Учебный год 2023-2024 / Лекции Кичика по госзакупкам

Лекция №12

Государственные закупки

Система публичных закупок в России:

1. гос. (мун.) закупки – Закон о контрактной системе (44-ФЗ) + гос. оборон. заказ, гос. мат. резерв (79-ФЗ)

2. корпоративные закупки (Закон 223-ФЗ)

3. иные публичные закупки по ГЗ – это заказчики, кот. нет ни в 44-ФЗ, ни в 223-ФЗ (% Лукоил)

Основные законы: 225-ФЗ, 44-ФЗ, ФЗ о защите конкуренции

Что будет с резервами, срок годности кот. истекает (% консервы)? Их отправляют в тюрьмы

44- ФЗ: Шершеневич говорил, что это инструкция, а не право.

223-ФЗ: до 2018 г. это был абсолютно рамочный закон. Сейчас он увеличился. Он распр. на субъекты, кот. де юре не являются гос., но фактически являются ими (% АО с гос. участием). Закупки проводятся в соотв. с положением о закупках, действ. в организации, а не на основе ФЗ-223.

ФЗ №44-ФЗ – субъекты (заказчики):

1. гос. о., в т.ч. ОГВ

2. Росатом и Роскосмос (гос. корпорации)

3. казенные учреждения

4. о. управления гос. внебюджетными фондами

% МВД

ФЗ №223-ФЗ – субъекты (заказчики):

1. гос. корпорации

2. гос. компании (сейчас есть только 1 – Росавтодор)

3. субъекты, осущ. регулируемые виды деят-ти (% водоснабжение, водоснабжение)

4. автономные учреждения

5. хоз. общ., где более 50% долей/акций у гос-ва

% Роснефть

Субъекты, кот. и по 44-ФЗ и по 223-ФЗ могут быть заказчиками:

1. бюджетные учреждения (бюджетные средства расходуем – через 44-ФЗ, а внебюджетные средства – через 223-ФЗ

2. ГУП (МУП) – так же бюджетные средства – через 44-ФЗ, а внебюджетные средства – через 223-ФЗ

За рубежом, как правило, нет деления на гос. и корпоративные закупки. У них есть только публичные закупки, куда подпадают и те, и те. Но во многих странах есть экзотические особенности.

% в Японии эта сфера очень не регламентирована. Там был скандал: в японском ж/д арестовали чиновника за то, что он много денег при закупках украл. Наш РЖД: открывает 223-ФЗ и смотрит, что надо делать – принимает свое положение о закупках – делает закупки. В Японии есть только гос. закупки, кот. распр. на гос. о. Регулирования для АО нет. Но они сами пишут очень жесткие положения о закупках. Хотя такой обязанности нет. Они это делают, потому что это обычай. А гос. закупки регулируется законами 1949,1966 и 2005 г., т.е. не очень сильно новое зак-во

% регулирование на уровне ЕС. Если закупка норвежской компании превышает общеевропейские ценовые пороги, то обязательно надо переводить на английский язык и размещать это все на европейском портале и принимать заявки от иностранцев.

История

Шершеневич (19 в.): по положению 1830 г. гос. заказчик (чиновник) вызывает купцов, чиновник зажигает свечу, и пока она горит, купцы должны торговаться. Когда свеча гаснет, чиновник спрашивает, какие будут последние ценовые предложение и вскрывает конверты с заявками купцов, кот. не могли присутствовать. Инфа из этих конвертов тоже заносится в протокол. На следующей день назначалась переторжка: повторные торги (сейчас такого нет. Только в каком-то отдаленном виде осталась: при проведении аукциона после выявления победителя есть 10 минут в течение кот. участник могут биться за 2 место, чтобы иметь шанс заключить контракт, если человек на 1 месте не заключит контракт).

Классическая капиталистическая закупка: заказчик составляет документ (обычно называется извещение), где пишет, что он хочет купить, выбирает способ закупки. Это извещение мы размещаем на сайте с доменным именем zakupki.gov.ru. Поставщики (с 2019 г. они дб зареганы на этом сайте – реестр поставщиков) видят извещение и подают заявки заказчику. Заказчик ранжирует их и извещает победителя. Извещение – предложение делать оферты. Заявка – оферта. Уведомление о победителе – акцепт.

СССР: даже нет слова “закупки”, только “заказ”, кот. даже не размещался. Заказ доводился до исполнителя и был обязателен для исполнения. Этот обязательный гос. заказ сейчас остался для ГУП (МУП) – он обязателен даже если он убыточен для ГУП (МУП).

1990-е.: переходим опять к капитализму, но мы не знаем, как проводить закупки. Начинается хаос. 1992 г. – первый закон о закупках. Его не применял почти никто. Правительство в 1993 г. даже выпустило постановление, где попросила людей применять этот закон. Бесполезно. 1994 г. – попытки принять адекватный закон: 79-ФЗ,60-ФЗ,53-ФЗ (про резерв, про с/х продукцию) – они до сих пор действуют только потому, что лень отменить. Анархия в расходовании гос. средств. 8.04.1997 г. –Указ Президента №305 – начало формирования закупочной системы. Началась моментальная работа по уничтожению этого указа Парламентом. Приняли ФЗ о конкурсах 1999 г. Это самый коррупционный закон, кот. вообще когда-то был. Даже министры обязывали его не применять. Субъекты начинают принимать собственные законы о закупках (хотя это гражданское зак-во, у них нет права!). Они противоречат всему, чему только можно, даже К. В 2001 г. ситуация начинает меняться. 2002 хотят принять кодекс о госзакупках. Когда он был готов, было принято решение вместо кодекса принять обычный ФЗ.

21.07.2005 г. – революционный закон №94-ФЗ (вст. в силу 1 января 2006 г.). Он был очень сложный, и никто его не понял. Вся Россия решила саботировать закон. Но поскольку просто не применять закон нельзя было, то решили найти основания. Сначала нашли положение в этом ФЗ о том, что он не применяет при закупках до 60 000 р. Некоторые заказчики взяли и разбили по маленьким контрактам по 59 000 р. Большие заказчики подумали, что это несолидно, и придумали фишку посерьёзнее: в законе было написано, что он осущ. для закупок для удовл. гос. нужд. Они сказали: если мы докажем, что мы не удовл. гос. нужды, то он на нас не удовл. (значит, надо придумать “собственные нужды”). Стали делить нужды для собственных и гос. 99% всех контрактов – на удовл. собственных нужд. 1% - для отчетности – для гос. нужд. (% МГУ тоже так делал). Это, конечно, полная демагогия. Зак-ль это понял и внес изменения в 94-ФЗ. В конце концов все привыкли и научились его применять. система более-менее стала работать. Но возникла опять идея уничтожить эту систему. Когда Президентом стал Медведев, начинается жуткая кампания против ФЗ №94, в СМИ описываются страшные истории о том, какой плохой ФЗ №94-ФЗ. НО НА САМОМ ДЕЛЕ ЭТО БЫЛ ХОРОШИЙ ЗАКОН (все достижения 94-ФЗ перешли в 44-ФЗ). Проблема в том, что должен быть механизм, обеспечивающий исполнение идеального закона. Т.е. проблема не в 94-ФЗ, а в механизме.

До 2014 г. формирование осущ. в соотв. с бюджетным зак-вом. Размещение заказа (осущ. закупок) – в соотв. со спец. законом 94-ФЗ, а исполнение осущ. в соотв. с ГК. Ну и получается, что если мы потравили тараканов в одной комнате, то они переползут в другие (приняли 94 закон, а остальное?). Вот и получается, что все проблемы из бюджетного зак-ва и из стадии исполнения. Надо было принять закон, кот. бы все 3 стадии урегулировал.

2010 – пик кампании против ФЗ №94. Послание Президента – 30 ноября. Медведев сказал, что в карманах чиновников осел 1 трлн р. и ситуация с гос. закупками вышла за грани и надо начать работу по разработке нового закона по закупкам. На тот момент ФАС (контроль в сфере закупок осущ.) и Минэкономики (регулирование в сфере закупок - с 2017 это Минфин) очень друг друга не любили. Минэкономики выкатывает новый закон: типа совершенно случайно оказался проект. ФАС понимает, что это заговор Президента и Минэкономики. Потом этот проект размещается на сайте ВШЭ. Понятно, что разработан проект был ВШЭ на какой-то грант. ФАС начинает пиар-компанию и предоставить альтернативный проект, но ничего не получается, все уже говорят о 94-ФЗ Все говорят, что ФЗ №94 ужасен, а нам нужен закон о системе (единый закон и про размещение, и про исполнение, и про мониторинг и т.д.). ВШЭ в 2010 г. собрала журналистов и посадила в центр зала Навального. Навальный выступал адвокатом ФЗ №94.

В проекте были минусы: принцип добросовестности заказчика в абсолютной форме (это значит, что так закупок вообще не будет), новый способ закупки – конкурентные переговоры (это неприемлемо для закупок, т.к. закупки проводятся конфиденциально), гос. нужды употребляются в ед. ч. (сделать реестр гос. нужд, чтобы каждая нужда имела свой номер), если раньше нужды удовлетворялись, то теперь они должны были обеспечиваться, вводилась контрактная служба, где служат контрактные офицеры (это они так contract officer перевели), то же самое с запросом котировок (вообще-то дб запрос котировок чего-то (например, цен) – это они перевели так request of quotation).

ФАС решила костьми лечь, лишь бы этот проект не был прибыл. Минэкономики и Медведев очень хотели, чтобы он был принят. В итоге Минэкономики поняла, что неразрешимая проблема. В итоге внесли проект об упразднении ФАС. ФАС впадает в депрессию (есть Письмо (офиц. отзыв) ФАС о ФЗ №94). Но каким-то чудом удалось дожить до инаугурации Путина. Меняется министр Минэкономики. В итоге принимают ФЗ №44, кот. перенес в себе все плюсы ФЗ №94.

Лекция №13

ФЗ №223-ФЗ

Как проводят закупки госкорпорации?

Как появилась госкомпания Госавтодор? Когда в 2009 г. стали появляться госкорпорации возникло желание прекратить их создание, поэтому срочно доложили Президенту, что надо это прекращать, т,к. это опасные ЮЛ. Президент сказал прекращать, но уже начали создавать Автодор. Стали думать, что с этим делать: заменили слово “госкорпорация” на “госкомпания”. Потом хотели объединить госкомпанию и госкорпорацию как одно ЮЛ “публичная компания”. Но что-то пошло не так и оставили и “госкомпанию”, и “госкорпорацию”.

90е. – ругают ФЗ №94-ФЗ, но не ругают госкорпорации. Значит, с госзакупками у госкораций все хорошо? Приходит Счетная Палата и начинает их проверять. Проверили. Результаты очень интересные. Счетная Палата выявила очень интересное расходование средств госкорпорациями. в связи с чем Председатель Счетной Палаты решил прийти к рук-ву страны и предложить либо посадить всех. либо сначала придумать для них правила, А потом посадить. Но они же будут кричать, что они частные и ограничивают их ПД. Создали для них 223-ФЗ. ФАС сказала, что это самый либеральный закон о закупках. Там только 2 обязанности: принять собственное положение о закупках и размещать это положение и все свои закупки на сайте. Единственное, что тормозило написание этого закона – определение перечня заказчиков. Хотели его принять за госпораций, но потом вспомнили, что есть госкомпании. Их тоже включили. Потом вспомнили про РЖД. Включили е. монополии (надо было опрозрачить расходы). Потом вспомнили про орг. про снабжение. Включили. Еще автономные учреждения. ГУП, МУП, все хоз. общества с гос. участием. Всех этих субъектов внесли в наименование ФЗ. Во всех чтениях приняли. Потом поняли и срочно сократили название закона. Но название все равно грамматически неправильное.

1.01.2012 г. ФЗ 223-ФЗ вступил в силу. Но де факто он начал полностью действовать только через год. Он де факто вводился в действие частями.

Зарубежное регулирование

Нет деления на гос. и корпоративные закупки (просто публичные закупки). В некоторых странах есть несколько законов о закупках

Контрактная система

Контрактная система – сов-ть участников системы и совершаемых ими действий.

Принципы контрактной системы:

1. принцип открытости, прозрачности инфы о закупках – обеспечивается посредством функционирования информационной системы: она состоит из сайта и 9 электронных площадок (8 – для обычных закупок и 1 – для гособоронзаказа)

2. обеспечение конкуренции – на самом деле во всех странах очень сильная поддержка производителя (в Китае очень сильная). В РФ только в гособоронзаказе нельзя покупать иностранную продукцию кроме случаев, когда продукция производится на территории РФ. В резолюциях Всемирного Банка, МВФ написано, что конкуренцию можно ограничивать в пользу отечественного производителя, но не больше, чем 20% от начальной ены контракта. В РФ поддержка осущ. 2 способами: если приходят 2 покупателя с одинаковыми ценами и один из них российский, то цена российского предложения уменьшается на 15% и он выигрывает + можно запрещать покупку Постановлениями Правительства

Отечественные производители (ст. 44 ЗоЗК) – нац. режим распространяется на товары. произведенные в странах, с кот. РФ заключены соглашения (Армения. Белоруссия, Казахстан, Киргизия и т.д. – страны ЕЭС).

Конкуренция ограничивается при участии субъектов малого предпринимательства и соц. ориентированных организаций – по ФЗ №44-ФЗ заказчик обязан мин. 15 % от всех своих закупок размещать среди данных субъектов (реестр субъектов малого и среднего предпринимательства ведет ФНС). По ФЗ №223-ФЗ аналогично поддерживаются данные субъекты субъектов малого и среднего предпринимательства

При участии учреждений уголовно-исполнительной системы и орг. инвалидов. Чтобы тюремная продукция сбывалась ввели преференцию 15% от начальной макс. цены.

3. профессионализм заказчиков (ч.6 ст. 38) – если в суде оказывается. что обе стороны понесли убытки из-за того, что оба не сов. каких-то действий, то ответчик (поставщик) может сказать, что я не сделал этого, т.к. я не знал, я не профессионал, а заказчик не сделал этого потому что он всегда в соотв. с этими принципами профессионал

4. стимулирование инноваций – ввели по поручению Медведева. Планирование за 7 лет. Это бред, хотят упразднить эту норму (ч.4 ст.4, Приказ Минобрнауки от 1 ноября 2012 г. №881)

5. единство контратной системы – обеспечивается функ. сайта и эл. площадками и едиными правилами регулирования

6. ответтсенность за результативность обеспечения гос. (мун.) нужд – есть фамилия конкретного лица закупочной комиссии ответственного за конкретную закупку

7. эффективность осущ. закупок – за те же деньги, но лучшего качества или того же качества, но за меньшие деньги

Прокьюремент (procurement) – соглашение о проведении закупок.

Информписьма по ФЗ №44 и ФЗ №223

Ограничение конкуренции в ЕС. Конкуренция там сильно ограничивается.

% можно написать в закупочной документации, что только члены ЕС могут подавать заявки

Есть Типовой Закон ООН о закупках (Юниситрал). В соотв. с этим законом строят все страны свои законы. Но там не написано про ценовые пороги закупок. Их уст. каждая страна сама.

В РФ можно проводить прямую закупку (у единственного поставщика), если сумма до 100 000 р. – просто покупка у кого хочу (% ручку купить надо – можно просто в Аргументе купить, взять чек и отдать в бухгалтерию).

Таким образом, у нас ценовой порог по общему правилу 100 000 р. Но для некот. учреждений (% МГУ) этот порог повышен – до 400 000 р.

От 100 000 р. до 500 000 р. проводится запрос котировок

От 500 000 – аукцион или конкурс

Ценовой порог – ключевой элемент закупочной системы. Если очень высокий порог (Азербайджан), то это значит, что зак-во о закупках формальное, т.к. 99% процентов сделок проводятся по прямым закупкам. В РФ – один из самых низких ценовых порогов в мире. Объяснение: это введено для поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Но, с другой стороны, тем сложнее жить заказчикам. Им надо много закупок проводить.

Контроль в сфере закупок – ФАС

Способы определения поставщиков (способы закупок/размещения заказов) – просто в разных законах разная формулировка.

В ФЗ №44-ФЗ нет слова “торги”, но все знают, что аукцион и конкурс – вид торгов по ГК. Поэтому торги все-таки там есть

Способы закупок по 44-ФЗ:

1. торги

2. запрос котировок

3. запрос предложений

4. у единственного поставщика

Способы закупок:

1. конкурентные (все остальные)

5. неконкурентные (у единственного поставщика)

Закрытые способы – только аукцион и конкурс – инфа не размещается на сайте закупок. Их можно проводить, если закупочная содержит гос. тайну или если есть отдельное распоряжение Правительства.

Редукцион = аукцион – потому что разные аукционы описаны в ГК и в ФЗ №44-ФЗ. Просто в ГК зафиксированы нормы о торгах продавца (победил тот. кто дал больше денег), а в ФЗ №44 урегулированы торги покупателя (победил тот. кто предложил за меньше денег). Но аукцион и там, и там. Чтобы разграничить и не входить в противоречие с ГК стали называть закупочный аукцион “редукцион”.

Конкурс – самый распространенный, но самый долгий и коррупционный.

Аукцион – сейчас электронный. При бумажном аукционе было так: участники сговоривались. К тому же много трансакционных издержек. Сейчас только электронные: участник закупок регистрируется на сайте закупок. с 1.01.2019 после регистрации вы автоматически аккредитуетесь на 8 электронных площадках. Заказчик получает обезличенные части заявок. Заходим в аукционный зал. Вам присваивается имя (%участник 3). Все начинают биться. Вы не знаете, с кем сговариваться. Все хорошо. Гос-во всячески пытается увеличить долю аукциона в системе закупок. Правительство выпустило распоряжение. кот. утв. АУКЦИОННЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ (это перечень т.. р..у., когда можно закупать только на аукционах (при условии. что больше 500 000 р.). Если в этом перечне есть наша продукция, то обязательно проводим аукцион. Если нет, то мы можем выбрать между аукционом и торгом. Там даже строительство нет (борьба со строительной мафией).

Запрос котировок – упрощенный аукцион.

Запрос предложений – ст. 83 ФЗ №44. Применяется только в случаях. указанных в этой статье (закупка инвентаря для олимпийской сборной). Это упрощенный вид конкурса.