Учебный год 2023-2024 / МОНОПОЛИЯ И МОНОПОЛИЗАЦИЯ

МОНОПОЛИЯ И МОНОПОЛИЗАЦИЯ: РЕГЛАМЕНТАЦИЯ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ

С.А. ПАРАЩУК

Паращук Сергей Анатольевич, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, член Экспертного совета Федеральной антимонопольной службы России по применению антимонопольного законодательства, руководитель магистерской программы "Конкурентное право" юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена научному анализу понятий "монополия", "монополизация", их соотношения с понятием "монополистическая деятельность" по законодательству России. В статье дается оценка использованию в законодательстве экономических терминов "монополия", "монополизация", опосредующих объективные экономические явления и процессы в качестве юридических категорий (правонарушений, запретов), ставятся основные проблемы правовой регламентации монопольных режимов на примере государственных и естественных монополий.

Ключевые слова: монополия, монополизация, монополизм, монополистическая деятельность, государственные монополии, естественные монополии, рыночные монополии, монополии обладателей исключительных прав, злоупотребление доминирующим положением на рынке, антиконкурентные соглашения, антиконкурентные согласованные действия, антиконкурентная координация экономической деятельности.

Monopoly and Monopolization: Regulation in the Russian Law

S.A. Parashchuk

Parashchuk Sergey A., Assistant Professor of the Department of Entrepreneurial Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University, Member of the Expert Council of the Federal Antimonopoly Service of Russia for Application of Antimonopoly Legislation Director of the Master's Program on Competition Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article is devoted to the scientific analysis of the concepts of monopoly and monopolization, their relation to the concept of monopoly activity, under the Russian legislation. The article assesses legal application of economic terms "monopoly" and "monopolization" mediating objective economic processes and phenomena, as legal categories (offenses and prohibitions), states the basic problems of legal regulation of monopoly regimes in the context of state and natural monopolies.

Key words: monopoly, monopolization, monopolism, monopoly activity, state monopolies, natural monopolies, market monopolies, monopolies of exclusive owners, abuse of market dominance, anti-competitive agreements, anti-competitive concerted actions, anti-competitive coordination of economic activity.

В Конституции РФ (ст. 8 и п. 2 ст. 34) гарантируется поддержка конкуренции и устанавливается запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию. Эти положения Конституции РФ реализуются в различных мерах государственной конкурентной (антимонопольной) политики, включая прежде всего принятие и применение норм антимонопольного законодательства. Однако в определенных случаях само государство принимает участие в установлении монополий и монопольных сфер деятельности, основываясь на необходимости обеспечения публичных интересов, учете инфраструктурных особенностей некоторых объектов и др. (естественных монополий <1>, государственных монополий) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" // СПС "КонсультантПлюс".

В законодательстве о защите конкуренции отсутствует понятие "монополия", данный термин не раскрывается и в других законодательных актах, в отличие, например, от понятия "конкуренция" (п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции). Следует также констатировать, что "монополия" и "конкуренция" - суть экономические категории, и независимо от того, содержатся ли они в основных понятиях того или иного закона, вряд ли они перейдут в разряд правовых категорий. Для целей правового регулирования вырабатываются и используются юридические категории, опосредующие правовые формы реализации соответствующих экономических отношений, правовой статус субъектов, правовые средства, правовые режимы и др. Поэтому попытки в юридической литературе дать определение "монополия" и "монополизация" в целях правового регулирования не изменят экономической сущности данной категории.

В экономической литературе монополия (от греч. monopolia - продаю один) понимается как определенная структура рынка с преобладанием на нем единоличного продавца или покупателя, продающего товар, на который не имеется близких заменителей <3>. В экономической литературе такая структура рынка именуется абсолютной ("чистой") монополией <4>. В данном случае единственный субъект обладает всей полнотой рыночной власти. Существуют также рыночные структуры, характеризуемые различной степенью монополизации и, соответственно, обладания рыночной властью: дуополия, олигополия, монополистическая конкуренция. Данные типы рынков получили наименование "несовершенной" конкуренции <5>.

--------------------------------

<3> См.: Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика. М., 1998. С. 254.

<4> См.: Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. М., 1995. С. 128.

<5> Анализу таких рыночных ситуаций посвящены следующие работы: Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции. М., 1986. С. 32; Чемберлин Э. Теория монополистической конкуренции. М., 1996.

В отечественной юридической литературе предлагается определять монополию как состояние рынка <6> либо как некое исключительное право <7>.

--------------------------------

<6> См.: Петров Д.А. Конкурентное право: теория и практика применения / Под общ. ред. В.Ф. Попондопуло. М.: Юрайт, 2013. С. 63.

<7> См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий). М.: РДЛ, 2003. С. 32.

В российском законодательстве термин "монополия" используется более произвольно, в отличие от его экономической трактовки как абсолютная ("чистая") монополия. Прежде всего в нормативных актах содержатся термины "государственная монополия" и "естественная монополия". В одном из законов говорится об "обладании монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу" (п. 4 ст. 3 Федерального закона "О государственном оборонном заказе").

Весьма оригинальная трактовка термина "монополия" содержится в одном из законов, причем в качестве противоправного поведения, по сути, смешиваясь с понятием "монополизм": "...действия органов государственной власти и управления, должностных лиц, препятствующие возникновению новых субъектов культурной деятельности по мотивам нецелесообразности, квалифицируются как осуществление монополии и подпадают под действие антимонопольного законодательства Российской Федерации. Для борьбы с монополизмом в сфере производства и распространения культурных ценностей органы государственной власти и управления обязаны содействовать созданию альтернативных организаций культуры, предприятий, ассоциаций, творческих союзов, гильдий и иных культурных объединений" (ст. 32 Основ законодательства РФ о культуре). Примечательно, что в данном случае речь идет о противоправных действиях органов власти и их должностных лиц по ограничению конкуренции (т.е. о монополизме, связанном с осуществлением властных полномочий).

В одной из ранних редакций Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" термин "монополия" трактовался в качестве привилегии поставщиков на производство отдельных товаров: "...поставщики, обладающие монополией на производство отдельных видов продукции, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов в случае, если размещение заказа не влечет за собой убытков от ее производства" (ч. 2 ст. 5 Закона). В действующей редакции термин "монополия" заменен на "доминирующее положение".

Последний пример весьма показателен. В данном случае для права имеет значение факт обладания рыночной властью не только одним хозяйствующим субъектом (т.е. собственно монополия), а доминирование как одного, так и нескольких субъектов на рынке, обладающих различной степенью рыночной власти (соответственно, рыночными долями). В данном случае для права наиболее подходит категория "доминирующее положение", которая используется в действующем законодательстве: положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам (ч. 1 ст. 5 Закона о защите конкуренции) <8>.

--------------------------------

<8> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СПС "КонсультантПлюс".

Категория "доминирующее положение" сконструирована для целей правового регулирования и, несмотря на необходимое экономическое содержание, выступает правовой категорией, определяющей правовое положение хозяйствующего субъекта (т.е. его права, обязанности, ответственность), правовые последствия несоблюдения обязанностей и запретов и др., в зависимости от установленного экономического фактора - рыночной власти, выражающейся как в количественном критерии доминирования (доле рынка), так и в его качественном критерии (возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара, прежде всего цену товара).

В данной связи весьма любопытен законодательный опыт Польши, которая в Законе о борьбе с монополистической практикой от 24 февраля 1990 г. предусмотрела понятия как доминирующего, так и монопольного положения хозяйствующего субъекта. Так, доминирующее положение хозяйствующего субъекта состоит в том, что этот субъект не встречает существенной конкуренции на национальном или местном рынке, а монопольное положение - это такое положение, при котором хозяйствующий субъект не встречает вообще конкуренции на национальном или местном рынке <9>. В этой связи В.И. Еременко, анализировавший указанный опыт Польши, предлагает дополнительно ввести в ст. 4 Закона о защите конкуренции понятие "монопольное положение" наряду с понятием "доминирующее положение".

--------------------------------

<9> См.: Еременко В.И. Особенности антимонопольного законодательства Российской Федерации // Адвокат. 2000. N 4, 5.

Важно подчеркнуть, что категории "доминирующее положение" и "монопольное положение" - "монополия" сами по себе не являются правонарушениями. Следует отличать возможную "нежелательность" монополии для рынка от "противоправности" поведения. Поэтому в целях правового регулирования необходимо разграничивать правомерное осуществление монополии от противоправного, т.е. от правонарушений. Как уже указывалось, в норме ч. 2 ст. 34 Конституции РФ используется термин "монополизация" в качестве противоправного поведения. В норме п. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции содержится понятие такого правонарушения, как "монополистическая деятельность" - "...злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью".

Вопрос о соотношении терминов "монополия", "монополизация", "монополистическая деятельность" затрагивался в юридической литературе. Так, под монополизацией предлагается понимать социально-экономический процесс становления монополии как хозяйственной структуры, сложного комплекса, элемента институциональной структуры общества <10>, "процесс, в результате которого появляются новые монополии или расширяется сфера действия уже имеющихся. В антимонопольном законодательстве недопустимость монополизации реализуется в виде полного запрета монополистической деятельности" <11>. При этом указанный автор понимает монополистическую деятельность достаточно узко, исключительно как злоупотребление доминирующим положением на рынке, что не соответствует определению п. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции.

--------------------------------

<10> См.: Вишневер Э.В. Монополизация в современных условиях хозяйствования: Автореф. дис. ... к. э. н. Самара, 2003. С. 12.

<11> См.: Рыженков А.Я. Конституционный запрет монополизации и его отражение в отраслевом законодательстве // Юрист. 2016. N 1. С. 27 - 31.

Представляется, что термин "монополизация", понимаемый как запрещенное поведение, является более широким по сравнению с термином "монополистическая деятельность". Монополизация будет включать монополистическую деятельность хозяйствующих субъектов, антимонопольные нарушения при осуществлении экономической концентрации, антиконкурентные действия при проведении торгов, антиконкурентные действия и соглашения органов власти и др.

В юридической литературе отмечается, что в США монополистическая деятельность именуется монополией <12>, при этом судом было выработано новое понимание термина "монополизация" - это использование монопольной власти для ограничения конкуренции, приобретения конкурентных преимуществ или устранения конкуренции <13>. Данная традиция о противоправности монополии и монополизации исходит прежде всего из "принципа запрета", предусмотренного еще Актом Шермана от 2 июля 1890 г. <14>. Так, любое лицо, монополизирующее или пытающееся монополизировать либо вступающее в сговор с любым другим лицом или лицами с целью монополизировать любую часть промышленности или торговли между различными штатами либо с иностранными государствами, подлежит штрафу или тюремному заключению <15>.

--------------------------------

<12> См.: Шайхеев Т.И. Индивидуальная и коллективная монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов по конкурентному (антимонопольному) праву России и зарубежных стран // Международное публичное и частное право. 2012. N 4. С. 35 - 41.

<13> См.: Борзило Е.Ю. Антимонопольные риски предпринимательской деятельности: Науч.-практ. руководство. М.: Статут, 2014. 335 с.

<14> Закон США, направленный на защиту торговли и промышленности от незаконных ограничений и монополий.

<15> См.: Кинев А.Ю. Картели и другие антиконкурентные соглашения // СПС "КонсультантПлюс". 2014.

Следует отметить, что американская традиция запрета монополий и монополизации оказала влияние на законотворчество России в сфере антимонопольного регулирования, в результате чего термины "монополия", "монополизация", "монополистическая деятельность", "монополизм" представлены в законодательстве в негативном аспекте, т.е. в качестве противоправного поведения на рынке. Начиная с 1995 г. начался новый этап развития антимонопольного законодательства России, основанный больше на европейской традиции "принципа контроля" за монополиями, однако терминология уже сложилась.

Использование экономических терминов "монополизация" и "монополистическая деятельность" вряд ли следует считать удачным для обозначения правонарушений и запретов в сфере монополий. Ведь при буквальном их толковании под неправомерную подпадает всякая монополизация (монополия). Однако последняя сама по себе не является противоправной, так как может быть специально установлена государством (государственные или естественные монополии) либо являться следствием естественных экономических законов (рыночные монополии) <16>.

--------------------------------

<16> См.: Паращук С.А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). М.: Городец-издат, 2002.

Предприниматели, стремясь увеличить свою прибыль, объективно заинтересованы в занятии большей доли рынка, в открытии дополнительных предприятий, филиалов, что неизбежно приводит к их доминированию на рынке и монополизации самого рынка.

Как отмечается в литературе, "монополизация экономики явилась закономерным следствием большого скачка в концентрации промышленного производства под воздействием научно-технического прогресса" <17>. По мнению экономиста П. Самуэльсона, "экономике крупного производства, возможно, присущи определенные факторы, ведущие к монополистическому содержанию организации бизнеса. Ясно, что конкуренция не смогла бы долго просуществовать и быть эффективной в сфере бесчисленного множества производителей" <18>.

--------------------------------

<17> См.: Борисова Л.Н., Ларионова В.А. Расширенный экономико-правовой комментарий к Федеральному закону от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 2006.

<18> См.: Самуэльсон П.Э., Нордхаус В.Д. Экономика. 18-е изд. М., 2010.

Поэтому недопустимыми и противоправными признаются правонарушения в сфере монополии, обусловленные внерыночным, внеэкономическим поведением участников рынка, получаемые регламентацию в виде общих и специальных запретов: злоупотребления доминирующим положением на рынке, антиконкурентных соглашений, антиконкурентных согласованных действий, антиконкурентной координации экономической деятельности, противоправных актов, действий и соглашений органов власти, ограничивающих конкуренцию, нарушения порядка совершения сделок и действий по экономической концентрации и др.

Таким образом, использование и толкование в законодательстве экономических терминов "монополия", "монополизация", опосредующих объективные экономические явления и процессы, в качестве юридических категорий (правонарушений, запретов) зачастую приводят к подмене понятий, смешению противоправного и правомерного поведения на рынке, установлению презумпции противоправности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее (в том числе монопольное) положение на рынке, что недопустимо.

Регламентация отношений монополии в нормативных актах в ряде случаев связывается с установлением специальных режимов, например режимов государственной <19> и естественной <20> монополии. Указанные монополии устанавливаются государством в целях обеспечения публичных (государственных и общественных) интересов. Они, как правило, защищены от конкуренции со стороны хозяйствующих субъектов, не являющихся субъектами данных монополий.

--------------------------------

<19> См.: Кузьмин В.А., Китрова Е.В., Беляев М.А., Захарова Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 2013.

<20> См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий): Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 391 - 392.

При анализе государственных монополий следует констатировать, что их правовое регулирование является бессистемным, разрозненным, что в конечном счете вызывает вопросы эффективности и "прозрачности" их деятельности, влияния на другие сферы экономики и функций антимонопольных органов в их регулировании.

Законодательное определение понятия "государственная монополия" отсутствует. Ранее существовавшее определение, сформулированное в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции 1994 г. <21>, не отражало сущности и содержания данного явления. Так, под государственной понималась монополия, созданная в соответствии с законодательством РФ, определяющим товарные границы монопольного рынка, субъекта монополии (монополиста), формы контроля и регулирования его деятельности, а также компетенцию контролирующего органа.

--------------------------------

<21> Постановление Правительства РФ от 9 марта 1994 г. N 191 "О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)". Утратило силу.

Сферы и численность государственных монополий достаточно подвижны, определенные из них то вводятся, то упраздняются. Осуществление государственной монополии регламентируется федеральными законами, в частности Законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", Законом от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", Законом от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" и др.

Возникает вопрос о роли государственных корпораций (государственных компаний), о ряде хозяйственных обществ с преобладающим государственным участием, подпадают ли они под режим государственной монополии.

Другая разновидность монополий, создаваемых при непосредственном участии государства, - естественные монополии. В отличие от государственных монополий имеется специальный Закон о естественных монополиях <22>, который содержит общее определение, сферы естественных монополий, меры государственного регулирования и др. Определение естественной монополии является сугубо экономическим: естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства этих товаров (услуг) и иных установленных законом причин (ст. 3 Закона о естественных монополиях).

--------------------------------

<22> Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Существование данного вида монополий объясняется тем, что в определенных сферах предпринимательской деятельности конкуренция по объективным экономическим причинам является неэффективной вследствие того, что один субъект предпринимательства может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем имели бы несколько конкурентов. Существует перечень сфер деятельности, в которых введен режим естественной монополии: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов; ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути (ст. 4 Закона о естественных монополиях). ФАС России осуществляет государственное регулирование и контроль в сферах естественных монополий. Субъекты естественных монополий обязаны предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги на недискриминационных условиях. В сферах естественных монополий вводится также режим недискриминационного доступа к товарам (услугам) естественных монополий.

В настоящее время обсуждается вопрос о снижении доли государственного сектора в экономике как одного из направлений государственной конкурентной политики, в частности, путем установления предварительного антимонопольного контроля за созданием государственных и муниципальных предприятий и изменением видов их деятельности. Предполагается, что введение такого контроля позволит создавать такие предприятия лишь на товарных рынках с неразвитой или недостаточно развитой конкуренцией. Основы правового регулирования естественных монополий предлагается предусмотреть в Законе о защите конкуренции в качестве специальной главы, а количество сфер естественной монополии сократить до так называемых естественных инфраструктурных монополий. Эти предложения представляют интерес, но должны быть детально проработаны.

ЛИТЕРАТУРА

1. Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика. М., 1998. С. 254.

2. Борзило Е.Ю. Антимонопольные риски предпринимательской деятельности: Науч.-практ. руководство. М.: Статут, 2014.

3. Борисова Л.Н., Ларионова В.А. Расширенный экономико-правовой комментарий к Федеральному закону от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 2006.

4. Вишневер Э.В. Монополизация в современных условиях хозяйствования: Автореф. дис. ... к. э. н. Самара, 2003.

5. Долан Э.Д., Линдсей Д. Рынок: микроэкономическая модель. СПб., 1992.

6. Еременко В.И. Особенности антимонопольного законодательства Российской Федерации // Адвокат. 2000. N 4, 5.

7. Кинев А.Ю. Картели и другие антиконкурентные соглашения // СПС "КонсультантПлюс". 2014.

8. Кузьмин В.А., Китрова Е.В., Беляев М.А., Захарова Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 2013.

9. Паращук С.А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). М.: Городец-издат, 2002.

10. Петров Д.А. Конкурентное право: теория и практика применения / Под общ. ред. В.Ф. Попондопуло. М.: Юрайт, 2013.

11. Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции. М., 1986.

12. Рыженков А.Я. Конституционный запрет монополизации и его отражение в отраслевом законодательстве // Юрист. 2016. N 1. С. 27 - 31.

13. Самуэльсон П.Э., Нордхаус В.Д. Экономика. 18-е изд. М., 2010.

14. Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий). М.: РДЛ, 2003.

15. Чемберлин Э. Теория монополистической конкуренции. М., 1996.

16. Шайхеев Т.И. Индивидуальная и коллективная монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов по конкурентному (антимонопольному) праву России и зарубежных стран // Международное публичное и частное право. 2012. N 4. С. 35 - 41.

17. Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. М., 1995.