁶.

Таким образом, в судебной практике существует два диаметрально противоположных подхода к обозначенной проблеме. На взгляд автора, следует согласиться с точкой зрения, изложенной в Постановлении Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48. Действительно, нормативный акт (его отдельные положения) либо законен, либо нет. Соответственно, исходя из смысла заявляемых требований по указанным делам невозможно заключение мировых соглашений.

Распорядительные полномочия сторон в делах о привлечении к административной ответственности

С 2002 г. арбитражные суды в Российской Федерации полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Орган, составивший протокол об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением о привлечении лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ответчика), к административной ответственности (ч. 2 ст. 202 АПК РФ, ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ). Это требование является предметом заявления. Конкретный вид санкции и ее размер определяет суд. Основанием заявленных требований служит совокупность обстоятельств, которые подлежат установлению (ч. 6 ст. 205 АПК РФ, ст. 26.1 КоАП РФ):

1) имелось ли событие административного правонарушения;

2) имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении;

3) есть ли вина лица в совершении правонарушения;

4) есть ли полномочия на составление протокола у административного органа, составившего протокол;

5) предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения.

Отсутствие любого из перечисленных обстоятельств влечет невозможность привлечения к ответственности.

Кроме того, следует установить, имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол (т. е. нет ли обстоятельств, исключающих привлечение к административной ответственности. К таковым относятся: истечение срока для привлечения к ответственности; действие лица в состоянии крайней необходимости или невменяемости; малозначительность деяния; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство; и иные, указанные в ст. 24.5 КоАП РФ. При их наличии привлечение к ответственности также невозможно).

Орган, инициировавший рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности (заявитель), может отказаться от заявленных требований¹⁷. Далее возникает сложная и интересная с точки зрения теории права ситуация. Если арбитражный суд будет считать себя органом правосудия, то при отсутствии инициативы по «поддержке обвинения» со стороны заявителя суд должен прекратить производство по делу. Если же исходить из основных начал административно-юрисдикционного производства, то функция по «поддержке обвинения» переходит от лица, составившего протокол, к лицу, рассматривающему дело. В данном случае отказ заявителя от заявления не является для арбитражного суда обязательным. Суд должен рассмотреть дело по существу.

По мнению автора, исходя из того, что при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности арбитражный суд — единственный орган, который использует состязательную модель рассмотрения дела, в случае отказа заявителя от заявления арбитражный суд прекратит производство по делу.

Основанием иска служит требование о привлечении к ответственности. В этом смысле заявитель не может изменить требование. Он не вправе требовать привлечения к другому виду ответственности. Конкретную санкцию или ее размер должен определить суд.

Заявитель также не вправе изменить основание иска. Правонарушение либо имело место, либо нет. Лицо его или совершало, или нет. Оно наказуемо по нормам права либо вообще не является противоправным деянием. Или вина лица подтверждается, или при наличии обстоятельств, исключающих виновность лица, или ее недоказанности о правонарушении вообще говорить не приходится. Орган либо полномочен на составление протокола, либо нет. Возможен только случай уточнения основания иска — дополнение перечня нарушенных норм при условии, что это не изменит квалификации деяния. Покушение на отношения, защищаемые иными нормами, может дать в результате совокупность правонарушений или вообще другое правонарушение.

При исследовании распорядительных полномочий сторон на изменение основания и предмета иска представляет интерес разъяснение, изложенное в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

Если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. Суд вправе произвести переквалификацию — указать иную статью, т. е. изменить основание иска по собственной инициативе. Такая возможность дана арбитражному суду только при рассмотрении данной категории дел.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (терминология КоАП РФ), или ответчик (терминология АПК РФ) может признать заявленные требования. Однако к признанию заявления по указанным делам нужно относиться с большой осторожностью.

При привлечении к административной ответственности действует презумпция невиновности, согласно которой лицо подлежит административной ответственности лишь за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ), и это лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (ч. 2 названной статьи). Приведенным положениям корреспондирует ч. 5 ст. 205 АПК РФ.

По мнению председателя Третьего арбитражного апелляционного суда Д. Н. Шошина, «готовность лица понести административную ответственность не должна быть решающим аргументом для арбитражного суда при рассмотрении соответствующего дела»¹⁸. В противном случае существует большая вероятность несоблюдения принципа презумпции невиновности.

На взгляд автора, в случае признания ответчиком заявления о привлечении его к административной ответственности суд должен, руководствуясь ч. 5 ст. 49 АПК РФ, проверить соответствие отказа закону, т. е. наличие всех условий для привлечения к ответственности. Иными словами, суду придется рассмотреть дело по существу. В связи с этим признание ответчиком иска может и не производиться — процессуальных последствий нет.

Лицо может признать отдельные обстоятельства¹⁹, например то, что оно совершило правонарушение, но при этом говорить, что деяние было безвиновным, или настаивать на иной квалификации. Признание отдельных фактов способно облегчить работу суда по выяснению истинных обстоятельств.

Заключение мирового соглашения по таким делам, по мнению автора,невозможно. Обязанность понести административную ответственность — безусловная обязанность лица, наступающая при наличии перечисленных выше обстоятельств. Этой обязанности корреспондирует «правообязанность»²⁰органа привлечь лицо к ответственности. Данная обязанность возникает перед государством, а не перед органом. Последний не может распоряжаться исполнением подобной обязанности: отменять ее обязательность или заменять на какую-либо иную.

Предоставление отсрочек и рассрочек при исполнении отдельных видов наказаний относится к компетенции органа, рассматривающего дело (в нашем случае — арбитражного суда), основания и порядок их предоставления определены законом (глава 31 КоАП РФ). Органу нечего предложить ответчику в качестве уступок при заключении мирового соглашения. Единственный случай, когда орган мог бы что-то предпринять в интересах лица, совершившего правонарушение, — принятие органом на себя обязанности по разъяснению правонарушителю положений закона, незнание или неверное понимание которых привело к совершению правонарушения. Однако неясно, насколько подобная ситуация требует заключения мирового соглашения. Отвечать на вопросы хозяйствующих субъектов — несомненная обязанность уполномоченных органов.

Ответчик дополнительно к обязанности понести административную ответственность может принять на себя связанные с ней обязанности: возместить причиненный вред, провести профилактику аналогичных нарушений в своих структурных подразделениях и т. д. Возможно, такие дополнительные обязанности могли бы стать основой для заключения соглашений. Правда, расширяется круг обстоятельств, которые должен исследовать суд при проверке соответствия соглашения закону, по сравнению с обстоятельствами, необходимыми для привлечения к ответственности. Например, придется исследовать вопрос о наличии вреда и его размере. Неясно, возможно ли это в процессе по привлечению к административной ответственности в арбитражном суде. Статья 4.7 КоАП РФ допускает подобную возможность, но автору не удалось найти ни одного такого случая в практике.

Обнаружив гипотетическую возможность для заключения мировых соглашений по рассматриваемым делам, проанализируем процессуальные вопросы, возникающие при реализации сторонами данного распорядительного полномочия. Заключение мирового соглашения оформляется определением, которое исполняется добровольно. Однако административная ответственность не может быть понесена добровольно. Одним из ее необходимых оснований (процессуальным) является акт уполномоченного органа о привлечении к ответственности. Следовательно, уплата штрафа или конфискация становятся возможными только при выдаче исполнительного листа.

В связи с этим, во-первых, заключение сторонами мирового соглашения утрачивает смысл; во-вторых, встает вопрос о сроках обращения исполнительного листа к исполнению. Должно ли это произойти в течение одного года, как в случае с судебным актом по делу об административном правонарушении (ч. 7 ст. 21 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»)? Но, строго говоря, исполнительный лист судебным актом не является, он выдается на основании судебного акта. Либо исполнительный лист должен быть предъявлен к исполнению в течение трех лет в соответствии с ч. 1 ст. 21 названного Закона? Но тогда возникает противоречие со ст. 31.9 КоАП РФ, где закреплен годичный срок для исполнения наказаний.

Указанные процессуальные сложности в совокупности приводят к выводу о невозможности заключения мировых соглашений в спорах о привлечении к административной ответственности, рассматриваемых в арбитражных судах²¹.

Распорядительные полномочия сторон в делах об оспаривании актов, решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц

Заявителем по таким делам выступает невластный субъект административного права, т. е. лицо или организация, в отношении которых органом реализованы принадлежащие ему властные полномочия, выразившиеся в совершении следующих юридически значимых действий²²:

1) принятие акта. Имеется в виду принятие индивидуального акта. В науке административного права он традиционно противопоставляется акту нормативному, оспаривание которого рассматривалось выше. В ненормативном акте орган исполнительной власти в результате правоприменения определил права и обязанности лица, возложил на него обязанности, как полагает лицо, неправомерно;

2) в качестве разновидности названного акта может выступать постановление органа административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности;

3) принятие решения. В отличие от ненормативного акта, который издается в строго определенных законом случаях и форме, все прочие письменные волеизъявления органа входят в категорию «решения»;

4) совершение действий, которые по своей сути порождают те же последствия, что и ненормативный акт (решение), но не имели письменного (документального) выражения.

В качестве предмета обжалования может выступать и бездействие, т. е. отсутствие действий (в том числе по принятию акта или вынесению решения) в ситуациях, когда обязательность их совершения предписана законом.

Предметом требований являются: признание недействительными ненормативных правовых актов; признание незаконными решений и действий (бездействия) органов и лиц; оспаривание решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Основания требований едины для всех дел данной категории. Это совокупность следующих обстоятельств: несоответствие акта (решения, действия, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту (как вариант — несоответствие отсутствия действий по их принятию или совершению) и нарушение тем самым прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4 ст. 200 АПК РФ). Применительно к актам о привлечении к ответственности нарушение выражается в возложении обязанности понести административную ответственность.

Заявитель вправе отказаться от заявления полностью или в части. В случае соответствия закону такой отказ будет принят судом.

Изменение предмета требования, на взгляд автора, невозможно. Сторона либо просит признать акт недействительным, решение или действия (бездействие) незаконными, отменить постановление о привлечении к ответственности, либо нет.

Заявитель, думается, вправе изменить основания заявления в смысле их уточнения. Он может указать дополнительно права, которые ущемляются, привести дополнительные ссылки на нормы, которым не соответствует оспариваемый акт, решение, действие (бездействие).

Ответчик — орган, принявший акт, решение, совершивший действие или допустивший бездействие, вправе признать требования. Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Если орган признает требования, это его право. Суд не обязан проверять что-либо по своей инициативе. Суд проявляет инициативу по сбору доказательств, только если орган отказывается от доказывания правомерности своих действий, решений, актов, но при этом не признает их неправомерности (ч. 6 ст. 200 АПК РФ).

Возможность заключения мирового соглашения между сторонами по делам такого рода признается в первую очередь судебной практикой. Например, соглашения были заключены по делам:

• об обжаловании действий государственного органа при проведении проверки и ее результатов²³;

• о признании недействительной государственной регистрации юридического лица (акта о регистрации)²⁴;

• о признании недействительными решения и предписания государственного органа о нарушении законодательства²⁵;

• об оспаривании отказа в регистрации юридического лица²⁶, а также в некоторых иных случаях²⁷.

Не все судебные акты, которыми были утверждены соглашения, были оставлены в силе вышестоящими судебными инстанциями. Не всегда можно согласиться с возможностью урегулирования подобного дела с помощью мирового соглашения или с отдельными условиями таких соглашений. Тем не менее именно по указанной категории дел предпринимаются попытки заключить мировые соглашения, изредка они даже заключаются.

Это свидетельствует о значимости и востребованности данной возможности. Здесь неизбежно возникают вопросы о предмете соглашений, о пределах полномочий органов власти и их должностных лиц на заключение соглашений по такого рода делам. В рамках настоящей статьи ответить на поставленные вопросы затруднительно, они должны составлять предмет отдельного исследования. Обозначим лишь некоторые общие моменты, касающиеся заключения подобных соглашений.

Безусловно, судам надлежит очень внимательно проверять соглашения на предмет соответствия материальным и процессуальным законам. Следует согласиться с утверждением, что «обязанности в сфере государственного управления не могут быть предметом торга»²⁸. Значит, предметом таких соглашений могут быть только какие-либо сопутствующие обязательства или в ряде случаев порядок исполнения обязанностей.

Кроме того, как совершенно справедливо указал Пленум ВАС РФ в п. 17 Постановления от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», «арбитражным судам необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность».

В принципе, согласно общей теории административного права, метод властных предписаний — далеко не единственный метод государственного управления, и возможность органов государственного управления вступать в горизонтальные правоотношения с подвластными им субъектами не требует специального закрепления. Однако при этом органы не могут заключать соглашения по вопросам, не отнесенным к их ведению, или использовать ресурсы, не находящиеся в их распоряжении. Такие соглашения являются ничтожными. Как был бы ничтожным и принимаемый органом акт по вопросам, не входящим в его компетенцию.

Органы не могут также заключать соглашения, касающиеся прав и обязанностей третьих лиц.

Все подобные соглашения должны заключаться в интересах государства (общества или его части), а не самого органа, и уж тем более не в интересах его должностных лиц. При этом третьи лица могут получать выгоду от исполнения заключенного соглашения.

Заключение таких соглашений возможно лишь в том случае, если материальное право допускает варианты в регулировании спорного правоотношения, т. е. прямо не запрещает отступления от установленного им порядка (невозможность уменьшения суммы налогов; отступления от санитарно-эпидемиологических норм и правил; освобождения от административной ответственности). Это могут быть нормы как административного, так и других отраслей публичного права — финансового, таможенного, экологического, земельного и проч.

Данные соглашения, как и любой договор, должны быть эквивалентными. Однако это не означает, что полученное по таким соглашениям обязательно должно представлять собой материальные ценности.

¹ Комментарий к АПК РФ (постатейный) / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М.: Городец, 2003 // СПС «КонсультантПлюс». Раздел «Комментарии законодательства» (комментарий к ст. 4 АПК РФ); Арбитражный процесс: Учебник для вузов / Под ред. М. К. Треушникова. М.: Городец, 2007 // СПС «КонсультантПлюс». Раздел «Комментарии законодательства» (введение); Русинова Е. Р. Распорядительные права сторон в гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. ² Комментарий к АПК РФ (постатейный) / Под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2007 // СПС «Консультант-Плюс». Раздел «Комментарии законодательства» (комментарий к ст. 49 АПК РФ). ³ Там же. ⁴ В литературе нет единства мнений по вопросу о правовой природе мирового соглашения. Согласно одной из точек зрения, мировое соглашение — процессуальное действие, имеющее определенные процессуальные последствия (см., напр.: Гукасаян Р. Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 129; Тараненко В. Ф. Принципы диспозитивности и состязательности в советском гражданском процессе. М., 1990. С. 24). Сторонники противоположной точки зрения считают, что мировое соглашение — это договор, гражданско-правовая сделка (см., напр.: Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. М., 1995; Зейдер Н. Б. Гражданские процессуальные правоотношения. Саратов, 1965. С. 17). Третья точка зрения объединяет в себе две первые. Мировое соглашение рассматривается как явление, имеющее двойственную природу, сочетающее материально-правовые и процессуальные элементы (см., напр.: Прохоренко В. В. Правовая природа мирового соглашения // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. Екатеринбург, 2002. С. 345; Абдрашитов А. М. Мировое соглашение как юридический факт и как фактический состав // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 2). Автор придерживается третьего подхода. ⁵ Тот факт, что мировое соглашение является отчасти договором, позволяет квалифицировать его как гражданско-правовую сделку, к которой применяются все нормы гражданского права, кроме случаев, когда эти нормы неприменимы из-за противоречия с процессуальной стороной мирового соглашения. Судебная практика свидетельствует, что мировое соглашение нельзя признать недействительным по иску как обычную сделку. Следует обжаловать судебный акт, которым оно было утверждено. ⁶ Некоторые авторы выступают против таких соглашений (см., напр.: Алещев И. Худой мир лучше доброго спора? // ЭЖ-Юрист. 2006. № 34; Рожкова М. А. Мировое соглашение в арбитражном суде // Вестник ВАС РФ. 2003. № 9, 10). М. А. Рожкова в упомянутой статье обосновывает невозможность заключения мирового соглашения по спору, вытекающему из публичных правоотношений, недопустимостью заключения взаимной возмездной гражданско-правовой сделки в отношении исполнения односторонней публично-правовой обязанности. Оспаривая изложенную точку зрения, В. М. Зарипов отмечает, что в суде все участники спора обладают равными процессуальными правами (См.: Зарипов В. М. О налогах договариваются // Коллегия. 2003. № 2). ⁷ Статья 190 АПК РФ; п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации». ⁸ Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28.01.2008 № Ф04-606/2008(1305-А03-15). ⁹ Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.05.2008 № Ф08-1696/2008-807А. ¹⁰ Постановление ФАС Поволжского округа от 25.10.2007 по делу № А57-10/2007-22. ¹¹ Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 06.06.2005 по делу № А31-6409/13: «Суд вне зависимости от признания налогоплательщиком требований налогового органа о взыскании обязательных платежей устанавливает, имеются ли основания для взыскания суммы задолженности, полномочия органа, обратившегося с требованием о взыскании, проверяет правильность расчета и размера взыскиваемой суммы». ¹² См., напр.: постановления Правительства РФ от 03.09.2007 № 557 «О реструктуризации задолженности организаций, зарегистрированных на территории Чеченской Республики, по налогам и сборам, подлежащим зачислению в федеральный бюджет, а также по начисленным пеням и штрафам» и от 03.09.99 № 1002 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом». ¹³ Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.07.2006 № А33-29103/05-Ф02-3372/06-С1, А33-29103/05-Ф02-3373/06-С1; ФАС Дальневосточного округа от 25.07.2007 № Ф03-А59/07-2/1536, от 27.09.2006 № Ф03-А24/06-2/3009; ФАС Северо-Кавказского округа от 14.12.2006 № Ф08-6250/2006. ¹⁴ Определение Арбитражного суда Красноярского края от 17.12.2007 по делу № А33-11355/2007. ¹⁵ Решение Арбитражного суда Красноярского края от 26.10.2007 по делу № А33-11227/2007. ¹⁶ Пункт 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». ¹⁷ Пункт 19 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Уральского округа № 1/2006 «По вопросам применения норм АПК РФ, КоАП РФ» (по итогам заседания, состоявшегося 7 — 8 декабря 2005 г. в г. Екатеринбурге) // СПС «КонсультантПлюс». Раздел «Судебная практика». ¹⁸ Выступление председателя Третьего арбитражного апелляционного суда Д. Н. Шошина на совещании судей данного суда при участии судей ФАС Восточно-Сибирского округа, арбитражных судов Красноярского края, Республики Тыва, Республики Хакассия по вопросам привлечения к административной ответственности (25.05.2008, г. Красноярск). ¹⁹ Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 11.08.2006 по делу № А11-2142/2006-К2-21/213; ФАС Западно-Сибирского округа от 01.03.2007 № Ф04-1059/2007(31932-А75-32); ФАС Северо-Кавказского округа от 28.02.2007 № Ф08-743/2007-304А. ²⁰ О понятии «правообязанность» см., напр.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 142; Иванов Р. Л. Проблемы законодательной техники в российской Конституции и юридическая практика // Вестник Омского университета. 1999. Вып. 2. С. 152-155; Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. Кн. 2. Объективная и субъективная сторона права. По изданию 1914 г. // www.allpravo.ru - 2003; Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 208. ²¹ В юридической литературе высказана и противоположная точка зрения. Мировое соглашение допускается, если «нарушитель административных норм <...> признает свою вину, не имел умысла при совершении обнаруженных правонарушений, готов немедленно уплатить часть надлежащей суммы, а государственный орган согласен на такую уступку». См., напр.: Анохин В. С. Мировое соглашение в арбитражном процессе // Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 62 (Цит. по: Рожкова М. А. Мировое соглашение в арбитражном суде // Вестник ВАС РФ. 2003. № 9, 10). ²² Соотношение понятий «акт», «действие», «решение» вызывает споры. См., напр.: Мицкевич Л. А. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления // Оспаривание решений и действий органов публичной власти / Отв. ред. Н. М. Демидова. М., 2007. С. 49 — 66. ²³ Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24.01.2006 по делу № А43-20524/2005-26-594. ²⁴ Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.10.2003 № А19-13220/02-26-21-Ф02-3660/03-С2. ²⁵ Определение ФАС Западно-Сибирского округа от 11.07.2006 № Ф04-3449/2006(23383-А70-23). ²⁶ Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.10.2003 № А19-13220/02-26-21-Ф02-3660/03-С2. ²⁷ Случаи заключения таких соглашений или обоснование возможности их заключения в конкретной ситуации, например, указаны в: п. 3 раздела II главы 1 Обзора судебной практики «Применение судами налогового законодательства» (Нагорная Э., Зубкова Е., Кашеварова Ю. Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 11. М.: Юридическая литература, 2004); Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. проф. В. В. Ярков. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 305; постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.08.2005 № А78-1540/05-С2-27/86-Ф02-3887/05-С1 / Цит. по: Алещев И. Худой мир лучше доброго спора? // ЭЖ-Юрист. 2006. № 34; Чеботарева С. В. Соотношение положений АПК РФ и Федерального закона «Об исполнительном производстве» // СПС «КонсультантПлюс». См. также: постановления ФАС Уральского округа от 20.01.2004 № Ф09-4920/03-АК; ФАС Западно-Сибирского округа от 17.04.2002 № Ф04/1373-376/А45-2002; ФАС Восточно-Сибирского округа от 07.11.2006 № А33-13104/04-С1-Ф02-5715/06-С2. ²⁸ Л. А. Мицкевич, канд. юрид. наук, доцент Сибирского федерального университета высказала это суждение на заседании круглого стола, посвященном вопросам административной ответственности, проведенном Арбитражным судом Красноярского края 29.04.2008 в г. Красноярске.

АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС

Проблемы действия судебных решений по делам об обжаловании административных актов во времени

Жукова Татьяна Валерьевна  помощник судьи Арбитражного суда Белгородской области

Козлов Максим Александрович  заместитель начальника юридического отдела ЗАО УКБ «Белгородсоцбанк»

Постоянный рост числа заявлений об обжаловании ненормативных актов, решений, а также действий и бездействия (далее — административные акты) органов государственной власти и местного самоуправления обусловливает актуальность вопроса: какие правовые последствия порождает вынесенное по таким делам судебное решение применительно к гражданским правоотношениям?

В первую очередь определимся, какое действие оказывают административные акты на права и обязанности участников гражданского оборота.

По мнению авторов, незаконные административные акты могут по-разному воздействовать на гражданские правоотношения, а именно:

• участвовать в создании нового правоотношения, изменять или прекращать существующее правоотношение, являясь элементом юридического состава, или препятствовать порождению правоотношения, его изменению, прекращению;

• способствовать или блокировать реализацию имеющихся правоотношений;

• закреплять или подтверждать наличие тех или иных юридических фактов либо препятствовать данным действиям;

• не допускать возможности появления юридического факта, действуя в рамках предварительного организационного правоотношения¹.

Незаконные акты, решения и действия могут также создавать препятствия в реализации законного интереса.

Рассмотрим, каким образом современное законодательство регулирует воздействие судебного решения на административный акт.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт может быть признан недействительным. Однако в Кодексе не указаны правовые последствия такого признания (в отличие от признания сделки недействительной).

В абз. 2 ст. 13 Кодекса закреплено, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Положения ГПК РФ и АПК РФ, посвященные данному вопросу, существенно различаются. Согласно ст. 258 ГПК РФ, суд не принимает решения о признании решения недействительным, действия (бездействия) — незаконным. Решением суда общей юрисдикции устанавливается только обязанность устранить нарушение прав и свобод (видимо, речь идет о законном интересе) или препятствие к их осуществлению. Между тем арбитражный суд в силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконным.

Однако как справедливо отмечают некоторые ученые, ни ГПК РФ, ни АПК РФ не установили «классической» модели судебного решения, аннулирующего незаконный акт с момента его принятия².

В принципе в законодательстве, кроме ч. 8 ст. 201 АПК РФ, не указано, каким образом судебное решение должно воздействовать на ненормативный акт. При применении АПК РФ 1995 г. суды исходили из того, что признание недействительным ненормативного акта влечет его недействительность с момента издания³.

Однако после вступления в силу АПК РФ 2002 г. практика коренным образом изменилась. В ч. 8 ст. 201 Кодекса установлено, что со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части такой акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Некоторые суды стали исходить из того, что в соответствии с названной нормой данный акт не признается недействительным с момента его принятия, как это установлено для недействительных сделок, а отменяется только на будущее время.

• ИП Демьянова обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с иском к администрации г. Рязани, Управлению городского строительства администрации г. Рязани, ООО «Стройрегионинвест» о признании недействительными в части торгов, проведенных 08.12.2004, и договора аренды земельного участка от 08.12.2004, заключенного по результатам торгов. Суд в удовлетворении исковых требований отказал. Постановлением апелляционной инстанции решение суда отменено, иск удовлетворен.

ФАС Центрального округа в постановлении от 29.03.2006 по делу № А54-4003/05-С19 указал следующее. Ссылка апелляционного суда на то, что решением Арбитражного суда Рязанской области от 31.12.2004 по делу № А54-4952/04-С4 постановление администрации г. Рязани от 17.08.2004 № 3341 было признано недействительным, а признание недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления означает, что такой акт незаконен с момента его издания и не влечет никаких правовых последствий, является несостоятельной.

Согласно ч. 8 ст. 201 АПК РФ, признанный недействительным ненормативный правовой акт не подлежит применению со дня принятия арбитражным судом решения о признании его таковым. Решения суда о признании недействительным постановления администрации от 17.08.2004 на момент проведения торгов не существовало.

На основании изложенного ФАС Центрального округа счел постановление апелляционной инстанции подлежащим отмене, а решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Есть и противоположная судебная практика. Суды считают, что в ч. 8 ст. 201 Кодекса указано на невозможность применения акта с момента вынесения решения суда. Иными словами, оспоренный ненормативный акт не может быть использован в качестве основания для совершения каких-либо действий, на его основе не могут приниматься новые решения и т. д.

Однако законодательство не определяет момента действия судебного решения по административным спорам и не содержит запрета на применение такого решения с обратной силой.

• ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 19.09.2007 по делу № А05-2589/2007, процитировав ч. 8 ст. 201 АПК РФ, указал следующее. Признание судом правоприменительного акта недействительным (не соответствующим нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу) означает его юридическую ничтожность: он был незаконным изначально и не порождал прав и обязанностей с момента издания. Такой акт не влечет юридических последствий.

ФАС Восточно-Сибирского округа (постановление от 08.08.2006 № А74-1295/2006-Ф02-4011/06-С2), оценивая действие ранее вынесенного решения суда о признании ненормативного акта недействительным, также фактически признал, что оно действует с обратной силой и недействительный ненормативный акт не порождал правовых последствий с момента его принятия.

В некоторых случаях суды прямо не указывают на обратное действие судебного решения во времени, а ссылаются на его преюдициальность,при этом фактически придавая решению обратную силу.

• ИМНС России по г. Пятигорску обратилась в арбитражный суд с заявлением о взыскании с ООО «Альянс Ко» 25 461 руб. 60 коп. штрафных санкций. До принятия решения общество признало требования налоговой инспекции в части взыскания 10 841 руб. 80 коп.

Решением суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, требования налоговой инспекции удовлетворены частично. С общества в доход бюджета взыскано 10 841 руб. 80 коп. штрафа. В части взыскания 14 619 руб. 80 коп. отказано. Судебные акты мотивированы тем, что требование налоговой инспекции в части взыскания 14 619 руб. 80 коп. штрафа не подлежит удовлетворению в связи с отсутствием правовых оснований для начисления штрафа. Налоговая инспекция подала кассационную жалобу.

ФАС Северо-Кавказского округа (постановление от 23.032005 № Ф08-896/05-364А) оставил судебные акты нижестоящих судов в силе.

Как видно из материалов дела и установлено судом, по результатам камеральной проверки налоговой декларации общества за октябрь 2002 г. налоговая инспекция решением от 31.01.2003 отказала в подтверждении обоснованности применения ставки 0% и возмещении 427 185 руб. налоговых вычетов. По результатам камеральной проверки налоговой декларации общества за март 2003 г. решением от 21.07.2003 налоговая инспекция отказала в подтверждении обоснованности применения ставки 0% и возмещении 540 815 руб. налоговых вычетов.

Налоговая инспекция провела выездную налоговую проверку общества за период с 01.01.2000 по 31.12.2002. По результатам проверки составлен акт от 15.08.2003, на основании которого налоговая инспекция вынесла решение от 12.09.2003 о привлечении общества к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения в виде штрафа в размере 25 461 руб. 60 коп. Решением также начислены к уплате суммы НДС.

Вступившими в законную силу судебными актами Арбитражного суда Ставропольского края по делам № А63-1756/2002-С4 и № А63-4318/2003-С4 признаны незаконными решения налоговой инспекции от 31.01.2003 и от 21.07.2003.

Далее суд сослался на ст. 69 и ч. 8 ст. 201 АПК РФ.

Поскольку основанием для начисления обществу штрафа послужили признанные впоследствии судом незаконными решения налоговой инспекции от 31.01.2003 и от 21.07.2003, состав налогового правонарушения отсутствует. В связи с изложенным суд правомерно признал необоснованным начисление обществу штрафных санкций⁴.

• Президиум ВАС РФ в постановлении от 22.01.2008 № 10410/07 по делу № А55-10151/2005 также сослался на преюдицию судебного акта в подобной ситуации.

Межрайонная инспекция ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам по Самарской области обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о взыскании с ОАО «Волжское нефтеналивное пароходство «Волготанкер» 1 107 305 руб. 40 коп. НДС.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций удовлетворили требование инспекции. Общество подало заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора. Президиум ВАС РФ посчитал, что заявление общества подлежит удовлетворению.

Надзорная инстанция признала ошибочной позицию судов трех инстанций, которые сочли доказанным налоговой инспекцией наличие у общества недоимки по НДС.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 30.09.2006 по другому делу (№ А55-19267/2004-35) решение инспекции от 30.11.2004 признано недействительным в части доначисления обществу 813 272 руб. 18 коп. НДС. Эта сумма является составной частью общей недоимки по НДС, взыскиваемой инспекцией (1 107 305 руб. 40 коп.).

Поскольку имеется судебный акт, которым установлено, что доначислению по названному решению инспекции подлежит НДС в сумме 294 033 руб. 24 коп., взыскание инспекцией с общества по данному делу 1 107 305 руб. 40 коп., учитывая ч. 8 ст. 201 АПК РФ, необоснованно признано судом законным.

Как следует из имеющихся в материалах настоящего дела документов, производство по нему арбитражным судом несколько раз приостанавливалось и откладывалось.

На момент рассмотрения дела в судах апелляционной и кассационной инстанций решение суда первой инстанции от 30.09.2006 по делу № А55-19267/2004-35 вступило в законную силу. Однако суды трех инстанций, признавая правомерным взыскание с общества недоимки в размере 1 107 305 руб. 40 коп., основывались исключительно на выводах, изложенных в решении инспекции и представленных ею документах.

Доводы общества, направленные на опровержение обстоятельств, приведенных инспекцией, суды оставили без исследования и оценки в нарушение положений ч. 1 ст. 71 АПК РФ.

Итак, выводы судов трех инстанций ошибочны, основаны на недостаточно исследованных обстоятельствах дела.

Какая же правоприменительная практика является более обоснованной?

Исходя из толкования ст. 13 ГК РФ, данного Конституционным Судом РФ в Определении от 16.10.2003 № 333-О, она служит обеспечению восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (п. 1 ст. 1 ГК РФ) и создает наряду с положениями других федеральных законов необходимую правовую основу государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 45, 46 Конституции РФ). Следовательно, положения ГК РФ и других законов должны применяться таким образом, чтобы обеспечивать реальное восстановление нарушенных прав и свобод.

В том случае, когда административный акт органа власти или местного самоуправления выступает в качестве правопрепятствующего юридического факта и не дает возможности накопления незавершенного юридического состава, влекущего возникновение, изменение или прекращение правоотношения, признание его недействительным с момента вступления в законную силу судебного решения дает реальную возможность восстановить права и законные интересы. После признания такого административного акта незаконным и устранения принявшим его органом нарушений дальнейшее накопление юридического состава продолжится и право возникнет, несмотря на ранее возникшее препятствие.

Аналогичная возможность имеется в тех случаях, когда незаконный акт действовал в рамках организационного правоотношения.

По мнению авторов, когда незаконный административный акт действует в рамках организационного правоотношения, придание судебному акту обратной силы не влечет каких-то дополнительных возможностей для лица, право или законный интерес которого нарушены, в их восстановлении. Юридический факт, на возникновение (или закрепление) которого направлено организационное правоотношение, возникнет (или будет закреплен) лишь тогда, когда будет полностью реализован (собран) состав данного правоотношения. Указанный юридический факт возникнет только после принятия судебного решения и его исполнения сторонами организационного правоотношения, а не с момента принятия оспариваемого административного акта.

В подтверждение приемлемости такой практики можно привести дела об оспаривании отказа в государственной регистрации.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о госрегистрации), отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суд. В случае удовлетворения заявления орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, обязан внести запись в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) о правах заявителя на недвижимое имущество. Датой внесения записи будет дата фактического исполнения решения суда.

Такой вывод сделал Президиум ВАС РФ в п. 3 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (Информационное письмо от 16.02.2001 № 59). В названном пункте разъяснено, что арбитражный суд не вправе обязать учреждение юстиции осуществить государственную регистрацию с указанием иной даты регистрации, чем фактическая дата регистрации, и приведен следующий пример.

• Арбитражный суд первой инстанции, признав отказ учреждения юстиции в государственной регистрации неправомерным, иск удовлетворил и обязал учреждение юстиции зарегистрировать переход права собственности на здание к новому собственнику. На основании п. 3 ст. 13 Закона о госрегистрации суд обязал учреждение указать датой регистрации день окончания месячного срока со дня подачи истцом заявления и документов на регистрацию, в которой ему было отказано.

Постановлением апелляционной инстанции решение отменено в части определения даты регистрации перехода права собственности на здание. Как следует из п. 3 ст. 2 Закона о госрегистрации, датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в ЕГРП.

Значит, днем внесения записи в ЕГРП является день ее фактического совершения. Арбитражный суд не вправе был обязать учреждение юстиции указать при внесении записи иную дату ее совершения. В соответствии с п. 1 ст. 31 Закона о госрегистрации учреждение юстиции несет ответственность за своевременность и точность записей о праве на недвижимое имущество и сделках с ним. Ввиду отказа учреждения юстиции право собственности истца на здание не было зарегистрировано в установленный срок. Поэтому истец вправе на основании п. 1 ст. 31 Закона о госрегистрации, ст. 16 и 1069 ГК РФ потребовать от учреждения юстиции возмещения причиненных в результате этого убытков.

Из примера видно, что правовой результат — регистрация права, к которому стремился заявитель, достигнут, даже если регистрация будет позже, чем он рассчитывал. Дополнительные издержки, возникшие в результате неправомерных действий, возмещаются в порядке, предусмотренном ГК РФ. В результате нарушенный законный интерес в регистрации права полностью восстанавливается. Нет необходимости в обратной силе судебного акта.

Вместе с тем нужно отметить, что указанная возможность характерна лишь для случаев, когда нарушаются интересы в создании нового правоотношения или создаются препятствия в его реализации.

Если принятие административного акта повлекло возникновение, изменение или прекращение правоотношения, реальное восстановление прав и свобод возможно, только когда это правоотношение будет возвращено к исходному состоянию. Однако возврат невозможен, когда решение о признании акта незаконным не будет иметь обратную силу.

Например, если в ходе приватизации недвижимого имущества на основании незаконного акта произошло прекращение права собственности государства или муниципального образования, восстановление права возможно только в случае признания недействительной сделки, совершенной на основании данного акта.

Основания недействительности сделки должны существовать в момент ее совершения⁵. Поэтому без придания решению о признании административного акта недействительным обратной силы применение такого способа защиты прав, как признание сделки недействительной, было бы невозможным.

В научной литературе высказывалось следующее суждение. Если исходить из буквального толкования ч. 8 ст. 201 АПК РФ, то ставится под сомнение сама возможность восстановления субъективного права, нарушенного оспариваемым актом. Ведь акт утрачивает свою юридическую силу с момента признания его недействительным, а не с момента его принятия⁶.

Между тем судебная практика, согласно которой сначала признается недействительным административный акт, а потом ввиду его недействительности применяется такой способ защиты, как признание совершенной на его основании сделки недействительной, является широко распространенной.

• ФАС Волго-Вятского округа в постановлении от 16.03.2005 по делу № А82-1192/2004-4 установил следующее.

Решением суда первой инстанции, оставленным в силе судом апелляционной инстанции, признан недействительным (ничтожным) договор мены от 29.08.2001 и применены последствия недействительности этой сделки. Судебные акты мотивированы тем, что факт несоответствия постановления администрации области от 11.04.2001, разрешившего обмен государственного имущества, требованиям законодательства установлен вступившим в законную силу решением суда от 31.07.2003.

В кассационной жалобе один из ответчиков со ссылкой на ч. 8 ст. 201 АПК РФ отметил, что на момент заключения договора мены упомянутое постановление действовало и сделка совершена ответчиками на законных основаниях.

Оставляя в силе судебные акты, ФАС Волго-Вятского округа указал, что вступившим в законную силу решением 31.07.2003 установлен факт несоответствия постановления администрации области от 11.04.2001 закону; данное решение имеет преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела; договор мены обоснованно признан ничтожным⁷.

Аналогичные примеры можно привести по налоговым спорам. Если бы решения суда о признании незаконными ненормативных актов не имели обратной силы, нельзя было бы признать незаконными принятые на основании недействительного акта последующие решения налоговых органов в случаях, когда подобные действия налогового органа были предприняты до решения суда о признании незаконным первичного ненормативного акта.

Однако суды, защищая интересы налогоплательщиков, как правило, признают последующие административные акты налоговых органов незаконными, когда первичный акт был признан судом недействительным позднее времени принятия последующих административных актов.

• ФАС Западно-Сибирского округа (постановление от 31.01.2007 № Ф04-9402/2006(30496-А81-26)), оставляя в силе судебные акты нижестоящих судов, указал, что признание недействительным принятого налоговой инспекцией решения влечет недействительность принятых на его основе требований и иных решений.

ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 19.01.2005 по делу № А66-5557-04 отметил, что признание судом ненормативного правового акта инспекции недействительным является безусловным основанием для признания недействительными последующих актов налогового органа, принятых на основании первого и в его исполнение, и их отмены в установленном порядке⁸.

Дополнительное доказательство того, что решение о признании административного акта незаконным должно иметь обратную силу, содержится в п. 2 ст. 417 ГК РФ. В случае признания в установленном порядке недействительным акта государственного органа, на основании которого прекратилось обязательство, оно восстанавливается, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа обязательства и исполнение не утратило интерес для кредитора.

Обратим внимание на использование законодателем термина «восстанавливается», т. е. обязательство не возникает вновь, а именно продолжается с того момента, с которого оно прекратилось.

То, что решение арбитражного суда по делу об обжаловании ненормативного акта имеет обратную силу, очевидно при применении института пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

По общему правилу, вновь открывшиеся обстоятельства должны существовать на момент рассмотрения спора. Этим они отличаются от новых обстоятельств, которых не было в момент рассмотрения дела и которые возникли после вынесения решения. Юридические факты, возникшие впоследствии, могут быть основанием для предъявления нового иска, а не для пересмотра судебного акта. На это, в частности, указал Пленум ВАС РФ в п. 4 Постановления от 12.03.2007 № 17 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам».

Данная трактовка является традиционной для гражданского и арбитражного процесса. Названные отличия вновь открывшихся обстоятельств неоднократно были отмечены в юридической литературе.

Например, Л. С. Морозова писала: «Употребляемый в законе термин «вновь открывшиеся обстоятельства» следует понимать как юридические факты, имеющие для дела существенное значение, которые существовали в момент вынесения решения, но не были и не могли быть известны ни заявителю, ни суду, выполнившему все требования закона по собиранию доказательств и установлению объективной истины»⁹.

При применении института пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам в качестве основания для пересмотра, согласно п. 4 ст. 311 АПК РФ, указана отмена судебного акта арбитражного суда или суда общей юрисдикции либо постановления другого органа, послуживших основанием для принятия судебного акта по данному делу.

Таким образом, чтобы недействительность ненормативного акта являлась вновь открывшимся обстоятельством, она должна существовать на момент вынесения судебного акта по пересматриваемому делу. Это было бы невозможно, если принятое после вынесения пересматриваемого судебного акта решение о признании недействительным ненормативного акта не имело бы обратной силы.

В то же время судебная практика по данному вопросу не отличалась единообразием.

Некоторые суды считали, что признание недействительным ненормативного акта не является основанием для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам.

• ГУ «Увельский лесхоз» обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с иском к ГУ «Увельский сельский лесхоз», Минсельхозпроду России о взыскании 1 113 860 руб. ущерба, причиненного лесному фонду. Решением суда иск удовлетворен.

В порядке ст. 48 АПК РФ была произведена замена ГУ «Увельский сельский лесхоз» его правопреемником — ФГУ «Челябинсксельлес».

Постановлением апелляционной инстанции решение отменено, в иске отказано. Постановлением ФАС Уральского округа от 01.11.2004 постановление апелляционной инстанции оставлено без изменения.

ГУ «Увельский лесхоз» обратилось Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам постановления апелляционной инстанции от 28.09.2004. Определением от 17.02.2005 в удовлетворении заявления отказано.

ГУ «Увельский лесхоз» в кассационной жалобе просило определение от 17.02.2005 отменить, дело направить на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию. ФАС Уральского округа оставил определение в силе.

Основания для пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам содержатся в ст. 311 АПК РФ.

В качестве вновь открывшегося обстоятельства для пересмотра постановления апелляционной инстанции от 28.09.2004 ГУ «Увельский лесхоз» указало на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2004 по делу № 09-АП-5354/04-АК, которым был признан недействительным Приказ Минсельхоза России от 25.01.2001 № 7-2 «О передаче участков лесного фонда государственным учреждениям — сельским лесхозам Челябинского управления сельскими лесами Минсельхоза России».

Ссылаясь на упомянутое постановление, заявитель полагал, что у ответчика отсутствуют леса, закрепленные за ним в установленном порядке, в связи с чем последний не имел права выдавать лесорубочные билеты и осуществлять рубку леса.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд сделал правильный вывод о том, что обстоятельства, на которые ссылался заявитель в качестве вновь открывшихся, таковыми не являются. На момент вынесения постановления апелляционной инстанции Приказ Минсельхоза России от 25.01.2001 № 7-2 не был признан недействительным в установленном порядке и, следовательно, подлежал применению судом. При этом суд обоснованно сослался на ч. 8 ст. 201 АПК РФ. Доводы заявителя кассационной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на неверном толковании норм процессуального права¹⁰.

Подобный подход приводил к тому, что применение п. 4 ст. 311 АПК РФ при пересмотре дел по вновь открывшимся обстоятельствам в принципе невозможно, кроме отмены решений судов.

Пленум ВАС РФ в абз. 2 п. 7 Постановления от 12.03.2007 № 17 разъяснил данные нормативные положения следующим образом: «...под отменой постановления другого органа в случае, предусмотренном п. 4 ст. 311 АПК РФ, следует понимать признание судом по другому делу недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, например, о взыскании платежей и применении санкций, возложении иных обязанностей, а также отмены указанных актов, решений вышестоящим органом или должностным лицом в установленном порядке».

Признание того факта, что решение суда по данным делам имеет обратное действие, дает принципиальную возможность признавать недействительными акты, которые к моменту рассмотрения дела в суде прекратили свое действие. В противном случае отсутствовал бы предмет иска. Имеется судебная практика, подтверждающая возможность обжалования акта, прекратившего свое действие.

• ФАС Дальневосточного округа (постановление от 06.11.2007 № Ф03-А51/07-1/4855), оставляя в силе судебные акты нижестоящих судов, указал следующее. С учетом положений главы 24 АПК РФ, не исключающей возможности обжалования ненормативного акта, прекратившего свое действие на момент рассмотрения спора в суде, не обоснован вывод заявителя жалобы о том, что на момент вынесения решения судом оспариваемые разрешения на строительство являлись недействующими. В связи с этим производство по делу подлежит прекращению.

Такая практика представляется более обоснованной: за тот срок, когда административные акты действовали, они могли нарушить права заявителей.

• На это указал ФАС Поволжского округа в постановлении от 13.01.2004 по делу № А55-9205/03-3. Тот факт, что на момент вынесения судебного решения оспариваемое распоряжение было отменено распоряжением издавшего его органа, не означает отсутствия предмета спора. И после его отмены могут иметь место правовые последствия, порожденные незаконным ненормативным актом.

К аналогичному выводу пришел ФАС Уральского округа (постановление от 26.06.2007 № Ф09-4817/07-С3).

• Общество обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительным решения инспекции о взыскании налога, сбора, а также пени за счет имущества налогоплательщика-организации. Решением суда заявленные требования удовлетворены.

В жалобе, поданной в ФАС Уральского округа, инспекция просила решение отменить, дело направить на новое рассмотрение, ссылаясь на неправильное применение судом положений ст. 198, 201 АПК РФ, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Исполнительный документ, вынесенный на основании решения инспекции, отозван ею без исполнения, взыскание задолженности не производилось и исполнительное производство окончено. В связи с этим, по мнению инспекции, оспариваемое решение налогового органа не нарушает прав налогоплательщика, и, как следствие, основания для признания указанного ненормативного акта недействительным отсутствуют.

Оставляя в силе решение суда первой инстанции, ФАС Уральского округа указал, что признание оспариваемого ненормативного акта недействительным одновременно означает признание этого акта не порождающим правовых последствий с момента принятия. Отзыв налоговым органом оспариваемого решения в дальнейшем, по сути, свидетельствует о признании иска, а не об отсутствии нарушения прав и законных интересов налогоплательщика.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что добровольное устранение налоговым органом последствий принятия незаконного решения без его отмены в установленном порядке не свидетельствует о прекращении нарушения прав и законных интересов налогоплательщика.

Подводя итог рассмотрению действия решения по делам об обжаловании ненормативных актов, решений, а также действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления в механизме правового регулирования, можно сделать ряд выводов:

• в законодательстве не установлен момент, с которого действует решение суда о признании ненормативного акта недействующим, решения, действия (бездействия) незаконными. В ч. 8 ст. 201 АПК РФ указано на невозможность применения акта с момента вынесения решения суда (т. е. данный акт не может быть использован в качестве основания для совершения каких-либо действий, на его основе не могут приниматься новые решения и т. д.). Однако не определен момент действия такого решения и отсутствует запрет на применение судебного решения с обратной силой;

• дифференциация действия судебных актов в зависимости от действия оспариваемых актов органов власти законодательством не предусмотрена. Поэтому можно утверждать, что обратная сила судебного решения распространяется на все судебные акты, принимаемые по данной категории дел. Исключение составляют случаи, когда закон определяет иное действие судебного акта (например, внесение записи в ЕГРП поЗакону о госрегистрации);

• отсутствие четкой законодательной регламентации вызывает противоречивую судебную практику. По мнению авторов, нужно включить в ст. 13 ГК РФ, ст. 258 ГПК РФ и ст. 201 АПК РФ положение о том, что действие судебного решения по данной категории дел имеет обратную силу.

¹ См., напр.: Исаков В. Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов: Изд-во Саратовского гос. ун-та, 1980. С. 102 — 106; Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве. М.: Госюриздат, 1958. С. 59. ² Яхин Ф. Ф. Действие административно-правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 178. ³ См., напр.: постановления ФАС Северо-Западного округа от 28.08.2001 по делу № 4115/760; ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.02.2002 № А78-3132-21/104-Ф02-278/02-С2. ⁴ См. также постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 07.06.2006 № Ф08-2532/06-1049А. ⁵ См., напр.: Гутников О. В. Недействительность сделки в гражданском праве. Теория и практика оспаривания. М.: Бератор-пресс, 2003. С. 29. ⁶ Цацулина Е. И. Производство по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой инстанции: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 163. ⁷ См. также: постановления ФАС Центрального округа от 15.06.2005 по делу № А08-2201/04-21, от 30.12.2004 по делу № А68-ГП-327/3-03, от 26.01.2005 по делу № А68-172/ГП-8-03. ⁸ См. также постановление ФАС Северо-Западного округа от 20.05.2005 по делу № А56-15714/04. ⁹ Морозова Л. С. Пересмотр решений по вновь открывшимся обстоятельствам. М., 1959. С. 41. См. также: Ломоносова Е. М. Пересмотр гражданских дел по вновь открывшимся обстоятельствам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1970. С. 12; Резуненко А. Н. Пересмотр судебных актов, вступивших в законную силу, по вновь открывшимся обстоятельствам как стадия гражданского процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 13 — 14. ¹⁰ Постановление ФАС Уральского округа от 11.04.2005 № Ф09-3634/04-ГК. См. также постановление ФАС Уральского округа от 12.04.2005 № Ф09-4175/04-ГК.

ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ СПОРЫ

Оспаривание сделок, совершенных муниципальными унитарными предприятиями при банкротстве

Сысоева Ольга Валерьевна  помощник судьи Арбитражного суда Красноярского края

В настоящее время в арбитражной практике актуальна проблема оспаривания сделок, связанных с изъятием имущества из хозяйственного ведения муниципальных унитарных предприятий по решению собственника имущества.

Внешние и конкурсные управляющие обращаются в арбитражные суды с заявлениями о признании недействительными сделок, заключенных должником с собственником имущества должника — унитарного предприятия. Предметом этих сделок является изъятие имущества у должника на основании заявления руководителя предприятия и передача имущества в муниципальную казну.

Признать подобные сделки недействительными практически невозможно.

Специальные основания недействительности сделок как способ защиты прав кредиторов

Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве) помимо оснований недействительности сделок, предусмотренных ГК РФ, устанавливает дополнительные (специальные). Правом на оспаривание сделок должника наделен арбитражный управляющий, а в ряде случаев — кредиторы.

Специальные основания признания сделок должника недействительными предусмотрены в рамках различных процедур банкротства: в ходе наблюдения — п. 1 ст. 66 Закона; в период финансового оздоровления — п. 4 ст. 83 Закона; в период внешнего управления — ст. 103 Закона.

Пунктом 3 ст. 129 Закона о банкротстве закреплено право конкурсного управляющего предъявлять иски о признании недействительными сделок, совершенных должником, в том числе по основаниям, перечисленным в ст. 103 настоящего Закона.

При банкротстве многообразие специальных оснований связано с изменениями: правоспособности должника, целей каждой процедуры и статуса арбитражного управляющего.

В ст. 103 Закона о банкротстве установлен ряд специальных оснований недействительности сделок в случае банкротства должника:

• совершение сделки с заинтересованностью;

• совершение сделки с предпочтительностью;

• совершение сделки по выплате (выделу) доли (пая) в связи с выходом из состава учредителей должника в течение шести месяцев до подачи заявления о признании должника банкротом;

• совершение сделки по выплате (выделу) доли (пая) в связи с выходом из состава учредителей должника после подачи заявления о признания должника банкротом.

Данные основания позволяют оспорить сделку, соответствующую общим требованиям гражданского законодательства, но не соответствующую цели конкурсного производства — соразмерному удовлетворению требований кредиторов (ст. 2 Закона о банкротстве).

Вместе с тем специальные основания недействительности сделок должника не учитывают всего многообразия сделок, влекущих искусственное уменьшение конкурсной массы и нарушение интересов кредиторов должника. В частности, речь идет о сделках, совершаемых в предвидении банкротства муниципальным унитарным предприятием с имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения.

МУП как несостоятельный должник

В соответствии со ст. 49, 113 ГК РФ унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью и наделяются имуществом для выполнения возложенных на них задач. Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон об унитарных предприятиях) детально регламентирует правовое положение унитарного предприятия. И организационно-правовая форма (наличие специальной правоспособности), и сферы деятельности, в которых создаются унитарные предприятия (например, ЖКХ), являются убыточными, «негибкими» в экономических отношениях.

Вопрос о нерациональности данной организационно-правовой формы все чаще стал обсуждаться в правовой литературе. Так, по мнению В. Б. Зотова, в перспективе муниципальные унитарные предприятия и хозяйственное ведение как форма управления муниципальной собственностью вообще исчезнут¹.

В процедурах банкротства унитарные предприятия совершают сделки, направленные на передачу имущества собственнику. Это заведомо влечет уменьшение конкурсной массы и нарушение прав кредиторов.

Такую сделку можно признать недействительной на основании п. 1 ст. 103Закона о банкротстве в силу ее противоречия п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях, а не по специальным основаниям, указанным в п. 2 — 5 ст. 103Закона о банкротстве.

Закрепление за МУПом имущества, обеспечивающего интересы кредиторов

Статья 11 Закона об унитарных предприятиях устанавливает перечень имущества, за счет которого формируется имущество унитарных предприятий. В него включено имущество, закрепленное за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения собственником этого имущества.

Правомочия унитарных предприятий по отношению к имуществу, закрепленному собственником на праве хозяйственного ведения, подробно определены в ГК РФ, Законе об унитарных предприятиях. В то же время, раскрывая содержание права хозяйственного ведения, названные законы не регламентируют процедуры закрепления имущества за унитарным предприятием.

Из п. 1 ст. 299 ГК РФ следует, что основанием возникновения права хозяйственного ведения является решение собственника о закреплении имущества. Собственником муниципального имущества выступает муниципальное образование, от имени которого действуют органы местного самоуправления.

По вопросам местного значения орган местного самоуправления принимает муниципальный правовой акт — документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер решение (ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Итак, основанием возникновения права хозяйственного ведения муниципального предприятия служит муниципальный правовой акт собственника имущества в форме решения.

Вместе с тем на практике широко распространено заключение договоров хозяйственного ведения между органом, выступающим от лица собственника имущества, и унитарным предприятием. Для заключения договора требуется согласование воли сторон. Между тем ни ГК РФ, ни Закон об унитарных предприятиях не предусматривают необходимости заключения подобного договора для возникновения права хозяйственного ведения.

Исходя из буквального толкования норм гражданского законодательства, собственник принимает решение о закреплении имущества в форме ненормативного акта, а не договора. Ненормативный акт выражает волю властного субъекта и не учитывает согласия субъекта, которому он адресован. Значит, основанием возникновения права хозяйственного ведения является решение собственника имущества, а не договор.

С позиции действующего ГК РФ практику заключения договоров хозяйственного ведения нельзя признать правомерной². Данный подход разделяют не все ученые. Так, Н. А. Модин, признавая, что ГК РФ не предусматривает права руководителей заключать договор между собственником и унитарным предприятием в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, считает заключение подобных договоров необходимым³.

На взгляд автора, заключение договора не противоречит законодательству, однако не является необходимым и достаточным основанием для возникновения права хозяйственного ведения.

Договор о передаче имущества на праве хозяйственного ведения и правовые последствия его заключения

В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР»собственник мог закрепить принадлежащее ему имущество за созданным им предприятием на праве полного хозяйственного ведения. Пункт 1 ст. 24 названного Закона устанавливал, что имущество, являющееся государственной или муниципальной собственностью и закрепленное за государственным или муниципальным предприятием, принадлежит последнему на праве полного хозяйственного ведения.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.09.92 № 13 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности», на праве полного хозяйственного ведения или оперативного управления соответствующим предприятиям (учреждениям) принадлежит имущество, переданное им создавшим их собственником, если из законодательных актов, договора собственника с предприятием (учреждением) или из характера их взаимоотношений с собственником не вытекает, что имущество предоставлено им собственником временно с условием последующего возврата собственнику либо для передачи другому лицу, либо для иных целей, не связанных с закреплением за предприятием (учреждением) данного имущества на праве полного хозяйственного ведения или оперативного управления.

Законодательство, действовавшее до принятия Федерального закона от 30.11.94 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», рассматривало договор как основание возникновения права хозяйственного ведения.

В настоящее время заключение договора о закреплении имущества за предприятием на праве хозяйственного ведения законом не предусмотрено⁴. Тем не менее заключение данных договоров на практике порождает противоречия, вводит участников гражданского оборота в заблуждение.

Принимая во внимание, с какими частотой и скоростью унитарные предприятия становятся банкротами (некоторые предприятия существуют всего несколько месяцев), полная ответственность имуществом, переданным в хозяйственное ведение, привела бы к переходу муниципальной собственности в частные руки. Однако возможность вывода имущества из-под взыскания существенно нарушает права кредиторов, препятствует становлению цивилизованного гражданского оборота.

Согласно п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях, движимым и недвижимым имуществом предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определенны уставом.

В п. 18 Постановления от 01.07.96 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»Пленум Верховного Суда РФ и Пленум ВАС РФ разъяснили, что унитарные предприятия не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Такие сделки являются ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ.

В п. 9 Постановления от 25.02.98 № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» Пленум ВАС РФ указал следующее. В тех случаях, когда действия предприятия, в том числе осуществленные в порядке требований п. 2 ст. 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием.

Не всякая сделка с имуществом унитарного предприятия приводит к невозможности использования имущества по целевому назначению. В то время как изъятие собственником даже части имущества повлечет уменьшение конкурсной массы.

Практика арбитражных судов

• МУП «БиО» (г. Назарово) в лице конкурсного управляющего обратилось в Арбитражный суд Красноярского края к Совету администрации г. Назарово с заявлением о признании недействительным дополнительного соглашения от 09.12.2005 № 2 «О передаче муниципального имущества, находящегося на праве хозяйственного ведения в городскую казну».

Материалами дела установлено, что на основании договора от 12.05.2000 № 2, заключенного между администрацией г. Назарово и МУПом «БиО», муниципальное имущество (движимое и недвижимое) закреплено за МУПом на праве хозяйственного ведения. Согласно акту приема-передачи от 12.05.2000, в хозяйственное ведение МУПа переданы: недвижимое имущество, объекты благоустройства, транспорт и прочие объекты. 09.12.2005 между Советом администрации г. Назарово и МУПом «БиО» подписано дополнительное соглашение к договору от 12.05.2000 № 2, в силу которого стороны исключили из акта приема-передачи часть имущества из 86 наименований.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд указал, что законодательством предусмотрено право унитарного предприятия отказаться от имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения; действия по передаче имущества совершены в рамках реализации данной возможности.

Заключив 09.12.2005 дополнительное соглашение к договору о передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения от 12.05.2000 № 2, МУП «БиО» реализовало правомочия, установленные п. 1 ст. 235 и п. 3 ст. 299 ГК РФ.

Суд пришел к выводу о непредставлении истцом надлежащих доказательств того, что передача предприятием имущества в казну города произведена во избежание взыскания по долгам кредиторов и без учета интересов последних. ФАС Восточно-Сибирского округа (постановление от 07.07.2007 № А33-16230/06-Ф02-2489/07) поддержал выводы суда первой инстанции.

• Между комитетом по управлению имуществом (далее — комитет) и МУПом «Тепловые сети» 24.03.2000 заключен договор об использовании муниципального имущества на праве хозяйственного ведения, стоимость которого составила 29 255 000 руб.

Предприятие обратилось к комитету с заявлением от 28.09.2005 перезаключить договор об использовании муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения: оставить в хозяйственном ведении предприятия имущество на сумму 166 866 руб., а остальное имущество передать предприятию в безвозмездное пользование.

Комитет издал приказ о расторжении договора от 24.03.2000 и заключении нового договора об использовании имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, балансовой стоимостью 166 866 руб. Остальное имущество передано должнику по договору безвозмездного пользования.

Решением суда первой инстанции от 22.01.2007 исковые требования удовлетворены. Постановлением апелляционной инстанции от 16.03.2007 решение отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

ФАС Восточно-Сибирского округа (постановление от 26.07.2007 № А33-16464/06-Ф023790/07) согласился с выводами суда апелляционной инстанции. Суд правомерно отказал в удовлетворении требований о признании недействительным соглашения о расторжении договора об использовании имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, так как соглашение является двусторонним актом, на совершение которого была направлена воля обеих сторон по договору.

• На возможность унитарного предприятия отказаться от имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, указано и в судебных актах по делу № А47-8625/05.

Конкурсный управляющий МУПа «Райжилкомхоз» обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к администрации о признании недействительной сделки по изъятию из хозяйственного ведения МУПа помещения площадью 348,4 кв. м и применении последствий недействительности сделки в виде двусторонней реституции.

Суд первой инстанции в иске отказал. Как следует из материалов дела, 17.02.2003 глава администрации муниципального образования издал распоряжение № 274-р «О передаче здания в оперативное управление», в соответствии с которым из состава имущества, переданного на праве хозяйственного ведения МУПу «Райжилкомхоз», изымается и передается в оперативное управление Центру культуры и досуга недвижимое имущество — помещение № 1 площадью 348,4 кв. м. По акту приема-передачи от 17.02.2003 МУП передало Центру культуры и досуга указанное имущество.

По мнению конкурсного управляющего МУПа, сделка по передаче имущества является недействительной, так как не соответствует ст. 19, 103, 129 Закона о банкротстве, ст. 51 Федерального закона «Об исполнительном производстве»1997 г., нарушает права конкурсных кредиторов истца.

ФАС Уральского округа (постановление от 14.02.2006 № Ф09-171/06-С3) выводы суда первой инстанции поддержал, указав, что действующим законодательством не исключена возможность унитарного предприятия отказаться от имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения. Однако следует учитывать, что унитарные предприятия в силу п. 1 ст. 49 ГК РФ обладают специальной правоспособностью и отказ или согласие, на основании которого собственник изымает имущество, не должны приводить к невозможности осуществления предприятием целевой деятельности.

• МУП «Жилищно-коммунальное хозяйство Плесецк» обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к администрации муниципального образования о признании недействительной сделки по изъятию из хозяйственного ведения предприятия имущества, оформленной ходатайством и постановлением главы муниципального образования; обязании муниципального образования возвратить указанное имущество в хозяйственное ведение предприятия.

Как видно из материалов дела, постановлениями главы муниципального образования предприятию переданы и закреплены на праве хозяйственного ведения основные средства. По ходатайству предприятия об изъятии из хозяйственного ведения основных средств глава муниципального образования принял соответствующее постановление. По договору от 16.03.2007 отдел по управлению муниципальным имуществом администрации передал имущество предприятию в безвозмездное пользование на неопределенный срок.

Конкурсный управляющий, считая, что изъятие имущества из хозяйственного ведения предприятия является сделкой, совершенной в противоречие со ст. 215, 295, 299 ГК РФ, ст. 103 Закона о банкротстве, ст. 18 Закона об унитарных предприятиях, обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд отказал в признании недействительной совершенной администрацией сделки по изъятию из хозяйственного ведения МУПа, признанного банкротом, канализационной сети. Предприятие отказалось от данного имущества, и в материалах дела отсутствуют доказательства того, что именно изъятие сети привело к банкротству МУПа и лишило его возможности осуществлять свою уставную деятельность.

Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 23.05.2008 по делу № А05-10644/2007 решение Арбитражного суда Архангельской области от 24.12.2007 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2008 оставлены без изменения.

Аналогичные выводы содержатся еще в целом ряде постановлений федеральных арбитражных судов округов⁵. Кассационные инстанции указали, что действующее законодательство не исключает возможности отказа муниципального унитарного предприятия от имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения; отказ от права хозяйственного ведения не лишил предприятие возможности продолжать осуществление своей уставной деятельности и не привел к утрате этим предприятием целевой правоспособности.

На практике довольно сложно доказать истинный мотив изъятия имущества собственником — отсутствие у предприятия возможности для дальнейшего рационального использования либо недопущение обращения кредиторами взыскания на это имущество по долгам в случае банкротства предприятия. О сложности оспаривания подобных сделок свидетельствует и малое число удовлетворенных заявлений конкурсных управляющих.

Отказ от имущества, переданного на праве хозяйственного ведения

В силу п. 3 ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения прекращается по тем же основаниям, что и право собственности. Одним из оснований является отказ собственника от права собственности.

В большинстве случаев предприятие самостоятельно отказывается от имущества, переданного на праве хозяйственного ведения.

Подобный отказ — действие правомерное и подчас необходимое. Однако отказ от имущества в предвидении банкротства вызывает сомнения с точки зрения целесообразности, а также добросовестности должника.

Формально закон предусматривает самостоятельность унитарных предприятий. Тем не менее руководитель — это лицо, находящееся в подчинении собственника имущества должника. По существу, руководитель организует выполнение решений собственника⁶. Руководитель отчитывается о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия (п. 1 ст. 21 Закона об унитарных предприятиях). Отказ руководителя должника от имущества — действие, согласованное с собственником.

Суды в большинстве случаев указывают, что изъятие части имущества не препятствует осуществлению уставной деятельности, а потому, согласно п. 1 ст. 103 Закона о банкротстве, сделка не может быть признана недействительной. Специальные основания для признания подобной сделки недействительной, установленные п. 2 — 5 названой статьи, в данном случае неприменимы.

Возможность оспаривания сделки должника с учредителем закреплена в п. 4 ст. 103 Закона о банкротстве, но ее предметом является выплата (выдел) доли (пая) в имуществе должника учредителю (участнику) должника в связи с его выходом из состава учредителей (участников) должника. Данное основание неприменимо к сделкам должника — унитарного предприятия с собственником имущества.

• В постановлении от 23.05.2008 по делу № А05-10644/2007 ФАС Северо-Западного округа среди основных выводов указал, что п. 4 ст. 103 Закона о банкротстве не относится к рассматриваемому случаю, поскольку в упомянутой норме речь идет о сделках должника, связанных с выплатой (выделом) доли (пая) в имуществе должника учредителю (участнику) должника в связи с его выходом из состава учредителей (участников) должника. В силу п. 2 ст. 48 ГК РФ совершение таких сделок возможно хозяйственными товариществами и обществами, а к унитарным предприятиям данное положение неприменимо.

В ряде случаев собственник предусмотрительно вообще не закрепляет имущества за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения. Не принимая такого решения, собственник злоупотребляет правом. В результате создается предприятие, не способное отвечать по своим обязательствам.

Изменение характера и пределов пользования имуществом

Следует отметить тенденцию, что изымаемое имущество либо вновь закрепляется за должником, но на иных условиях (как правило, на условиях безвозмездного пользования), либо в последующем передается новому унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения.

• Конкурсный управляющий МУПа «Аэропорт Тында» обратился в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании решения Тындинской городской Думы от 19.05.2006 «О передаче муниципального имущества в безвозмездное пользование ООО «Регионавиа-Сервис» недействительным, действий по передаче имущества — незаконными.

Как установлено материалами дела, МУП «Аэропорт Тында» обратилось к мэру г. Тынды об изъятии из хозяйственного ведения части основных средств. На основании заявления предприятия собственник принял решение об изъятии основных средств и включении их в муниципальную казну. Имущество было передано предприятию в безвозмездное пользование.

Арбитражный суд, установив, что предприятие заявило отказ от муниципального имущества в порядке ст. 235 ГК РФ, сделал вывод о правомерности прекращения у МУПа «Аэропорт Тында» права хозяйственного ведения. ФАС Дальневосточного округа (постановление от 27.04.2007 № Ф03-А04/07-1/545) поддержал выводы суда первой инстанции.

В чем правовой смысл изменения характера и пределов пользования имуществом с хозяйственного ведения на безвозмездное пользование?

В обоих случаях расходы по содержанию имущества возложены на предприятие (ссудополучателя). Одним из последствий изменения режима пользования имуществом является невозможность обращения на него взыскания.

Исходя из ст. 131 Закона о банкротстве все имущество должника, имеющееся на момент открытия конкурсного производства и выявленное в ходе этой процедуры, составляет конкурсную массу. Следовательно, в нее включается лишь имущество, принадлежащее должнику на вещном праве (собственности, хозяйственного ведения). Имущество, находящееся у должника по иным основаниям, не может обеспечить интересы кредиторов.

Арбитражные управляющие, предполагая, что в предвидении банкротства должника — унитарного предприятия собственник имущества во избежание взыскания меняет характер и пределы пользования имуществом, обращаются в арбитражные суды с требованиями о признании сделок недействительными. Как уже говорилось, доказать истинную цель совершения сделок по изъятию имущества из хозяйственного ведения весьма затруднительно.

Тем не менее автор считает, что именно арбитражный управляющий должен оценивать необходимость передачи имущества должника собственнику на основе всестороннего анализа деятельности предприятия.

Поскольку банкротство является следствием в том числе неумелого управления должником, ни руководитель, ни собственник имущества должника — унитарного предприятия не должны принимать значимые решения в предвидении банкротства. В противном случае конкурсный управляющий должен обладать правом оспорить сделки, приведшие к уменьшению конкурсной массы должника — унитарного предприятия, по специальным основаниям.

¹ Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В. Б. Зотова. СПб., 2007. ² Комментарий к законодательству о федеральных государственных унитарных предприятиях / Под ред. Ю. П. Орловского, Н. А. Ушаковой. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2001. ³ Модин Н. А. Предприятие как объект муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2004. № 10. ⁴ Любимова Р. Н. Нужно ли заключать договоры о закреплении имущества на праве полного хозяйственного ведения и оперативного управления? // Хозяйство и право. 1995. № 7. ⁵ Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 18.03.2008 № Ф04-1786/2008(2103-А03-4); ФАС Центрального округа от 05.05.2008 по делу № А64-2877/07-22; ФАС Северо-Западного округа от 08.12.2006 по делам № А66-1487/2006 и № А66-1636/2006; ФАС Восточно-Сибирского округа от 31.08.2005 № А33-1098/05-Ф02-4199/05-С2; ФАС Волго-Вятского округа от 16.03.2007 по делам № А31-1359/2006-12 и № А43-2763/2005-27-74; ФАС Поволжского округа от 23.05.2003 по делу № А12-13384/02-С27; ФАС Дальневосточного округа от 27.04.2007 № Ф03-А04/07-1/545 и др. ⁶ Лахов А. Б. Роль руководителя государственного унитарного предприятия в управлении его деятельностью // Гражданин и право. 2006. № 7.

ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ СПОРЫ

Объекты самовольного строительства

Брехова Вероника Евгеньевна  помощник судьи Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа

За 2007 г. и первые четыре месяца 2008 г. ФАС Волго-Вятского округа рассмотрел 33 дела, связанные с появлением такой новой вещи, как самовольная постройка (из них 21 дело — о признании права собственности; 12 дел — о сносе постройки либо оспаривании зарегистрированного права на нее). За последние 10 лет наблюдается устойчивая тенденция увеличения гражданско-правовых споров по поводу незаконно возведенных строений.

В ст. 222 ГК РФ подробно раскрыто понятие объекта регулируемых правоотношений. Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

По смыслу приведенной нормы самовольность постройки характеризуется рядом признаков, а именно: созданием недвижимого имущества на земельном участке, не отведенном для строительства в установленном порядке; отсутствием необходимых разрешительных документов для строительства; возведением объекта с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Каждый признак самодостаточен для признания постройки незаконной.

В качестве субъекта самовольной постройки может выступать любое лицо, нарушившее установленные для возведения постройки требования закона и иных нормативно-правовых актов. Например, лицо использовало не отведенный для строительства земельный участок без соответствующего разрешения.

Противоправные действия застройщика не одобряются государством. Самоуправное строительство расценивается как негативное явление. В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.

Правила о самовольном строительстве относятся исключительно к недвижимому имуществу. Правовая природа недвижимых вещей обусловлена неизменностью, неподвижностью и неразрывной связью с землей в противопоставление мобильным свойствам движимого имущества.

При решении вопроса о применении ст. 222 ГК РФ нужно выявить прежде всего наличие у спорного строения отличительных черт недвижимого имущества. Если таковые отсутствуют, указанная норма не будет действовать.

• Именно так произошло при рассмотрении дела № А11-2914/2006-К1-15/91 (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 05.03.2008). Орган местного самоуправления обратился в арбитражный суд с иском к частному предпринимателю об обязании ответчика снести здание кафе. Решением суда первой инстанции исковые требования удовлетворены. У ответчика отсутствовали вещные права на земельный участок, предоставленный для строительства кафе. Апелляционная инстанция отменила решение. Суд пришел к выводу, что в материалах дела нет бесспорных доказательств отнесения объекта к недвижимому имуществу в силу ст. 130 ГК РФ. Спорный объект представляет собой павильон, созданный из легких конструкций, а потому не имеется правовых оснований для применения ст. 222 ГК РФ. Постановление апелляционной инстанции получило поддержку в окружном суде.

• По делу № A31-1046/2006-21 ФАС Волго-Вятского округа (постановление от 09.03.2007) не согласился с мнением предыдущих инстанций и отменил судебные акты об удовлетворении иска предпринимателя о признании права собственности на самовольно возведенное служебное строение — летнее кафе (навес). Разрешая спор, суды не обратили внимания на то, что, согласно имеющимся в деле документам, летний, открытый, на железобетонном фундаменте без стационарных коммуникаций навес не отвечает критериям, позволяющим отнести его к объектам недвижимого имущества, не способным к пространственным перемещениям без ущерба для их назначения.

Сопоставление содержания норм ст. 130 и 222 ГК РФ дает основания думать, что незавершенный строительством объект по своему правовому режиму поставлен в один ряд с недвижимым имуществом, а значит, должен быть приравнен к объектам самовольного строительства.

На взгляд автора, смысловая нагрузка употребленного законодателемтермина «созданное строение» не несет категоричности по отношению к достижению объектом строительства степени полной готовности. Данный специфический объект приобретает свойства недвижимой вещи еще до окончания строительства, как правило, после консервации.

• Наглядным примером допустимости признания судом права собственности на незавершенный объект строительства может служить дело № А43-7810/2007-17-178 (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11.01.2008).

В суде кассационной инстанции рассматривалась жалоба муниципального образования на судебные акты нижестоящих инстанций об удовлетворении иска Росимущества о признании права федеральной собственности на самовольный объект — недостроенный жилой дом. Податель жалобы ссылался на неправильное применение судами п. 3 ст. 222 ГК РФ. С его точки зрения, данная норма не распространяется на отношения по поводу недостроенных объектов недвижимости.

ФАС Волго-Вятского округа оставил без изменения оспариваемые судебные акты. Суд исходил из того, что, согласно ст. 130 ГК РФ и Постановлению Пленума ВАС РФ от 25.02.98 № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», объект незавершенного строительства, не являющийся предметом действующего договора строительного подряда, признается недвижимым имуществом.

При буквальном прочтении ст. 222 ГК РФ получается, что ее нормы не имеют прямого отношения к самовольно реконструированным строениям. Однако в судебно-арбитражном сообществе дискуссионным является вопрос о тождестве понятий «самовольно реконструированный объект» и «самовольная постройка»¹.

Согласно одной из точек зрения, строительство и реконструкция как неравнозначные понятия не вовлечены в единое правовое поле, а значит, самовольная реконструкция не охватывается диспозицией ст. 222 ГК РФ. К отношениям по самовольной реконструкции названная норма не может применяться в полной мере. Создание в процессе реконструкции нового объекта не влечет изменения субъекта права собственности на реконструированный объект.

Другое понимание проблемы сводится к тому, что осуществление реконструкции независимо от ее характера приводит к появлению самовольной постройки. Существенное сходство отношений по поводу самовольного строительства и реконструкции позволяет правоприменителю квалифицировать незаконно перестроенную недвижимость в качестве объекта самовольной постройки в порядке аналогии закона (ст. 6 ГК РФ).

• Статьей 6 Кодекса оперировали арбитражные суды, рассматривая спор о признании за закрытым акционерным обществом права собственности на самовольно реконструированное нежилое здание административно-бытового корпуса. В ходе осуществления реконструкции здания в виде пристроенных объектов общество самоуправно изменило конструктивные характеристики объекта недвижимого имущества, не получив специального разрешения на проведение строительных работ. В удовлетворении заявленных требований истцу было отказано по мотиву отсутствия вещных прав на земельный участок под объектом недвижимости (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 21.04.2008 по делу № А31-3004/2007-21).

Вместе с тем трудно возразить суждению правоведов о необходимости оценки реконструированного объекта по дифференцированной шкале учета последствий проведенной реконструкции². К примеру, в результате внутренней перепланировки здания путем перекрытия части пространства не создается самостоятельного объекта недвижимости и не происходит внешнее изменение архитектурного облика. Следует ли в этом случае решать юридическую судьбу всей вещи путем ее сноса? Напомним, что уважение к абсолютному праву собственности априори заложено в правовой идее и конституционном принципе незыблемости прав собственника.

Императивность норм ст. 222 ГК РФ запрещает вводить самовольную постройку в гражданский оборот.

На основании п. 2 ст. 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Государственная регистрация не обладает правообразующим свойством, носит технический характер и призвана удостоверить юридическую силу правоустанавливающих документов.

Для наступления желаемых последствий в виде приобретения права на самовольную постройку требуется соблюдение определенного порядка и последовательное накопление юридических фактов. Только после устранения судом спорности существования постройки права собственности на нее подлежат государственной регистрации. В связи с этим судебная практика должна придерживаться позиции, согласно которой зарегистрированное право собственности на самовольный объект недвижимости может быть признано недействительным.

• Показательным является дело № А11-1138/2006-К1-1/17 (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11.06.2007). Администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с иском о признании недействительным зарегистрированного за обществом права собственности на временную стоянку, возведенную без соответствующего разрешения органов местного самоуправления, а следовательно, подпадающую под признаки самовольной постройки.

Суд указал, что приобретение права собственности на такое строение возможно исключительно в порядке, предусмотренном ст. 222 ГК РФ. По смыслу абз. 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»(далее — Закон о государственной регистрации прав) в случае нарушения зарегистрированным правом на недвижимое имущество охраняемых законом интересов третьих лиц данное право может быть оспорено только в судебном порядке. Установив ошибку, допущенную в основании регистрации права собственности общества, суд правомерно удовлетворил исковые требования администрации.

В юриспруденции поднимался вопрос о том, является ли регистрация права собственности на объект недвижимости препятствием для предъявления и удовлетворения судом требований о сносе самовольной постройки. Некоторые специалисты полагают, что предварительного признания зарегистрированного права недействительным не требуется. Оспаривание оснований регистрации права на самовольную постройку включено в предмет доказывания по делу о ее сносе³.

По мнению автора, требования о сносе постройки являются завершающим этапом и должны следовать за иском об оспаривании зарегистрированного права в соответствии со ст. 2 Закона о государственной регистрации прав или сопровождать упомянутый иск. В этом случае право собственности может быть прекращено либо оспорено в установленном порядке по основаниям, предусмотренным законом.

• В таком ключе разрешен спор по делу № А79-4425/2006 об освобождении обществом самовольно занятого земельного участка и сносе строения. В удовлетворении иска ЗАО отказано, поскольку снос торгового павильона невозможен без признания недействительным зарегистрированного права собственности общества на эту недвижимость (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24.05.2007).

Положения ст. 12 и 222 ГК РФ позволяют заинтересованному лицу прибегнуть к защите гражданских прав путем признания права собственности на самовольную постройку благодаря двойственности правовой природы института самовольной постройки.

В основе возникновения субъективного права собственности на имущество лежит определенная совокупность правопорождающих юридических фактов. Признание права на самовольную постройку — особый первоначальный способ приобретения права собственности незаконным застройщиком объекта недвижимого имущества, созданного с нарушением установленного законодательством порядка либо не соответствующего требованиям законодательства.

Судебная легализация самовольной постройки возможна при наличии гарантий исключения нарушения прав и охраняемых законом интересов других лиц и создания угрозы жизни и здоровью граждан.

• Завод инициировал иск о признании права собственности на производственный цех для очистки и окраски вагонов-цистерн, построенный своими силами на предоставленном истцу в бессрочное пользование земельном участке. Суды установили, что покрасочный цех, размещенный в границах жилой застройки, является источником негативного воздействия на среду обитания, его эксплуатация пагубно отразится на состоянии здоровья населения и фактически приведет к нарушению законных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Отсутствие положительного градостроительного заключения не позволило суду признать за заводом право собственности на построенный им цех в силу ограничений, введенных п. 3 ст. 222 ГК РФ (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.02.2007 по делу № А39-1510/2006-218/5).

При формировании субъективного вещного права обязательные условия, обозначенные в ст. 222 ГК РФ, учитываются в совокупности с традиционными условиями, с которыми закон связывает происхождение титула собственности.

В силу ст. 218 ГК РФ право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом. Следовательно, юридически значимым обстоятельством, а в некоторых случаях — определяющим, по делу о признании права собственности на самовольную постройку будет являться доказанность заинтересованным лицом факта создания объекта своими силами без финансового участия других субъектов.

• Конкурсный управляющий государственного унитарного предприятия просил признать право собственности на незавершенные строительством здания магазина, зерносклада, насосной, весовой, а также пожарный водоем и пруд, возведенные им хозяйственным способом на выделенном в бессрочное пользование земельном участке (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22.06.2007 по делу № А28-7061/2006-379/25). Суды, сославшись на положения ст. 218 и 222 ГК РФ, отказали в иске. Истец не представил доказательств, свидетельствующих о размещении спорных объектов именно на данном земельном участке и о предоставлении истцу участка для строительства названных объектов недвижимости, а также не доказал факта капитальных вложений в создание недвижимого имущества.

• По делам № А82-12082/2006-38 и № А82-12080/2006-38 (постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28.09.2007) суд отклонил исковые требования ЗАО к администрации муниципального района о признании права собственности на самовольно возведенные здание насосной и административно-бытовой корпус из-за отсутствия правовых оснований для признания права собственности, предусмотренных ст. 218 и 222 ГК РФ. В нарушение требований ч. 1 ст. 65 АПК РФ утверждения общества о том, что самовольные постройки возведены им своими силами и за счет собственных средств, материалами дела не подкреплялись. Кроме того, истец не обладал вещным правом на землеотводы под спорными объектами.

Правоотношения в сфере использования земель и осуществления градостроительной деятельности регулируются путем законодательного (Гражданский, Земельный, Градостроительный кодексы) введения установлений.

Нормы ст. 51 Градостроительного кодекса РФ гласят, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения, подтверждающего соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающего застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства и их капитальный ремонт.

Таким образом, приступить к строительству, реконструкции или капитальному ремонту можно только после получения разрешительных документов. Соответственно, любое строительство (реконструкция, капитальный ремонт), произведенное без согласования с уполномоченными на то органами, будет считаться самовольным.

По смыслу ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку не может быть признано, если она создана без необходимых разрешений или с существенным нарушением строительных и градостроительных норм и правил. Анализ приведенной нормы позволяет сделать вывод, что создание объекта, сопровождаемое указанными нарушениями, всегда нарушает права и законные интересы третьих лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан.

По искам о признании права собственности на самовольную постройку на застройщике лежит бремя доказывания соответствия постройки требованиям охраны окружающей природной среды, правилам застройки, экологическим, санитарным, противопожарным, строительным и другим обязательным нормативам и правилам. Успешное решение данной задачи обеспечивается заключениями органов архитектуры и градостроительства, государственных органов, уполномоченных на осуществление контроля и надзора за соблюдением соответствующих норм и правил.

• При выяснении вопроса о соблюдении застройщиком норм градостроительного регламента и иных обязательных предписаний по делу № А82-3639/2006-45 о признании права собственности на здание склада суды первой и апелляционной инстанций ошибочно сделали вывод о возведении объекта с учетом строительных и градостроительных норм и правил без нарушения прав и охраняемых законом интересов других лиц, создания угрозы жизни и здоровью граждан. Приложенные к материалам дела заключения не содержали указаний на то, что строительство склада осуществлялось с соблюдением установленных норм и правил. Это обстоятельство помимо прочего послужило основанием для направления кассационным судом дела на новое рассмотрение (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 09.07.2007).

В подавляющем большинстве случаев поступившие на рассмотрение в ФАС Волго-Вятского округа дела затрагивают комплекс отношений по поводу самовольной постройки и прав на земельный участок.

Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» был призван решить проблему закрепления права собственности на земельные участки. В свете изменений, внесенных в ст. 222 ГК РФ, узаконение самовольной постройки через судебное признание поставлено в зависимость от имеющихся у застройщика строго определенных прав на земельный участок.

Обязательным фактором обретения постройкой статуса полноценного объекта гражданского оборота выступает принадлежность земельного участка на праве частной собственности, праве пожизненного наследуемого владения либо на праве постоянного (бессрочного) пользования лицу, обратившемуся в суд.Основания приобретения права собственности в действующем п. 3 ст. 222 ГК РФ сформулированы в виде закрытого перечня вещных прав. Это не позволяет толковать норму расширительно. Приведенная норма прямо указывает на круг носителей права.

• По результатам рассмотрения иска общества о признании права собственности на возведенное им здание суд отказался удовлетворить заявленные правопритязания (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13.06.2007 по делу № А39-3898/2006-368/16). Суд отметил, что выделение истцу земельного участка в арендное пользование нельзя рассматривать как условие, при котором у лица, осуществившего самовольное строительство, может возникнуть право собственности. Кассационная инстанция сочла верной позицию предыдущих инстанций.

В судебной практике встречается и противоположная точка зрения, согласно которой положения ст. 222 ГК РФ не исключают вынесения судом решения о признании права собственности на самовольную постройку при использовании застройщиком земельного участка на праве аренды⁴.

Рассматривая вопрос о понуждении к сносу самовольной постройки, нужно уяснить, что для применения абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ требуется установить лицо, непосредственно осуществившее самовольное строительство.

• Муниципалитет просил обязать общество снести самовольно созданные пристрои к зданию магазина, принадлежащего ответчику на праве собственности. Из материалов дела усматривалось, что спорные объекты являлись неотъемлемой частью здания магазина и на момент приобретения ответчиком в собственность уже существовали в действительности. Основанием отказа в иске стала недоказанность истцом осуществления ответчиком реконструкции здания, в результате которой произведены пристрои (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 05.09.2007 по делу № А43-9826/2006-41-223).

• Судебными актами удовлетворены исковые требования акционерного общества в части обязания первого ответчика снести возведенные им самовольные постройки. В иске ко второму ответчику отказано в связи с тем, что он не участвовал в сооружении самовольных построек. Из материалов дела усматривалось, что первый ответчик передал право пользования незаконными объектами второму ответчику, а затем внес это имущество в уставный капитал последнего. Аргумент подателя кассационной жалобы о том, что надлежащим ответчиком по делу является второй ответчик, окружной суд отклонил как несостоятельный. Обоснование — самовольные постройки не стали объектом прав (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01.02.2007 по делу № А11-17520/2005-К1-15/685).

В числе оснований возникновения права собственности гражданское законодательство называет приобретательную давность (ст. 234 ГК РФ).

• Основываясь на положениях названной статьи, кооператив требовал признать право на самовольно возведенное им в 1988 г. здание павильона-кафе, поскольку открыто, добросовестно и непрерывно им владел. Разрешая спор, суды не испытали затруднений в практическом применении норм ст. 222 и 234 ГК РФ.

Суды однозначно констатировали, что давность владения не может распространяться на случаи, когда в качестве объекта владения и пользования выступает самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке. Применение к рассматриваемым отношениям норм о приобретательной давности означало бы освобождение лица, создавшего самовольную постройку, от обязанности соблюдать требования законов и иных правовых актов, строительные и градостроительные нормы и правила. По этой причине суды отказали в удовлетворении требований (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.07.2007 по делу № А43-30921/2006-21-607).

Попробуем выстроить цепь логических рассуждений суда. Как и приобретательная давность, признание права на самовольную постройку относится к первоначальным способам приобретения права собственности незаконным владельцем. Условиями приобретательной давности в силу ст. 234 ГК РФ являются открытость, непрерывность и добросовестность владения. В силу ст. 302 ГК РФ добросовестным незаконным владельцем чужой вещи признается фактический обладатель, который не знал и не мог знать о незаконности своего владения.

Закрепленные в Конституции РФ гарантии права собственности предоставляются в отношении имущества, которое принадлежит субъектам права собственности на законных основаниях. Изначальная противоправность самовольной постройки, вытекающая непосредственно из закона, не предполагает доброй совести самоуправного застройщика, а потомуприменение норм о приобретательной давности к самовольной постройке невозможно.

Положения новой редакции ст. 222 ГК РФ (с изменениями, внесенными упомянутым выше Законом № 93-ФЗ) вступили в силу с 01.09.2006. При разрешении споров, связанных с признанием права на самовольную постройку,арбитражные суды Волго-Вятского округа считают момент обращения с исковым заявлением отправной точкой для приоритетного использования п. 3 ст. 222 Кодекса в измененном виде.

• Суд отказал хозяйствующему субъекту в признании права собственности на самовольно построенное здание автомойки по мотиву отсутствия доказательств наличия вещных прав на земельный участок под объектом. При этом суд руководствовался последней редакцией ст. 222 ГК РФ и указал, что Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ вступил в силу с 01.09.2006 (ст. 13). Придание обратной силы его нормам не предусмотрено. Следовательно, при разрешении спора суд правомерно руководствовался законом, действовавшим на момент обращения общества в суд (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01.08.2007 по делу № А82-14748/2006-38).

Ученые-правоведы и практикующие юристы высказывают и другую точку зрения, согласно которой дата подачи иска не может служить определяющим моментом в выборе нормы закона, подлежащей применению. Факт предъявления такого иска сам по себе не порождает возникновения правоотношений относительно самовольной постройки⁵.

В противовес изложенному подходу к установлению временных пределов действия обновленной ст. 222 ГК РФ можно выдвинуть следующие аргументы. Самовольная постройка по действующему законодательству не отнесена к объектам гражданских прав и лишена правовой поддержки. Легализовать незаконно возведенный объект возможно лишь в судебном порядке. Право на удовлетворение заявленных требований при определенном наборе закрепленных в законе условий приобретается через совершение субъектом процессуальных действий. В связи с этим для решения вопроса о распространении действия новой редакции ст. 222 Кодекса, по мнению автора, имеет значение момент подачи иска.

В заключение стоит отметить, что ужесточение законодательства в сфере самовольного строительства на не принадлежащей застройщику земле является оправданным. Подобный шаг способствует обеспечению стабильности положения недвижимого имущества в гражданском обороте и подчинен принципу следования объектов недвижимости судьбе земельного участка, провозглашенному Земельным кодексом РФ.

¹ См., напр.: постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 24.01.2008 № Ф08-8921/07; ФАС Дальневосточного округа от 17.04.2007 № Ф03-А51/07-1/140; ФАС Западно-Сибирского округа от 29.11.2007 № Ф04-7406/2007(39499-А45-39); ФАС Центрального округа от 29.03.2007 по делу № А64-2209/06-9. ² Щербаков Н. Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные вопросы) // Вестник гражданского права. 2007. № 2; Шерстнева О. О. Самовольное строение: признание права собственности. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2007; Савенко Л. И. Самовольная постройка. Проблемы правоприменительной практики // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2005. № 5. ³ Щербаков Н. Б. Указ. соч. ⁴ См., напр.: постановления ФАС Поволжского округа от 05.06.2007 по делу № А55-17038/2006; ФАС Северо-Кавказского округа от 16.05.2007 № Ф08-2833/2007. ⁵ В постановлении от 09.08.2007 № Ф08-4430/2007 ФАС Северо-Кавказского округа счел, что при разрешении спора о признании права собственности на самовольное строение необходимо руководствоваться законом, действующим на момент принятия судебного решения.

ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ СПОРЫ

Исполнительное производство в вопросах и ответах1

Закарлюка Александр Викторович  управляющий партнер коллегии адвокатов 'Андрейчик, Вешкин, Закарлюка и партнеры', старший преподаватель кафедры гражданского процесса Уральской государственной юридической академии

Возбуждение исполнительного производства

Возбуждение исполнительного производства

12. Вправе ли судебный пристав-исполнитель отказать в возбуждении исполнительного производства, если исполнительный документ подлежит исполнению финансовым органом — Минфином России (УФК по субъекту РФ, ОФК по району (городу)), минфином субъекта РФ, финансовым органом муниципального образования — по основанию, предусмотренному п. 8 ч. 1 ст. 31 нового Закона об исполнительном производстве?

— Возможны два варианта действий судебного пристава-исполнителя.

По Закону об исполнительном производстве (и 2007 г., и 1997 г.) условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаются бюджетным законодательством РФ (ч. 2 ст. 1).

Такой порядок регламентирован главой 24.1 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) и в общих чертах сводится к следующему:

• исполнительный лист суда, судебный приказ на взыскание денежных средств с публично-правового образования (РФ, субъект РФ, муниципальное образование), а также с бюджетного учреждения (федерального, регионального, местного) направляется взыскателем для исполнения в соответствующий финансовый орган — Минфин России, управление Федерального казначейства по субъекту РФ (отделение Федерального казначейства по району (городу)), минфин субъекта РФ, финансовый орган муниципального образования;

• к исполнительному листу (за исключением судебного приказа) прилагаются заверенная соответствующим судом копия судебного постановления (акта) (ч. 3 ст. 428 ГПК РФ, ч. 3.1 ст. 319 АПК РФ) и заявление взыскателя с указанием реквизитов его банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию;

• исполнение производится соответствующим финансовым органом.

Между тем применительно к взысканию денежных средств по денежным обязательствам бюджетных учреждений БК РФ (п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5) прямо оговаривает, что если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка РФ или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве.

Применительно к взысканию денежных средств по исполнительным документам против публично-правового образования Пленум ВАС РФ в п. 3 Постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил следующее.

«Обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя <...> Судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета.

Согласно п. 6 ст. 242.2 БК РФ, исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с РФ (субъекта РФ, муниципального образования) за счет средств бюджета должно быть произведено Минфином России (соответствующим финансовым органом) в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение <...> Таким образом, исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока».

Право выбора исполнителя судебного постановления (акта) о взыскании денежных средств соответствующего бюджета (ФССП России или финансовый орган) принадлежит взыскателю.

Пленум ВАС РФ обратил внимание на то, что поскольку в силу п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности (п. 3 Постановления от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Вариант 1. Если исполнительный документ предусматривает взыскание денежных средств с публично-правового образования (РФ, субъект РФ, муниципальное образование), судебный пристав-исполнитель:

а) когда из исполнительного документа или приложенных к нему документов (копия заявления взыскателя в соответствующий финансовый орган) прямо не следует, что исполнительный документ до обращения в ФССП России направлялся взыскателем в соответствующий финансовый орган, — отказывает в возбуждении исполнительного производства со ссылкой на п. 8 ч. 1 ст. 31Закона об исполнительном производстве 2007 г., разъясняя взыскателю в постановлении об отказе в возбуждении исполнительного производства его право направить исполнительный документ для исполнения в соответствующий финансовый орган;

б) при отсутствии иных оснований к отказу в возбуждении исполнительного производства (ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве 2007 г.):

• принимает исполнительный документ к исполнению и возбуждает исполнительное производство (ч. 8 ст. 30 Закона);

• запрашивает в территориальном органе Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, в органе исполнительной власти субъекта РФ или органе местного самоуправления (соответственно), в Федеральной регистрационной службе, иных государственных органах и органах местного самоуправления, регистрирующих имущество или права на него, их ограничения (обременения), переход и прекращение, сведения о зарегистрированном за публично-правовым образованием — должником государственном (муниципальном) имуществе, не закрепленном за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями;

• при наличии указанного (свободного от прав третьих лиц) имущества принимает меры к обращению взыскания на него (главы 8—10 указанного Закона); при отсутствии такого имущества — возвращает исполнительный документ взыскателю и оканчивает исполнительное производство со ссылкой на п. 3 ч. 1 ст. 46, п. 3 ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве 2007 г.

Вариант 2. Если исполнительный документ предусматривает взыскание денежных средств с бюджетного учреждения (федерального, регионального, муниципального), судебный пристав-исполнитель:

• при отсутствии иных оснований к отказу в возбуждении исполнительного производства (ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве 2007 г.) принимает исполнительный документ к исполнению и возбуждает исполнительное производство (ч. 8 ст. 30 Закона);

• запрашивает в налоговом органе по месту нахождения организации-должника сведения о наличии у нее счетов в учреждениях Банка России или в кредитных организациях (п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона);

• при наличии указанных счетов принимает меры к обращению взыскания на имеющиеся на них денежные средства (ст. 70 Закона); при отсутствии таких счетов возвращает исполнительный документ взыскателю и оканчивает исполнительное производство со ссылкой на п. 3 ч. 1 ст. 46, п. 3 ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве 2007г.;

• при неисполнении банком (иной кредитной организацией) содержащихся в исполнительном документе (соответствующем постановлении судебного пристава-исполнителя) требований о взыскании денежных средств полностью или частично ввиду отсутствия на счетах должника денежных средств или их недостаточности, а также иных обстоятельств, не зависящих от банка (например, на денежные средства, находящиеся на счете, наложен арест; налоговый орган приостановил операции по счету), в срок, не превышающий срока совершения исполнительных действий (ст. 36 Закона), возвращает исполнительный документ взыскателю и оканчивает исполнительное производство со ссылкой на п. 4 ч. 1 ст. 46, п. 3 ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве 2007г., разъясняя взыскателю в постановлении об окончании исполнительного производства его право направить исполнительный документ для исполнения в соответствующий финансовый орган².

13. Вправе ли судебный пристав-исполнитель отказать в возбуждении исполнительного производства, если исполнительный документ (исполнительный лист, судебный приказ) направлен для исполнения в ФССП России непосредственно судом без заявления взыскателя (п. 1 ч. 1 ст. 31 нового Закона об исполнительном производстве)?

— Нет, не вправе.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 30, п. 1 ч. 3 ст. 57 Закона об исполнительном производстве 2007 г. судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по письменному заявлению взыскателя (его представителя — при наличии в доверенности оговорки о соответствующем полномочии), если иное не установлено настоящим Законом. Согласно же ч. 5 ст. 30 данного Закона судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство без заявления взыскателя, в частности, когда суд, другой орган или должностное лицо в соответствии с федеральным законом направляют исполнительный документ судебному приставу-исполнителю.

Положения ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 428 ГПК РФ, ч. 3 ст. 319 АПК РФ, предусматривающие возможность направления исполнительного документа для исполнения по ходатайству взыскателя непосредственно судом, со вступлением в силу с 01.02.2008 Закона об исполнительном производстве 2007 г. не признаны утратившими силу.

Более того, в ряде случаев в федеральном законе установлено специальное правило о том, кому направлять исполнительный лист на взыскание денежных средств в доход бюджета. Например, в случае взыскания государственной пошлины с должника в доход соответствующего бюджета на основании судебного приказа выдается исполнительный лист, который направляется судом для исполнения в этой части судебному приставу-исполнителю (ч. 2 ст. 130 ГПК РФ).

В соответствии с ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют его судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Данное правило распространяется и на исполнительные листы, выдаваемые на основании решений арбитражных судов по делам о привлечении к административной ответственности³. Исполнительный лист на взыскание в бюджет штрафов за административные правонарушения направляется арбитражным судом судебному приставу-исполнителю по месту нахождения лица, привлеченного к административной ответственности (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 26.09.2006 № 114 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами статей 319, 320 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

ГПК РФ и АПК РФ не предусматривают формы заявления взыскателем ходатайства о направлении исполнительного документа для исполнения непосредственно судом. Судебный пристав-исполнитель не наделен полномочием контролировать действия суда.

В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2003 г., утвержденном постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 3, 24.12.2003, помещен вопрос № 34: в какой форме взыскатель должен обратиться в суд с просьбой о направлении в службу судебных приставов исполнительного документа для принудительного исполнения решения суда. На него дан следующий ответ: «...ГПК РФ не определил формы обращения взыскателя в суд для направления исполнительного документа. Следовательно,взыскатель вправе обратиться в суд с просьбой о направлении исполнительного документа в любой форме (письменно или устно)(выделено мной. — А. З.)».

Отсутствие прямого ходатайства взыскателя о возбуждении исполнительного производства, излагаемого в соответствующем письменном заявлении (ч. 1, 2 ст. 30 Закона об исполнительном производстве 2007 г.), само по себе не может служить основанием к отказу в возбуждении исполнительного производства (п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона). Устанавливая письменную форму данного заявления, федеральный законодатель имел в виду недопустимость возбуждения исполнительного производства иначе, как по воле взыскателя. Именно взыскателю решать, обращаться к механизму принудительного исполнения или нет. В этом проявляется принцип диспозитивности, известный исполнительному производству.

Новый Закон об исполнительном производстве (ч. 4 ст. 30) легализовал практику ФССП России, прямо оговорив, что если взыскателю неизвестно, в каком подразделении судебных приставов должно быть возбуждено исполнительное производство, то он может направить исполнительный документ и заявление в управление ФССП России по субъекту РФ (главному судебному приставу субъекта РФ) по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Главный судебный пристав субъекта РФ направляет указанные документы в соответствующее подразделение судебных приставов.

Отправку взыскателем (его представителем) исполнительного документа руководителю управления ФССП России по субъекту РФ по почте (в том числе с формулировками «Начальнику судебных приставов Свердловской области», «Министру юстиции Свердловской области» и т. п.)⁴ надлежит рассматривать как конклюдентные действия взыскателя, инициирующие возбуждение исполнительного производства. При определении даты предъявления исполнительного документа к взысканию в подобных случаях судебному приставу-исполнителю следует исходить из даты на штемпеле отделения связи, принявшего конверт к отправке. Такой конверт приобщается к материалам исполнительного производства.

14. Новый Закон об исполнительном производстве предусматривает, что если до выдачи исполнительного документа предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения, то в исполнительном документе указывается, с какого времени начинается срок исполнения содержащихся в нем требований (ч. 2 ст. 13).

Вправе ли судебный пристав-исполнитель отказать в возбуждении исполнительного производства, если при предоставлении судом, другим органом (должностным лицом) отсрочки или рассрочки исполнения в исполнительном документе не указана дата, с наступлением которой связывается начало течения срока исполнительной давности (срока исполнения), по мотиву несоответствия исполнительного документа требованиям, предъявляемым к исполнительным документам (п. 1 ч. 1 ст. 31 нового Закона)?

— Нет, не вправе.

К исполнению в ФССП России предъявляется исполнительный документ. Копии судебных актов, актов других органов (должностных лиц), если таковые не являются одновременно исполнительными документами, к взысканию в ФССП России не предъявляются (ч. 1 ст. 30 Закона об исполнительном производстве 2007 г.).

В отсутствие судебного акта, акта другого органа (должностного лица), если таковые не являются одновременно исполнительными документами, и при неуказании в исполнительном документе о предоставленной отсрочке, рассрочке исполнения (в любой доступной для понимания форме) судебный пристав-исполнитель на момент решения вопроса о принятии исполнительного документа и возбуждении исполнительного производства, очевидно, не может знать о предоставленной должнику отсрочке, рассрочке исполнения.

Заявление должника о предоставлении ему отсрочки, рассрочки исполнения даже при представлении копии соответствующего юрисдикционного акта основанием к отмене вынесенного постановления о возбуждении исполнительного производства и возвращению исполнительного документа не является. Формально юридически исполнительный документ соответствует требованиям, предъявляемым к нему федеральным законом (ч. 1, 3 — 5 ст. 13 нового Закона об исполнительном производстве). Федеральным законом судебному приставу-исполнителю не предоставлено права давать оценку правильности оформления (заполнения) исполнительного документа судом или другим органом (должностным лицом), его выдавшим.

Более того, по смыслу ч. 1, 3 ст. 203 ГПК РФ, ч. 1, 2 ст. 324 АПК РФ, ч. 1 ст. 37Закона об исполнительном производстве 2007 г. отсрочка и рассрочка исполнения судебного решения могут быть предоставлены судом и после принятия решения, выдачи судебного приказа по существу заявленного требования, а также после предъявления исполнительного листа, выданного на основании такого решения, или судебного приказа к взысканию в ФССП России. Предоставление в таких случаях отсрочки, рассрочки исполнения основанием к замене (отзыву) первоначального исполнительного документа не является.

Вместе с тем предъявление должником (его представителем) судебному приставу-исполнителю надлежаще заверенной копии юрисдикционного акта (решение суда, определение суда и пр.), из резолютивной части которого следует предоставление должнику отсрочки, рассрочки исполнения, служит безусловным основанием к изменению установленного должнику в постановлении о возбуждении исполнительного производства срока для добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований (ч. 11, 12 ст. 30, ч. 2, 3 ст. 37 Закона об исполнительном производстве 2007 г.). Судебный пристав-исполнитель выносит отдельное постановление о внесении изменений в ранее вынесенное постановление о возбуждении исполнительного производства (ч. 3 ст. 14 Закона).

При этом не имеет юридического значения, когда — до или после выдачи исполнительного документа предоставлена отсрочка, рассрочка исполнения. По смыслу данного института действие отсрочки, рассрочки распространяется на время, предшествовавшее моменту их предоставления, начиная с общего момента начала срока исполнения (вступления юрисдикционного акта в законную силу). Предъявленный к взысканию в ФССП России исполнительный документ в таких случаях не подлежит возвращению, а исполнительное производство — окончанию. Основания к этому отсутствуют (ч. 1 ст. 46, ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве 2007 г.).

В случае предоставления должнику отсрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица исполнительные действия не совершаются и меры принудительного исполнения не применяются в течение срока, установленного судом, другим органом или должностным лицом, предоставившими отсрочку; а в случае предоставления должнику рассрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица исполнительный документ исполняется в той части и в те сроки, которые установлены в акте о предоставлении рассрочки (ч. 2, 3 ст. 37 Закона).

По сути, речь идет о неисполнении исполнительного документа в период предоставленной должнику отсрочки, рассрочки исполнения, хотя Закон об исполнительном производстве 2007 г. такого основания к приостановлению исполнительного производства не предусматривает (ст. 39, 40). В срок исполнительного производства, установленный ч. 1—6 ст. 36 Закона, время отсрочки и рассрочки исполнения исполнительного документа не включается (п. 3 ч. 7 этой же статьи).

15. Имеются ли взыскания, по которым срок для добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований не устанавливается?

— Из общего правила об установлении должнику срока для добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований Закон об исполнительном производстве 2007 г. предусматривает ряд исключений.

Так, согласно ч. 14 ст. 30 Закона, срок для добровольного исполнения не устанавливается:

а) в случаях возбуждения исполнительного производства по производным взысканиям после окончания основного исполнительного производства:

• о взыскании с должника расходов по совершению исполнительных действий;

• о взыскании с должника исполнительского сбора;

• о взыскании с должника штрафов, наложенных на него судебным приставом-исполнителем в процессе исполнения основного исполнительного документа.

Установление срока для добровольного исполнения по перечисленным взысканиям лишено всякого смысла. Во-первых, исполнительное производство по такого рода взысканиям возбуждается лишь в случае, если расходы по совершению исполнительных действий, исполнительский сбор и (или) штрафы не были взысканы в рамках основного исполнительного производства, которое в силу предусмотренных федеральным законом оснований окончено. Во-вторых, одно из правовых последствий неисполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований — взыскание исполнительского сбора. Его взимание по упомянутым взысканиям, по сути, дополнительно наказывает должника за нарушения федерального закона, допущенные им в процессе исполнения основного исполнительного документа;

б) при последующих предъявлениях исполнительного документа к взысканию.

Речь идет о случаях предъявления исполнительного документа к исполнению ранее и его возвращения без исполнения полностью или частично по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 46 Закона об исполнительном производстве 2007 г. Одно из правовых последствий неисполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований — взыскание исполнительского сбора. Взыскание такового по исполнительным документам, исполнявшимся ФССП России ранее, повторно наказывает должника за нарушение федерального закона, допущенное им в процессе предыдущего исполнения исполнительного документа, — неисполнение содержащихся в нем требований в срок для добровольного исполнения.

Исполнительский сбор в таких случаях, как правило, уже взыскан постановлением судебного пристава-исполнителя по основному исполнительному производству. Даже если он не взыскан реально, постановление о его взыскании с окончанием основного исполнительного производства не утрачивает ни юридической силы, ни свойства исполнимости и может быть исполнено;

в) по постановлениям о наложении административного взыскания в виде административного приостановления деятельности;

г) по исполнительным листам, выданным на основании приговоров судов о конфискации имущества;

д) по исполнительным листам судов, выданным на основании принятых ими определений об обеспечении иска (иных требований, заявленных в судебном порядке).

Установление срока для добровольного исполнения по последним трем взысканиям лишено всякого смысла и противоречит существу содержащегося в исполнительном документе требования. Должник в силу отсутствия у него властных полномочий по объективным причинам не сможет: официально (от имени государства) приостановить свою деятельность (п. «в»); обратить свое (конфискованное) имущество в доход государства (п. «г»); официально (от имени государства) произвести арест своего имущества, запретить себе совершать определенные действия (п. «д»).

По новому Закону об исполнительном производстве срок для добровольного исполнения не устанавливается также по исполнительным листам о восстановлении на работе (п. 3 ч. 14 ст. 30). Думается, установление федеральным законом исключения из общего правила о сроке для добровольного исполнения по такого рода взысканиям (о восстановлении на работе) — недоразумение федерального законодателя.

Суды общей юрисдикции на протяжении 2000 — 2007 гг. придерживались однозначной позиции по данному вопросу. Несмотря на то, что в силу ст. 211 ГПК РФ, подп. 2 п. 2 ст. 13 Закона об исполнительном производстве 1997 г.решения судов о восстановлении на работе подлежали немедленному исполнению, это не лишало должника права на добровольное их исполнение. Исходя из немедленности исполнения такого рода судебных постановлений, срок для добровольного исполнения должен быть минимальным с учетом реальной возможности должника добровольно исполнить судебное решение.

Судебная практика (в том числе арбитражных судов) в равной мере относила сказанное к иным исполнительным документам, подлежащим немедленному исполнению, за исключением случаев, когда установление срока для добровольного исполнения лишено всякого смысла и противоречит существу содержащегося в исполнительном документе требования (по взысканиям, обозначенным в п. «в», «г», «д»).

Научно-консультативный совет при Арбитражном суде Свердловской области и Научно-консультативный совет при Главном управлении ФССП России по Свердловской области рекомендовали судебным приставам-исполнителям следующее: «Судебный пристав-исполнитель устанавливает срок для добровольного исполнения должником требований, содержащихся в исполнительном листе, выданном на основании решения арбитражного суда, подлежащего немедленному исполнению. Исходя из обстоятельств конкретного дела (например, характера спора) судебный пристав-исполнитель в силу п. 3 ст. 9 Закона об исполнительном производстве 1997 г. может установить срок для добровольного исполнения требований, содержащихся в указанном исполнительном листе, меньший, чем пять дней» (п. 2 Рекомендаций по итогам совместного заседания от 30.01.2006).

О недоразумении, заложенном в п. 3 ч. 14 ст. 30 Закона об исполнительном производстве 2007 г., свидетельствует другое, исключающее его применение положение данного Закона — норма ч. 1 ст. 105. В соответствии с названной нормой в случае неисполнения должником исполнительного документа неимущественного характера, подлежащего немедленному исполнению, в течение суток с момента получения копии постановления о возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель выносит постановление о взыскании исполнительского сбора и устанавливает должнику новый срок для исполнения. По сути, здесь однозначно говорится о добровольном исполнении должником требования исполнительного документа.

С учетом изложенного по исполнительному листу о восстановлении на работе срок для добровольного исполнения подлежит обязательному предоставлению должнику в минимальном размере, обеспечивающем ему реальную возможность добровольно исполнить решение суда, но не менее одного рабочего дня с момента получения должником копии постановления о возбуждении исполнительного производства.

Сформировавшаяся в период 2000 — 2007 гг. практика судов общей юрисдикции по данному вопросу не противоречит новому Закону об исполнительном производстве.

Непредоставление судебным приставом-исполнителем должнику возможности добровольно исполнить решение суда о восстановлении на работе рассматривается в судебной практике как грубейшее нарушение федерального закона, влекущее признание незаконными всех последующих исполнительных действий.