Учебный год 2023-2024 / Статья 3

Документ предоставлен КонсультантПлюс

ОТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ

И НЕОБХОДИМОСТЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Д.А. САМОЛОВОВ

Дмитрий Анатольевич Самоловов, главный специалист отдела подготовки законопроектов Главного правового управления Правительства Тюменской области, аспирант Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права (г. Тюмень).

В статье рассмотрены основные признаки отношений государственно-частного партнерства, позволяющие отличить их от иных отношений, складывающихся в результате взаимодействия публично-правовых образований и субъектов частного права. В качестве таких признаков автор выделяет удовлетворение публичного, общественного интереса; особый субъектный состав отношений; распределение рисков сторон; длительный характер отношений сторон. Обосновывает необходимость дальнейшего оформления в законодательстве отношений государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, ГЧП, проект Закона о ГЧП, публично-правовые образования, отношения между государством и частными предпринимателями.

Public-private partnership in the Russian Federation: fundamental features and necessity for legal regulation

D.A. Samolovov

The article considers the fundamental features of the relations in public-private partnership which are focused to distinguish the relations of public-private partnership from other relations formed in the interaction between public law entities and private law subjects. The author points out the following features of the relations in public-private partnership: satisfaction of the public interests, special participants of relations, distribution of risks, long-term relation between participants. It's also mentioned that the legal regulation of public-private partnership is required further formulation.

Key words: public-private partnership, the draft of law "On the basis of public-private partnership in the Russian Federation", public legal education, the relationship between the state and private entrepreneurs.

Современные реалии требуют наличия адекватных и эффективных условий для осуществления хозяйственной деятельности в Российской Федерации. Участниками экономических отношений все чаще акцентируется внимание на необходимости привлечения частного капитала для осуществления задач и проектов, реализация которых ранее являлась исключительно прерогативой государства. Актуализируются вопросы обеспечения благоприятного инвестиционного климата. Общей и достаточно острой проблемой для публичных образований всех уровней является дефицит бюджетных средств, поэтому поднимаются вопросы бюджетной обеспеченности обязательств, взятых на себя государством, прежде всего в социальной сфере. В связи с этим в числе наиболее перспективных направлений для обеспечения социально-экономического роста в России экспертами отмечается развитие отношений государственно-частного партнерства (далее - также ГЧП).

Как известно, правоотношения в значительной степени зависят как от уровня и особенностей развития производственных отношений (экономический базис), так и от степени сознательно-волевых (политических, социальных, идеологических и иных) отношений <1>.

--------------------------------

<1> Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. М.: Велби; Проспект, 2004. С. 587.

Сегодня можно с уверенностью констатировать, что существующая действительность сформировала запрос на правовое урегулирование в законодательстве Российской Федерации отношений ГЧП. Как отметил заместитель Министра экономического развития Российской Федерации С. Беляков на заседании Правительства Российской Федерации, проходившем 7 марта 2013 года, "У нас сложилась уникальная ситуация в сфере государственно-частного партнерства, когда, с одной стороны, есть компании, которые проявляют интерес к реализации такого рода проектов и участию в такого рода соглашениях. Практически все регионы заинтересованы в реализации такого рода проектов, потому что это очень хороший инструмент качественно и быстро создать объект и качественно эксплуатировать его, и за счет этого оказывать качественные услуги населению. Бюджетного финансирования, федерального, регионального, муниципального, для реализации этих функций либо недостаточно, либо просто отсутствуют эти средства. Но в ситуации, когда два партнера, публичный и частный, готовы эти соглашения заключать, инструментария, законодательства, которое бы регулировало эти отношения, не существует, к сожалению" <2>.

--------------------------------

<2> Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://www.government.ru/meetings/712/brief.

Публично-правовые образования наряду с участием в отношениях по выполнению государственных функций, регулируемых публичным правом, также участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Правовые основы такого участия закреплены главой 5 Гражданского кодекса Российской Федерации. Одним из видов таких отношений между публичными образованиями и частными субъектами (гражданами и юридическими лицами) как раз являются отношения государственно-частного партнерства.

В практическом руководстве Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций в самом общем виде под ГЧП понимается механизм сотрудничества государственного и частного секторов <3>. При такой широкой трактовке к отношениям ГЧП причисляют практически любые отношения между государством и частным предпринимательством, например:

--------------------------------

<3> Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf.

- арендные отношения;

- отношения, возникающие в связи с заключением договора лизинга;

- экспертную и консультационную деятельность при совместной разработке нормативных правовых актов;

- меры государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

- социальное партнерство и т.д.

Однако, на наш взгляд, само по себе, скажем, предоставление государственного имущества в аренду субъекту частного предпринимательства является лишь отношениями, сторонами в которых выступают государство и частный сектор. Однако такие отношения еще не являются ГЧП.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации понятие "государственно-частное партнерство" не определено, поэтому в различных нормативных правовых актах оно трактуется по-разному. Весной 2013 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Госдума) был внесен проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", призванный снять существующие ограничения и расширить возможные формы реализации проектов ГЧП <4>. Кроме того, в ходе работы над законопроектом Министерством экономического развития Российской Федерации были подготовлены альтернативные проекты закона, которые, однако, в итоге одобрены не были <5>.

--------------------------------

<4> Проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=238827-6.

<5> См.: проект Федерального закона от 22 июня 2012 года "О государственно-частном партнерстве" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015; проект Федерального закона от 2 ноября 2012 года "Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20121102_07.

В результате принятия Закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" предполагается, что на федеральном уровне реализация проектов ГЧП станет возможна не только на основе концессионных соглашений, но и в иных формах, позволяющих предусмотреть различные варианты перехода права собственности на объект соглашения о ГЧП и распределения рисков от участия в проекте. Кроме того, проектом Закона вводится понятие ГЧП. Для соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация, или субъект Российской Федерации, или муниципальное образование, предполагается ввести особый правовой режим, аналогичный установленному для концессионных соглашений, для этого предусмотрены соответствующие изменения в налоговое, земельное, антимонопольное законодательство.

В действующих федеральных нормативных правовых актах в одних случаях ГЧП определяется только концессионными взаимоотношениями, в других - взаимоотношениями, возникающими при реализации федеральных целевых программ и целевых программ субъектов Российской Федерации, в третьих - при строительстве или создании объектов за счет средств инвестиционного фонда Российской Федерации и т.д. <6>. Кроме того, ГЧП часто смешивают с социальным партнерством, которое может возникать, если речь идет о необходимости защиты социальных и трудовых прав граждан, например, о ГЧП упоминается в Постановлении Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 мая 2011 года N 258-П "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа при разработке, заключении и реализации соглашений о сотрудничестве между Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа и предприятиями топливно-энергетического комплекса" <7>. Однако указанные соглашения направлены на решения социальных задач, и в этой ситуации более уместно говорить о социальном партнерстве.

--------------------------------

<6> Хатаева М.А., Цирин А.М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. N 10. С. 158.

<7> Красный Север. 2011. N 27. Специальный выпуск.

Сегодня более чем в 60 субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о ГЧП, однако в этих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации также отсутствует единообразное понимание ГЧП. Одними из первых такие законы приняли в Томской области <8> и Санкт-Петербурге <9>, что экспертным сообществом было воспринято как весьма значительное событие <10>.

--------------------------------

<8> Закон Томской области от 16 октября 2006 года N 244-ОЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области".

<9> Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".

<10> Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы. М., 2009. С. 45.

Так, Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" закрепляет, что ГЧП - это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Иное понятие изложено в Законе Кировской области от 4 июня 2010 года N 529-ЗО "Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства": ГЧП - привлечение на основании конкурса или аукциона Кировской областью, муниципальным образованием в случае принятия им решения об участии в проектах государственно-частного партнерства российского или иностранного юридического лица, объединения юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, ремонту, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенции и ответственности путем заключения и исполнения соглашения о ГЧП.

Таким образом, понимание ГЧП, встречающееся в нормативных правовых актах, также отличается очень широким объемом явлений, охватываемых этим термином. Рассмотрим, что отличает ГЧП от иных отношений, складывающихся в результате взаимодействия публично-правовых образований и иных субъектов частного права.

Один из крупнейших ученых, занимающихся проблематикой ГЧП в России, В.Г. Варнавский отмечает, что ГЧП - это всегда общественно-значимые проекты. Он определяет ГЧП как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности, научно исследовательских и опытно-конструкторских работ до обеспечения общественных услуг <11>.

--------------------------------

<11> Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭО РАН, 2009. Т. 1. С. 11.

На ключевом значении общественно значимой цели таких отношений акцентируют внимание и другие исследователи. Так, Ю.А. Халимовский указывает, что "основной смысл ГЧП состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса" <12>. Он справедливо уточняет, что "любая деятельность государства в сфере гражданских отношений задана его функциями. Существенная разница между участием в ГЧП и предоставлением земельного участка или объекта недвижимости инвестору состоит в том, что публичный субъект предоставляет частному инвестору государственное имущество для достижения прежде всего целей инвестирования, которые ведут, по определению, к извлечению прибыли инвестором и лишь опосредованно имеют социальную значимость. Частный субъект получает возможность получить прибыль, но при этом сам несет все связанные с этим риски и обязан выплатить публичному субъекту деньги за приобретение или использование объекта и выполнить иные инвестиционные условия. Иной цели у публичного субъекта, кроме выполнения функции по предоставлению имущества (например, п. 4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации), может и не быть. Да и объект, возведенный инвестором, может быть не связан с транспортом, инфраструктурой и социальной сферой (например, торговый комплекс или завод). При ГЧП цели извлечь прибыль сопутствует не менее важная цель - добиться общественно значимого полезного результата в соответствующей сфере" <13>.

--------------------------------

<12> Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. N 14. С. 21.

<13> Там же. С. 22.

По мнению А.В. Белицкой, "государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение публичного интереса)... Интерес публичных образований заключается в создании или реконструкции общественно значимых объектов недвижимости, в получении дохода за использование этих объектов частным партнером, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами" <14>.

--------------------------------

<14> Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 55 - 56.

Опыт реализации ГЧП в зарубежных странах также свидетельствует об обязательном наличии признака общественной значимости проекта ГЧП <15>.

--------------------------------

<15> Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf.

Таким образом, общественно значимая цель таких отношений выражается в том, что в результате взаимодействия сторон в рамках ГЧП тем или иным образом обеспечивается потребность населения в предоставлении товаров, работ или услуг, осуществление которых обычно входит в законодательно установленные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. То есть, по существу, отношения ГЧП позволяют публичному партнеру деятельность субъекта частного права использовать в целях реализации государственных функций и предоставления государственных услуг или же обеспечить выполнение отдельных таких функций (услуг) за счет сил частного партнера. Иначе говоря, отношения ГЧП позволяют привлечь субъекта частного права к реализации государственных функций.

Как правило, в рамках отношений ГЧП частный партнер обеспечивает создание, реконструкцию или эксплуатацию объектов недвижимости, за счет которых обеспечивается потребность населения в товарах, работах, услугах (детские сады, школы, медицинские учреждения, объекты транспортной инфраструктуры и т.д.). Кроме того, частный партнер может непосредственно осуществлять предоставление таких работ или услуг населению (образовательные, медицинские и другие услуги). В свою очередь, частный партнер, действуя в целях удовлетворения публичного интереса, имеет возможность получать стабильный гарантированный доход, к примеру, в виде арендной платы за созданный и переданный в пользование государству объект социальной инфраструктуры или платы за предоставление услуг населению на базе такого объекта, что обеспечивает удовлетворение его предпринимательского интереса от участия в таких отношениях.

Таким образом, как уже упоминалось, само по себе предоставление государственного имущества в аренду частному субъекту не является отношениями ГЧП, однако если стороны установили, что на базе такого переданного имущества частный партнер будет осуществлять предоставление услуг населению или произведет его реконструкцию (в случае если в дальнейшем такое имущество может быть использовано для удовлетворения общественных интересов), то мы можем говорить об отношениях ГЧП.

Вместе с тем сегодня отсутствуют четкие критерии, позволяющие однозначно установить, характерна ли для каких-либо отношений между государством и частным сектором общественно-значимая цель. Например, в ряде публикаций <16> отношения, возникающие в связи с заключением соглашений о разделе продукции, считают отношениями ГЧП. Указанная позиция не бесспорна.

--------------------------------

<16> Смотри, например: Денисов П.А. Соглашение о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства // Налоги. 2012. N 3. С. 40; Саак А.Э., Жертовская Е.В. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2011. N 2. С. 26.

Итак, наличие общественно значимой цели, удовлетворение публичного, общественного интереса - это ключевой признак, позволяющий отличить отношения ГЧП от иных схожих отношений, участниками которых на равных началах выступают государство и субъекты частного предпринимательства.

Также в публикациях [см. 6 и 8] выделяют множество иных признаков, присущих ГЧП. Рассмотрим некоторые из них подробно.

Отношения ГЧП - это отношения с особым субъектным составом. В рамках таких отношений осуществляется взаимодействие публичного и частного партнеров. Публичный партнер выступает в отношениях, как правило, в лице государственных органов или органов местного самоуправления. Кроме того, представлять публичного партнера могут также отдельные организации, например государственные (муниципальные) учреждения, акционерные общества с доминирующим государственным участием, государственные корпорации и т.д. В качестве частного партнера в отношениях могут участвовать коммерческие и некоммерческие юридические лица, а также индивидуальные предприниматели.

Отметим, что вопрос, касающийся субъектов ГЧП, сегодня уже достаточно глубоко проработан в юридической науке. Исследованию возможных участников отношений ГЧП, в том числе вопросу о том, какие государственные органы, юридические лица могут выступать от лица публичного или частного партнера, вопросу множественности лиц в ГЧП уделено немало внимания в публикациях. Наиболее подробно исследование субъектов ГЧП проведено в работе А.В. Белицкой, которая указывает, что "к субъектам государственно-частного партнерства относятся субъекты инвестиционной деятельности, а именно: основные (непосредственные) его участники - публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении государственно-частного партнерства. Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в государственно-частном партнерстве (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), который может быть представлен государственным и муниципальным органом, а также делегировать свое право быть непосредственным участником государственно-частного партнерства унитарным предприятиям, хозяйственным обществам со стопроцентным государственным участием и государственным и муниципальным некоммерческим организациям. Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме" <17>.

--------------------------------

<17> Белицкая А.В. Указ. соч. С. 101 - 102.

Отмечается, что для ГЧП свойственен длительный характер отношений сторон. В зарубежных странах отдельные проекты на основе ГЧП предполагают реализацию в течение 10 - 20 или даже 50 лет. Например, в 2011 году правительство Канады анонсировало проект ГЧП по строительству в городе Монреале нового моста через реку Св. Лаврентия с предполагаемым сроком реализации с 2012 по 2024 год <18>.

--------------------------------

<18> Federal P3 Projects. Transport Canada: New Bridge for the St. Lawrence // Официальный сайт государственной корпорации Канады по вопросам ГЧП (PPP Canada). URL: http://www.p3canada.ca/federal-p3-projects.php.

Действительно, проекты ГЧП, как правило, предполагают долгосрочное сотрудничество сторон. Вместе с тем нельзя исключать и возможность существования проектов с относительно небольшим сроком реализации, не превышающим трех лет. Длительный срок взаимоотношений сторон должен предполагать и наличие соответствующих гарантий выполнения обязательств сторон. Если публичный партнер имеет возможность применить достаточно широкий арсенал средств для обеспечения своих интересов в рамках партнерства, то частному партнеру отечественное законодательство сегодня не может предоставить соответствующих гарантий.

С.В. Савина справедливо указывает, что "особые сложности связаны с теми проектами государственно-частного партнерства, которые предполагают расходование бюджетных средств. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). Поэтому государство крайне ограничено в возможности принятия долгосрочных финансовых обязательств, учитывая, что проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период..." <19>.

--------------------------------

<19> Савина С.В. Проблемы реализации проектов государственно-частного партнерства в России // Право и управление. XXI век. 2010. N 2. С. 13 - 14.

Действительно, бюджетное законодательство Российской Федерации устанавливает трехлетний горизонт бюджетного планирования расходных обязательств, за исключением некоторых случаев, не распространяющихся на проекты ГЧП. Например, в соответствии со статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации возможно заключение долгосрочных государственных контрактов, но это не отношения ГЧП, а отношения, возникающие в связи с размещением государственного заказа на поставку для государственных и муниципальных нужд.

В результате частный партнер не может быть уверен, что в случае изменения каких-либо внешних факторов долгосрочный проект ГЧП сохранит финансирование со стороны публичного партнера, что, как мы полагаем, сегодня является одной из основных причин, препятствующих развитию ГЧП в России. Представляется, что в бюджетное законодательство следует внести изменения, согласно которым станет возможным осуществлять бюджетные ассигнования в рамках соглашений о ГЧП в течение длительного периода времени. О необходимости таких изменений указывало Министерство экономического развития Российской Федерации в ходе работы по подготовке проекта Закона о ГЧП <20>, однако в итоге проектом Закона, внесенным в Госдуму, соответствующие изменения предусмотрены не были.

--------------------------------

<20> Проект Федерального закона от 22 июня 2012 года "О государственно-частном партнерстве" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015.

Еще одним важным признаком ГЧП является распределение рисков сторон от участия в проекте ГЧП. Вопросы распределения рисков в рамках проектов ГЧП в большей степени представляют интерес для исследования ученых-экономистов. В частности, изучению системы распределения финансовых рисков в проектах ГЧП посвящено исследование П.Е. Климова, по результатам которого он делает следующий вывод: "...распределение рисков необходимо в силу того, что полное их переложение на одну из сторон создает существенные угрозы в отношении проекта. Если, например, все риски ложатся на частную компанию, то вероятно появление таких рисков, которые компания будет не в состоянии принять и не сможет эффективно управлять ими, в силу чего проект окажется финансово неустойчивым и может завершиться дефолтом. Если же все риски будет нести государственный партнер, это снизит стимулы компании-оператора эффективно управлять объектом соглашения и приведет к росту бюджетных расходов" <21>.