Учебный год 2023-2024 / про адм отв БР-3

В статье Панковой О.В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях / под ред. О.А. Егоровой. М.: Статут, 2014 - дается наиболее радикальный взгляд на соотношение надзорных мер по ст. 74 Закона о Банке России и ст. 15.26 КоАП. Поэтому она и интересна нам с точки зрения отнесения мер воздействия, предусмотренных банковским законодательством, к мерам административной ответственности. К сожалению, всё, что получается обосновывать у автора, это то, что банковские штрафы имеют административно-правовую природу. Однако в структуре мер воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям, штрафы являются лишь одним из многочисленных видов мер принуждения. Поэтому не всё так однозначно и линейно, как кажется на первый взгляд.

См. выдержка из статьи Панковой О.В.:

«Положения ст. 1.1 КоАП РФ не явились препятствием для включения в Закон о Банке России составов правонарушений, санкции которых определены в виде штрафа в размере до 1/10% от размера минимального уставного капитала или до 1% от размера оплаченного уставного капитала (ст. 74). При этом не были учтены ни положения ст. 3.5 КоАП РФ о размерах административного штрафа, ни установленные данным Кодексом сроки давности привлечения к административной ответственности и порядок производства по делам об административных правонарушениях, ни нормы ст. 15.26 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за аналогичные по своей сути правонарушения в банковской сфере.

Согласно ст. 74 Закона о Банке России основанием для привлечения кредитной организации к ответственности являются:

- нарушения федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации;

- неисполнение в установленный срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков).

В то же время в ст. 15.26 КоАП РФ установлена административная ответственность кредитных организаций и их должностных лиц за:

- осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности;

- нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.

Кроме того, Федеральным законом от 30 октября 2002 г. N 130-ФЗ в ст. 15.27 КоАП РФ была введена административная ответственность организаций и их должностных лиц за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, которая вызвала дополнительные споры о квалификации предусмотренных в ней деяний, совершенных кредитными организациями, по соотношению со ст. 74 Закона о Банке России.

В 2011 г. Банк России получил также право применять к кредитным организациям и их должностным лицам штрафные санкции, предусмотренные ст. 15.36 КоАП РФ, за неисполнение предписаний, направленных им при осуществлении надзора в национальной платежной системе, что лишь обострило проблему коллизионного пересечения составов правонарушений, предусмотренных административным и банковским законодательством, а в 2013 г. - за невыполнение в установленный срок предписаний Банка России (ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ) и за непредставление информации (ст. 19.7.2 КоАП РФ).

Как и в случае с НК РФ, обособление в отраслевом законе, не входящем в систему законодательства об административных правонарушениях, норм со штрафными санкциями до сих пор вызывает дискуссию об их отраслевой принадлежности, обусловливая стремление отдельных ученых и практиков к отграничению так называемых банковских штрафов от административных наказаний и выделению банковской ответственности в качестве разновидности финансовой ответственности, которая якобы отражает особую специфику финансовых правонарушений и ничего общего с административной ответственностью не имеет.

В обоснование данной точки зрения А.Ф. Батдиев, например, указывает, что, во-первых, такая ответственность применяется только в отношениях, складывающихся в процессе государственного регулирования банковской деятельности между Банком России, который не является органом государственной власти, и кредитными организациями как единственно вероятными субъектами данных отношений; во-вторых, данный вид ответственности предусмотрен специальными законами и образует самостоятельные институты административного и финансового права; в-третьих, эта ответственность имеет специфические цели реализации.

В связи с этим ответственность, предусмотренную ст. 74 Закона о Банке России, автор называет финансово-правовой, выделяя в числе ее признаков следующие: 1) эта ответственность наступает за нарушения только банковского законодательства; 2) субъектами этой ответственности являются только кредитные организации; 3) эта ответственность наступает за сам факт правонарушения, т.е. наличие вины субъекта не учитывается; 4) эта ответственность применяется в несудебном порядке, т.е. меры такой ответственности применяются только Банком России; 5) целями этой ответственности являются регулирование деятельности кредитной организации и защита интересов вкладчиков и кредиторов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Батдиев А.Ф. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 20.

Сходная позиция выражена в ряде диссертационных исследований последних лет. В частности, А.З. Арсланбекова отмечает, что штрафы, предусмотренные Законом о Банке России, являются финансовыми санкциями, т.е. мерами финансово-правовой ответственности, которые необходимо отличать от административных наказаний за административные правонарушения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Арсланбекова А.З. Правовая природа ответственности, применяемой к нарушителям банковского законодательства // Банковское право. 2006. N 2; Она же. Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009.

А.А. Гогин по этому поводу пишет, что противоправные деяния в сфере банковской деятельности, которые не охватываются нормами КоАП РФ, административными правонарушениями не являются и имеют финансово-правовую природу, поскольку отношения финансового характера не входят в предмет административного права. В юридической науке широко распространено также мнение о том, что единство соответствующего административно-правового института и универсальность КоАП РФ, который охраняет от нарушений нормы, составляющие предмет иных отраслей права, не исключают формирование в рамках публичного права институтов ответственности иной отраслевой принадлежности, которая отличается от административной ответственности основаниями, порядком и условиями ее применения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чубаров В. и др. Комментарий судебно-арбитражной практики. М., 2003. Вып. 10.

Как видим, приводимые в литературе доводы в пользу существования специфического вида финансовой ответственности в сфере государственного регулирования банковской деятельности так или иначе сводятся к тезису об особых основаниях, порядке и условиях ее применения.

На первый взгляд такая позиция вполне логична, так как все вышеперечисленные признаки имеют реальную нормативную основу в действующем законодательстве. Но так ли это? Достаточно ли указанных критериев для обособления предусмотренной ст. 74 Закона о Банке России ответственности, имеющей карательно-штрафной характер, от иных видов юридической ответственности? Отвечая на этот вопрос, мы вновь возвращаемся к проблеме видовой идентификации ответственности, правовая природа которой законодателем не определена, в очередной раз подчеркивая, что для придания ей самостоятельности требуется значительная сущностная специфика, имеющая качественно новый характер и находящая свое проявление в содержательных материально-правовых аспектах, исключающих ее отождествление с уже известными видами юридической ответственности.

Оценивая в данном контексте положения ст. 74 Закона о Банке России, можно сделать вывод, что единственная особенность предусмотренных в них правонарушений состоит в объекте посягательства, чего явно недостаточно для того, чтобы ответственность за их совершение рассматривать в качестве самостоятельного вида. Что же касается иных признаков, на которые ориентируются все авторы, отстаивающие особую правовую природу "штрафной" ответственности за нарушения банковского законодательства, то они хотя и имеют реальную нормативную основу, но не отражают материально-правовую специфику соответствующих правоотношений.

С учетом изложенного дополнительные рассуждения об особой правовой природе ответственности, предусмотренной ст. 74 Закона о Банке России, излишни, и искать какой-то скрытый смысл в отсутствии четкого законодательного решения не следует.

Вместе с тем преодоление теоретических разногласий по этому вопросу еще явно недостаточно для того, чтобы полностью исключить возможность применения ст. 74 Закона о Банке России как противоречащей ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, поскольку включение в отраслевой закон норм об административной ответственности само по себе не дает оснований для такого вывода. Прежде всего в этом аспекте первостепенное значение имеет правильный выбор коллизионного правила для преодоления возникшей неопределенности в части применяемых к кредитным организациям штрафов.

Банк России указанную неопределенность попытался устранить исходя, естественно, из приоритета максимального фискального интереса <1>. В связи с этим он сориентировал уполномоченных руководителей центрального аппарата и территориальных учреждений ЦБ РФ на применение ст. 15.26 КоАП РФ лишь в отношении должностных лиц кредитных организаций, а ст. 74 Закона о Банке России - в отношении самих организаций <2>. Вместе с тем правовая обоснованность такого подхода весьма сомнительна, так как установленные в ст. 15.26 КоАП РФ размеры штрафных санкций свидетельствуют о возможности их применения как к должностным, так и к юридическим лицам.

--------------------------------

<1> См.: Адушкин Ю.С. Квазиадминистративная ответственность (старые и новые проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях) // Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 2003. С. 214.

<2> Письмо ЦБ РФ от 2 июля 2002 г. N 84-Т "О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник Банка России. 2002. N 38.

Следует признать, что рассматриваемая проблема наиболее актуальна для практики арбитражных судов, которые, обоснованно отвергнув рекомендательную позицию ЦБ РФ, пошли по пути неприменения банковских штрафов как противоречащих КоАП РФ <1>. При этом они руководствовались следующими аргументами: 1) банковские штрафы имеют административно-правовую природу и отражают существо административной ответственности; 2) из двух мер ответственности, предусмотренных законодательством за одно и то же правонарушение, должна применяться менее строгая мера; 3) установление в ст. 74 Закона о Банке России штрафа, который подменяет меру ответственности, предусмотренную в ст. 15.26 КоАП РФ, противоречит административному закону <2>.

--------------------------------

<1> В то же время привлечение кредитной организации к административной ответственности, предусмотренной ст. 15.26 КоАП РФ, не исключает возможность применения иных мер принуждения, установленных в ст. 74 Закона о Банке России (например, запрета на проведение отдельных банковских операций), так как они не являются видами административных наказаний.

<2> См.: Скворцов А. Некоторые вопросы практики рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений // СПС "КонсультантПлюс". См. также: Постановления ФАС Московского округа от 11 марта 2004 г. N КА-А40/1261-04, от 23 октября 2003 г. N КА-А40/8434-03, от 28 октября 2003 г. N КА-А40/8495-03, от 11 июня 2003 г. N КА-А40/3476-03.

Так, в Определении от 13 апреля 2011 г. N ВАС-4457/11 Высший Арбитражный Суд РФ, соглашаясь с позицией нижестоящих судов о признании недействительным решения Банка России о наложении на кредитную организацию штрафа на основании ст. 74 Закона о Банке России, отметил: "Поскольку статьей 15.26 КоАП РФ установлена ответственность кредитных организаций за нарушение установленных Центральным банком РФ нормативов и иных обязательных требований, то привлечение к ответственности за правонарушение, предусмотренное ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" незаконно".

Правда, не совсем корректной представляется содержащаяся в названном Определении ссылка на п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которому нормы, сохраненные в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП РФ. Дело в том, что Закон о Банке России был принят позднее КоАП РФ. Стало быть, если соблюдать правило о приоритете нормативного правового акта, изданного позднее, то предпочтение будет иметь банковский закон, а не КоАП РФ.

Данная позиция имеет сторонников в юридической литературе. Например, А.Я. Курбатов считает, что во всех случаях коллизионного пересечения составов правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и Законом о Банке России, приоритет будет иметь последний, так как применительно к ст. 15.26 КоАП РФ он является законом, принятым позднее, а применительно к ст. 15.27 КоАП РФ, введенным в него уже после принятия вышеназванного Закона, - специальным по субъектному критерию <1>.

--------------------------------

<1> См.: Курбатов А.Я. Административная ответственность кредитных организаций: разрешение противоречий между Законом о Банке России и КоАП // Банковское право. 2012. N 4. С. 18 - 26.

На наш взгляд, такая позиция недостаточно обоснованна. Опираясь на отдельные ориентиры, которые имеются в юридической науке именно по проблематике устранения противоречий между кодифицированными и некодифицированными актами, и на правовые позиции Конституционного Суда РФ на этот счет, представляется правильным при наличии коллизии между положениями КоАП РФ и нормативного правового акта, относящегося к другой отрасли законодательства и предусматривающего более строгую меру ответственности, применять принцип приоритета Кодекса, примат которого исключает действие правил "специальный закон отменяет действие общего" (lex specialis derogat lex generalis) и "последующий закон отменяет действие предыдущего" (lex posterior derogat priori). Тем не менее в ситуации, когда отраслевой закон, вторгаясь в сферу действия КоАП РФ, регулирует не свойственные его природе административно-деликтные отношения, но устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан, следует применять принцип "специальный закон отменяет действие общего". При этом в роли специального закона будет выступать некодифицированный акт, улучшающий правовое положение граждан и организаций <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".

Конституционный Суд РФ сформулировал подобный вывод в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П, рассматривая вопрос о приоритете УПК РФ в регулировании уголовно-процессуальных отношений. Как указал Суд, приоритет УПК РФ перед другими обычными федеральными законами не является безусловным и может быть ограничен как установленной Конституцией РФ иерархией законов, так и правилами о приоритете позднее принятого акта и специального закона над общим.

При этом Конституционный Суд РФ исходил из того, что специальным законом по отношению к общему может быть нормативный правовой акт, относящийся к другой отрасли законодательства. Условием применения последнего является установление дополнительных гарантий прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленных в том числе их особым правовым статусом <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Принимая во внимание приведенные аргументы, коллизия между охранительными нормами КоАП РФ и ст. 74 Закона о Банке России должна преодолеваться в пользу кодифицированного акта.

С этой точки зрения вывод Высшего Арбитражного Суда РФ о приоритете норм ст. 15.26 КоАП РФ перед ст. 74 Закона о Банке России, сформулированный в вышеупомянутом Определении, по существу, является правильным.

Данный вывод имеет важное значение и для практики судов общей юрисдикции, в деятельности которых возможность возникновения подобных коллизий не исключена.»

Комиссарова М.В. Совершенствование правового регулирования применения Банком России мер в соответствии со статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Современный юрист. 2014. N 4. С. 71 - 87.

При применении законодательства, установившего право Банка России взыскивать штрафы с кредитных организаций, Банк России руководствуется общеправовыми принципами "приоритета специальной нормы над общей", "приоритета нормы, принятой позже, по отношению к норме, принятой ранее".

В соответствии с обязательной для применения правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в том числе в Определениях от 14.12.2000 N 268-О, от 05.11.1999 N 182-О, применение Банком России так называемых "принудительных мер воздействия", носящих административно-властный характер, является элементом надзорных полномочий Банка России, которые, в свою очередь, базируются на конституционном принципе защиты и обеспечения устойчивости рубля. Отсутствие или умаление полномочий по применению указанных мер может иметь негативные последствия как для кредитно-денежной системы Российской Федерации, так и для обеспечения защиты интересов кредиторов и вкладчиков банков.

С учетом того что в отношении Банка России Закон о Банке России является специальным законом и вступившим в силу позже КоАП РФ, Банк России применяет нормы Закона о Банке России. Подходы к применению к кредитным организациям мер на основании статьи 74 Закона о Банке России, отраженные в письме Банка России от 02.07.2002 N 84-Т "О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях", сохраняют свою актуальность. Указанный подход в настоящее время поддерживается арбитражными судами. В частности, Федеральный арбитражный суд Уральского округа пришел к выводу о том, что основания для применения порядка привлечения банка к административной ответственности, определенного КоАП РФ, отсутствуют, поскольку применяемые Банком России в соответствии с Законом о Банке России предупредительные меры направлены на поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защиту интересов вкладчиков и кредиторов и не являются административными взысканиями в смысле, определенном КоАП РФ

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 11.03.2012 N Ф09-5727/11.

6