Учебный год 2023-2024 / Статья Белицкой
.docxДокумент предоставлен КонсультантПлюс
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОЕКТОВ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
А.В. БЕЛИЦКАЯ
Белицкая Анна Викторовна, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
В статье раскрываются правовые основы привлечения внебюджетных источников в проекты государственно-частного партнерства, а также возможности частного партнера воспользоваться мерами государственной поддержки при осуществлении инвестиционных проектов, имеющих важное общественное значение.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиционная деятельность, государственная поддержка, частное предпринимательство.
Legal fundamentals of co-financing the projects of state-private partnership
A.V. Belitskaya
Belitskaya Anna Viktorovna, assistant professor of the Chair of Entrepreneurial Law of the Law Faculty of M.V. Lomonosov Moscow State University, candidate of juridical sciences.
The article considers legal fundamentals of attraction of extrabudgetary sources to the projects of state-private partnership and opportunities of a private partner to use the measures of state support in performance of significant investment projects.
Key words: state-private partnership, investment activities, state support, private entrepreneurship.
Актуальность использования механизмов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) для реализации инвестиционных проектов, имеющих важное общественное и государственное значение, бесспорна. В настоящее время на разных стадиях реализации находится ряд масштабных инфраструктурных ГЧП проектов, и ГЧП все чаще упоминается в программных документах как принцип осуществления проектов с привлечением внебюджетных источников.
Под государственно-частным партнерством мы понимаем юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля <1>. Правовой основой ГЧП как вида инвестиционной деятельности является инвестиционное законодательство. В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы о ГЧП <2>. В Государственной Думе Российской Федерации находится на рассмотрении законопроект N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации".
--------------------------------
<1> Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. С. 54.
<2> Например, Закон Московской области от 22 июня 2013 г. N 64/2013-ОЗ "Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве".
Проекты ГЧП отличает масштабность, долгосрочный характер и необходимость привлечения большого объема инвестиций. ГЧП основано на объединении вкладов сторон, однако объединение вкладов не всегда предполагает софинансирование проектов ГЧП со стороны как частного, так и публичного партнера. Отметим, что под финансированием обычно понимают обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами программы, проекта (инвестирование по своей сути является разновидностью финансирования) <3>.
--------------------------------
<3> Защита прав потребителей финансовых услуг / М.Д. Ефремова, В.С. Петрищев, С.А. Румянцев [и др.]; Отв. ред. Ю.Б. Фогельсон. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 368 с.
В большинстве стран ГЧП используется как форма привлечения частных инвестиций в сферы, где государство традиционно считается монополистом <4>, однако средств частного инвестора подчас недостаточно для осуществления проекта ГЧП. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос об иных источниках финансирования проекта.
--------------------------------
<4> Так, например, привлечение внебюджетных инвестиций в проектирование, строительство и реконструкцию автомобильных дорог на основе механизмов ГЧП ставится задачей Программы деятельности Государственной компании "Российские автомобильные дороги" на долгосрочный период (2010 - 2015 годы): распоряжение Правительства РФ от 31.12.2009 N 2146-р // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 765.
Отметим, что среди источников финансирования инвестиционного проекта Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <5> (далее - Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений) называет собственные средства инвестора и привлеченные средства. В проектах ГЧП доля собственных средств инвесторов не всегда является значительной. В этой связи ГЧП-проект часто предполагает привлечение заемного финансирования, а также может быть осуществлен с использованием инструментов проектного финансирования.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.
Проектное финансирование предполагает возврат инвестиций из прибыли, полученной от реализации проекта. Как указывает В.А. Береговой, в рамках комплекса финансирования могут использоваться многообразные источники и формы финансирования (кредит, финансовый лизинг, приобретение банком доли в уставном капитале инициатора проекта, учреждение новой специальной компании с долевым участием инициатора проекта, банка и привлеченных соинвесторов, выпуск целевых облигационных займов и т.д. <6>). Проектное финансирование предполагает создание проектной компании (SPV). Однако в связи с созданием такой компании по российскому законодательству возникает ряд проблем, в основном из-за невозможности ограничить ее правоспособность.
--------------------------------
<6> Береговой В.А. Механизмы финансирования инноваций коммерческими банками // Налоги (журнал). 2008. N 3.
Государство участвует в финансировании ГЧП-проектов, используя различные правовые средства.
Во-первых, государство может выступать в качестве инвестора за счет использования собственных средств бюджетов (федерального, регионального, местного). Бюджетные инвестиции определяются как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества (ст. 6 БК РФ). Расходы бюджета на финансирование предусматриваются в бюджетах соответствующего уровня при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих федеральных или региональных целевых программ или осуществляются на основании предложений уполномоченных органов Российской Федерации (ст. 11 Закона об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений). Проекты ГЧП могут претендовать на получение средств инвестиционного фонда (часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП, согласно ст. 179.2 БК РФ): либо Инвестиционного фонда Российской Федерации (далее - Фонд), либо региональных инвестиционных фондов.
Бюджетные ассигнования Фонда предоставляются исключительно для финансирования создания и (или) развития объектов капитального строительства транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры, а также для реализации концессионных проектов. Доля финансирования за счет частного инвестора в проектах ГЧП общегосударственного значения должна составлять не менее 25%, в региональных инвестиционных проектах - не менее 50%.
Отбор проектов осуществляется на основании критериев, приведенных в п. 14 Постановления Правительства РФ от 01.03.2008 N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" <7>. Обязательными критериями являются, в частности, наличие инвестора, подтвердившего готовность к участию в проекте (за исключением концессионного проекта), соответствие целям социально-экономического развития РФ или субъекта РФ, определенным в программных и стратегических документах федерального и регионального уровня, достижение положительных социальных эффектов при реализации проекта. Стоимость проектов должна составлять не менее 5 млрд. руб. для проектов, имеющих общегосударственное значение, и не менее 500 млн. руб. для региональных проектов. Срок использования бюджетных ассигнований Фонда не должен превышать 5 лет. Отметим, что для получения бюджетных ассигнований Фонда инвестору необходимо представить обоснование невозможности реализации проекта без их участия.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 932.
Региональные инвестиционные фонды представляют собой часть средств бюджета субъекта РФ, подлежащую использованию в целях реализации на его территории ГЧП-проектов в отношении создания и (или) развития объектов транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ и (или) муниципальной собственности, стоимость которых составляет не менее 500 млн. руб. Объем бюджетных ассигнований региональных фондов устанавливается законом субъекта РФ о бюджете <8>. В заявке на получение финансирования также необходимо обосновать невозможность реализации регионального проекта без государственной поддержки.
--------------------------------
<8> Приказ Минрегиона РФ от 27.05.2011 N 254 "Об утверждении примерного положения о региональном инвестиционном фонде" // РГ. N 156. 2011. 20 июля.
Во-вторых, помимо средств бюджетов различных уровней, по мнению Е.В. Тереховой, суверенные фонды инвестиционной направленности могут стать одним из финансовых источников осуществления крупномасштабных проектов индустриализации <9>. Так, в настоящее время финансирование проектов ГЧП может быть осуществлено за счет средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений на возвратной основе. Отметим, что инициатором ГЧП-проекта, который имеет в качестве софинансирования средства Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, может быть исключительно российский инвестор. Оценка целесообразности финансирования проекта за счет указанных средств осуществляется на основании результатов оценки стратегического (например, достижение целей отраслевой или региональной стратегии, целевых показателей государственных программ РФ) и комплексного (например, оценка коммерческой эффективности проекта, кредитная устойчивость инвестора, социально-экономическая оценка проекта) обоснований инвестиционного проекта. Подчеркнем, что в данном случае речь идет не о собственных средствах инвестора, а о привлеченных средствах, хотя государство, безусловно, принимает участие в софинансировании проекта ГЧП.
--------------------------------
<9> Терехова Е.В. Формы инвестиционной деятельности государства (финансово-правовой аспект) // Вопросы экономики и права. 2013. N 4. С. 27 - 34.
В-третьих, государственными инвестициями можно считать средства государственных организаций, корпораций и компаний. Так, активным участником реализации проектов ГЧП в России является Внешэкономбанк, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития" <10>. Внешэкономбанк является государственной корпорацией. Его деятельность основывается на принципах отсутствия конкуренции с коммерческими финансовыми институтами, публичности, безубыточности, экологической ответственности и государственно-частного партнерства. Внешэкономбанк осуществляет свою деятельность, в частности, по таким направлениям, как реализация инвестиционных проектов, направленных на устранение инфраструктурных ограничений экономического роста, на развитие инноваций и территориальных кластеров, повышение эффективности использования природных ресурсов, энергоэффективности и др., путем предоставления кредитов, займов, осуществления лизинговых операций и финансирования на возвратной основе в иных формах, выдачи гарантий и поручительств, участия в уставных капиталах хозяйственных обществ, гарантийной поддержки экспорта. Внешэкономбанк может принимать участие и в проектах, в т.ч. финансируемых за счет средств Фонда, реализуемых в рамках федеральных целевых программ, а также инвестиционных проектов, связанных с созданием объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон. Внешэкономбанк предоставляет финансирование на возвратной основе, принимает решение об участии в уставных капиталах и (или) о приобретении облигаций хозяйственных обществ в отношении проектов, срок окупаемости которых составляет более 5 лет, общей стоимостью более 2 млрд. руб., за исключением муниципальных проектов, для которых актуальна стоимость более 1 млрд. руб. Минимальный размер предоставляемого Внешэкономбанком финансирования устанавливается в размере 1 млрд. руб. (0,5 млрд. руб. для муниципальных проектов) <11>. В качестве примера можно привести техническое перевооружение 3-го энергоблока Каширской ГРЭС. Инициатором проекта выступила ОГК-1. Общий объем инвестиций 8800,0 млн. руб., участие Внешэкономбанка 1300,0 млн. руб. Реализация проекта осуществляется в рамках Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2008 г. N 215-р.
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562.
<11> Распоряжение Правительства РФ от 27.07.2007 N 1007-р "Меморандум о финансовой политике государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" // СЗ РФ. 2007. N 32. Ст. 4166.
ОАО "Федеральный центр проектного финансирования" (ОАО "ФЦПФ"), входящее в группу Внешэкономбанка, финансирует проекты ГЧП на принципах проектного финансирования и предоставления финансовых ресурсов путем вкладов в уставные капиталы проектных компаний, а также предоставления акционерных займов. Особенностью инвестиционной политики ОАО "ФЦПФ" является ее направленность на поддержку предынвестиционный стадий жизненного цикла проектов, для которых, как правило, отсутствуют подходящие инвестиционные инструменты <12>. Так, проект комплексного развития морского торгового порта Усть-Луга и прилегающей территории предполагает создание 5 взаимосвязанных кластеров (транспортно-логистический, промышленный, сити-кластер, рекреационный, агропромышленный). Средства ОАО "ФЦПФ" (395 млн. руб. целевой заем) направляются на финансирование подготовительных работ, в числе которых оформление земельных участков, разработка концепции развития территории, проведение предпроектных изысканий для энергетических систем, разработка организационно-правовой модели реализации проекта, включая соглашение о ГЧП и др. <13>.
--------------------------------
<12> URL: http://www.fcpf.ru/programma.
<13> URL: http://www.fcpf.ru/proekty/proekty/kompleksnoe-razvitie-mtp-ust-luga-i-prile-gayushhej-territorii-leningradskaya-oblast-kingiseppskij-rajon.
100% дочерним обществом Внешэкономбанка также является управляющая компания Российский фонд прямых инвестиций (далее - РФПИ), созданный для соинвестирования проектов с крупнейшими институциональными инвесторами мира <14>. Так, например, в 2013 г. Российско-китайский инвестиционный фонд, созданный РФПИ совместно ChinaInvestmentCorporation (CIC), завершил приобретение 42% акций RFP Group (Russianforestproductsgroup), крупнейшего российского холдинга в сфере лесного хозяйства на Дальнем Востоке России. Инвестиции РКИФ будут направлены для строительства самого мощного в регионе Центра глубокой переработки древесины <15>.
--------------------------------
<14> URL: http://rdif.ru/About/.
<15> URL: http://www.veb.ru/common/upload/files/veb/br/20131202dv.pdf.
Отметим, что другие государственные корпорации также могут софинансировать проекты ГЧП. В частности, согласно п. 6.1 ст. 6 Федерального закона от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <16> корпорация в установленном законодательством порядке осуществляет функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств в области инвестиционных программ и проектов. В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" госкомпания вправе инвестировать временно свободные средства на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых ею активов, при этом Госкомпания осуществляет управление инвестиционными проектами, в т.ч. осуществляемыми на принципах ГЧП. Софинансирование проектов ГЧП могут осуществлять не только государственные корпорации и государственные компании. Так, примером софинансирования проектов ГЧП является создание ОАО "Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий", 100% акций которого изначально находятся в федеральной собственности <17>. Обязательное условие инвестирования средств фонда в проект - наличие частного соинвестора <18>. В качестве примера можно также привести ОАО "Российская венчурная компания" <19>, которая на 100% принадлежат государству. ОАО "РВК" также может принимать участие в софинансировании проектов ГЧП.
--------------------------------
<16> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
<17> Постановление Правительства РФ от 09.08.2006 N 476 "О создании открытого акционерного общества "Российский Инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий" // СЗ РФ. 2006. N 33. Ст. 3636.
<18> URL: http://www.rosinfocominvest.ru/about/.
<19> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 24.08.2006 N 516 "Об открытом акционерном обществе "Российская венчурная компания" // СЗ РФ. 2006. N 35. Ст. 3762.
Коротко рассмотрим также финансирование проекта за счет частного инвестора. По общему правилу за счет частных инвестиций реализуются проекты ГЧП в правовых формах концессионных соглашений и соглашений о разделе продукции. В указанных соглашениях вклад публичного партнера выражается в предоставлении частному партнеру недвижимого имущества и права на его эксплуатацию в течение определенного соглашением срока или исключительного права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ. Иные правовые формы осуществления ГЧП, в частности, предусмотренные региональными законами о ГЧП, также не предполагают участия государства в финансировании проектов ГЧП, определяя вклад публичного партнера в проект в виде недвижимого имущества, в т.ч. земельного участка, различных налоговых льгот, иных форм государственной поддержки.
Частные инвестиции могут быть как отечественного, так и иностранного происхождения. В отношении участия иностранных инвесторов в проектах ГЧП необходимо помнить об ограничениях, накладываемых на осуществление иностранных инвестиций Федеральным законом от 29.04.2008 N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" и иными законами. Для проектов ГЧП данные ограничения могут иметь значение.
Частный инвестор финансирует проект ГЧП как за счет собственных, так и за счет привлеченных средств. В большинстве проектов в качестве источника финансирования привлекаются заемные средства от коммерческих банков или иных кредитных организаций как национального, так и зарубежного происхождения <20>.
--------------------------------
<20> Об отличии инвестирования от кредитования см.: Белицкая А.В., Лаутс Е.Б. Инвестирование и кредитование: сравнительно-правовой анализ // Законодательство. 2012. N 4. С. 43 - 53.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1. Государственно-частное партнерство всегда предполагает объединение вкладов сторон, но не всегда в форме софинансирования проектов.
2. Государственно-частное партнерство в классическом варианте предполагает финансирование проекта за счет частных инвестиций, а вклад государства выражается в предоставлении имущества, имущественных прав или различных форм государственной поддержки.
3. Государственное софинансирование проектов ГЧП можно получить в случае соответствия проекта ГЧП определенным критериям из средств бюджетов различных уровней (Инвестиционного Фонда Российской Федерации, региональных инвестиционных фондов), за счет средств внебюджетных фондов, за счет средств государственных корпораций и государственной компании, а также за счет юридических лиц с государственным участием, созданных для финансирования проектов, имеющих важное общественное и государственное значение.
4. В проекте ГЧП в качестве источников финансирования выступают как собственные средства инвесторов, так и привлеченные средства. Проектное финансирование является одной из наиболее перспективных моделей финансирования проектов ГЧП.
Литература
1. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. С. 54.
2. Белицкая А.В. Инвестирование и кредитование: сравнительно-правовой анализ / А.В. Белицкая, Е.Б. Лаутс // Законодательство. 2012. N 4. С. 43 - 53.
3. Береговой В.А. Механизмы финансирования инноваций коммерческими банками // Налоги (журнал). 2008. N 3.
4. Защита прав потребителей финансовых услуг / М.Д. Ефремова, В.С. Петрищев, С.А. Румянцев [и др.]; Отв. ред. Ю.Б. Фогельсон. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 368 с.
5. Терехова Е.В. Формы инвестиционной деятельности государства (финансово-правовой аспект) // Вопросы экономики и права. 2013. N 4. С. 27 - 34.