Проект

Концепция проекта Предпринимательского кодекса Республики Казахстан

1. Название законопроекта

Предпринимательский кодекс Республики Казахстан (далее - ПК).

2. Обоснование необходимости разработки законопроекта

Концепция проекта Предпринимательского кодекса подготовлена во исполнение поручения Заместителя Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан Т.С. Донакова от 13.01.2011 года № 51-11.30 в целях выполнения пункта 10 Плана мероприятий на 2011 год по реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2010 года № 1468 (далее – План мероприятий).

Вопросы правового регулирования предпринимательской сферы всегда находятся в зоне пристального внимания Главы государства Н.А. Назарбаева и являются одним из основных направлений государственной политики на современном этапе.

Так, в Послании Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» - новый политический курс состоявшегося государства» были заданы перспективные направления развития Республики Казахстан, в том числе дальнейшей работы по всесторонней поддержке предпринимательства – ведущей силы национальной экономики: «Частный бизнес всегда и повсюду действует эффективнее государства. Поэтому мы должны передать в частные руки предприятия и услуги нестратегического характера. Это принципиально важный шаг для укрепления отечественного предпринимательства».

Свидетельством всемерной поддержки предпринимательства Главой государства являются следующие поручения:

- предусмотреть введение новой, более жесткой, системы ответственности для госчиновников, которые создают искусственные препоны для бизнеса;

- с учетом новых реалий, в том числе нашего участия в ЕЭП, предстоящего вступления в ВТО, усовершенствовать механизмы поддержки отечественных производителей и принимать все необходимые меры для защиты и продвижения их интересов;

- внести изменения в законодательство, направленные на четкое разграничение понятий микро, малого, среднего и крупного бизнеса, не увеличивая при этом нагрузку на малый и средний деловые сегменты.

Кроме того, Главой государства было отмечено, что «для построения надежного диалога на принципах государственно-частного партнерства необходимо продолжить консолидацию бизнеса, что решает задачу широкого охвата и вовлеченности всех предпринимателей в реализацию этой новой стратегии. … Анализ международного опыта показывает, что консолидация предпринимателей в палатах - один из важных факторов эффективности экономики, там, где это сделано, на деле воплотился принцип «сильный бизнес - сильное государство».

Коренные преобразования в экономике всегда вызывают существенные перемены в социальной сфере. В первую очередь, эти изменения затрагивают систему законодательства, в том числе в сфере предпринимательства.

В настоящее время законодательство о предпринимательской деятельности представляет собой огромный массив нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности (таможенного, налогового, банковского, уголовного, административного, трудового, бюджетного и др.). При этом нет законодательных пределов и гарантий ограничения его дальнейшего роста; невозможно удовлетворить каждую новую отрасль или вид предпринимательства «своим» законом.

Гражданский кодекс (далее - ГК), призванный быть стержнем для всего частного законодательства, регулирует основанные на равенстве имущественные и личные неимущественные отношения, связанные с имущественными. В этой связи он не отражает все многообразие правоотношений в современной экономике, подпадающих под государственное регулирование, особенно это касается регламентации публичных отношений в сфере предпринимательства. Кроме того, значительная часть отраслей рыночной экономики подпадает под сферу действия предпринимательского законодательства в рамках отношений, имеющих важное значение для обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, обеспечения сохранности их имущества и сохранения доверия граждан к государству. Эти задачи не охватываются предметом правового регулирования ГК, так как они преимущественно достигаются за счет установления административно-правовых механизмов регулирования, поддерживаемых санкциями административного и уголовно-правового характера. Указанные административно-правовые механизмы найдут отражение в нормах ПК.

В настоящее время наметилась тенденция принятия отраслевых кодифицированных актов. Отдельные центры хозяйствования и управления отраслями промышленности, в частности министерства и ведомства, всё чаще выступают с предложениями принять тот или иной кодифицированный акт. Налицо угроза, когда «правила игры» на предпринимательском рынке будут определять именно эти отраслевые кодексы, положения которых будут подкрепляться отраслевыми же законами.

Изложенное выше позволяет констатировать, что предпринимательское законодательство созрело для качественного обновления. Определенные сферы рыночной экономики регулируются специальными законами и подзаконными актами. Никакого методологического или концептуального нарушения в таком порядке регулирования нет. В частности, каждая из отраслей является существенной составляющей национальной экономики со своей принципиальной спецификой, требующей создания отдельного законодательства для регулирования соответствующих отношений.

Во всей своей актуальности возникла задача систематизации этого огромного массива, нужна единая понятийная и методологическая база для всех нормативных правовых актов, затрагивающих сферу государственного регулирования предпринимательской деятельности. В настоящее время возникла необходимость разработки правого акта более высокого ранга – кодекса.

Выступая 2 сентября 2013 года на открытии третьей сессии Парламента Республики Казахстан пятого созыва по вопросу разработки Предпринимательского кодекса Республики Казахстан, Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев подчеркнул, что «в нем надо закрепить базовые принципы деятельности казахстанских предпринимателей и их взаимодействия с государством. Это должна быть «конституция казахстанского бизнеса».

В этой связи, исполняя поручение Главы государства, разрабатывается ПК, в котором предполагается сделать акцент на блоке государственного регулирования предпринимательской деятельности, предусматривая при этом общие нормы о предпринимательстве, субъектах предпринимательства и условиях их функционирования, правовом регулировании отдельных видов предпринимательской деятельности.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности имеет своей задачей обеспечение баланса публичных и частных интересов при осуществлении предпринимательской деятельности путем установления на нормативном уровне общеобязательных правил поведения (предписаний), относящихся к сфере предпринимательства, а также осуществлении государственного контроля.

В действующем законодательстве, в частности в Законе «О нормативных правовых актах», отсутствуют нормативно закрепленные требования о наличии общей и особенной частей в структуре кодифицированного акта. В этой связи, в отличие от большинства кодифицированных актов Республики Казахстан, структура ПК не будет соответствовать пандектной системе, то есть не будет иметь общую часть. Подобные примеры структуры кодифицированных актов уже известны законодательству нашей страны. Так, Лесной кодекс Республики Казахстан от 8 июля 2003 года структурно состоит из девяти разделов, включающих всего 118 статей, и не содержит деления на общую и особенную части.

В ПК необходимо урегулировать большой блок вопросов, имеющих важное значение для предпринимательской деятельности.

Первое. Необходимым представляется уточнение и унификация понятийного аппарата, содержащегося в законодательстве, регулирующем предпринимательскую деятельность (предпринимательство), закрепив в отдельной статье единую терминологию для данной сферы общественных отношений в ПК.

Второе. В ПК должны найти отражение нормы, закрепляющие основные положения о государственной регистрации субъектов предпринимательства, в частности, вопросы их создания, реорганизации и ликвидации. При этом специальные законодательные акты, регулирующие предпринимательские отношения и развивающие отдельные положения ПК, в том числе отражающие особенности порядка и условий создания, функционирования и прекращения деятельности субъектов предпринимательства применительно к организационно-правовым формам коммерческих юридических лиц, логично необходимы. Бланкетные нормы ПК позволят создать кодифицированный акт более гибкий и приспосабливаемый к меняющейся политико-экономической обстановке.

Третье. Необходимо отметить, что по мере развития общественных отношений объективно появляются новые классификационные критерии деления юридических лиц, требующие нормативного закрепления. В частности, решение задачи достижения эффективности и экономичности государственного управления в хозяйственной сфере выдвигает целесообразность регламентации правового статуса субъектов, наделенных публичными функциями. Такие юридические лица фактически существуют в казахстанской правовой реальности. В частности, перечень национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний насчитывает около 40 наименований юридических лиц, осуществляющих как управленческие, так и хозяйственные функции. В законодательных актах всё более активно употребляется термин «субъекты квазигосударственного сектора», что требует нормативного определения сущности данных юридических образований.

Экономические реалии, необходимость проведения эффективной и слаженной государственной политики в стратегической области заставили государство создать юридическое лицо, воплощающее в себе признаки субъекта и публичного, и частного права. Правовые реалии сегодняшнего дня таковы, что на квалификацию тех или иных отношений в качестве публично-правовых или частно-правовых первостепенное влияние оказывает государство, определяя особенности статуса субъектного состава их участников. При этом государством специально устанавливается необходимость выполнения субъектами, изначально созданными как субъекты частно-правовых отношений, публично-правовых функций. Нужно признать, что создание таких организаций в некоторых отраслях экономики Казахстана необходимо. Соответственно, следует найти им место в системе субъектов права - от определения понятия до очерчивания границ их правового статуса.

Кроме того, должны найти свое место в содержании ПК основные начала функционирования национальных управляющих холдингов путем отражения наиболее общих, принципиальных вопросов о данных субъектах на кодификационном уровне.

Четвертое. В рыночной экономике государство все более активнее использует форму корпорации (АО, ТОО) для обозначения своего участия в предпринимательских отношениях.

В этой связи представляется целесообразным закрепление в проекте ПК раздела, посвященного участию государства в корпоративных отношениях. Среди вопросов, подлежащих регулированию, предлагается закрепить следующие:

- приобретение государством прав и обязанностей акционера;

- особенности прав и обязанностей государства как акционера;

- право публично-правовых образований на сохранение доли в уставном капитале корпорации;

- реализация государством своих прав как акционера;

- представители государства в органах управления;

- контроль за деятельностью АО и ТОО с участием государства;

- ответственность государства и его представителей.

Пятое. Требуется законодательное укрепление правовых начал функционирования консолидированного предпринимательского сообщества в целях обеспечения эффективного взаимодействия субъектов предпринимательства, их объединений с государственными органами, а также широкого охвата и вовлеченности субъектов предпринимательства в процесс формирования предпринимательского сообщества, в том числе в рамках Национальной палаты предпринимателей, которой уже делегированы отдельные полномочия и функции государственных органов.

В ПК предлагается заложить общие нормы о Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан, созданной в целях обеспечения благоприятных правовых, экономических и социальных условий для реализации предпринимательской инициативы и развития взаимовыгодного партнерства между бизнес-сообществом и органами государственной власти Республики Казахстан, а также стимулирования и поддержки деятельности субъектов предпринимательства.

Шестое. На сегодняшний день отдельные субъекты предпринимательства фактически осуществляют свою деятельность на началах саморегулирования (оценщики, аудиторы, профессиональные участники рынка ценных бумаг и др.). Кроме того, Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан непосредственно является саморегулируемой организацией, что нашло прямое закрепление на законодательном уровне.

В рамках ПК предлагается заложить базовые принципы саморегулирования в сфере предпринимательства, что станет дополнительным механизмом государственного регулирования предпринимательской деятельности в процессе их взаимодействия и взаимодополнения. Иными словами, саморегулирование в сфере предпринимательства выражает собой продолжение государственного регулирования.

Седьмое. Принципиально важной задачей выступает четкое закрепление в ПК вопросов защиты прав предпринимателей. Необходимо отметить, что предпринимательское сообщество нацелено на эффективное, быстрое, качественное и конфиденциальное разрешение споров. В этих целях в ПК должны найти отражение все возможные способы внесудебного урегулирования споров, возникающих в процессе осуществления предпринимательской деятельности.

Восьмое. На сегодняшний день в системе предпринимательского законодательства действуют законы, устанавливающие правовые и экономические основы стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности, а также отдельных категорий субъектов предпринимательства, определяющие меры их государственной поддержки, а также направленные на защиту субъектов рынка. К таковым относятся законы «О частном предпринимательстве», «О государственной поддержке индустриально-инновационной деятельности», «Об инвестициях», «О конкуренции», «О естественных монополиях и регулируемых рынках», «О регулировании торговой деятельности».

Ввиду того, что перечисленные законы распространяют свое действие на субъектов предпринимательской деятельности, предполагается отразить положения указанных законов в проекте ПК с последующей постановкой их на утрату. Тем самым будет достигнута задача прямого действия норм ПК, так как он не будет содержать обильное количество отсылочных норм к специальным законам.

Девятое. На современном этапе развития рыночных отношений в условиях активизации интеграционных процессов в рамках Таможенного союза перед государством стоит важная задача по защите внутреннего рынка от негативно воздействующего импорта товаров на отечественное производство путем применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. Принятие подобных мер является одним из основных средств государственного регулирования внешнеторговой деятельности.

В этой связи в рамках ПК предлагается предусмотреть отдельную главу, посвященную защитным, антидемпинговым и компенсационным мерам, что будет способствовать полноценной интеграции Республики Казахстан в рамках Таможенного союза и единого экономического пространства, а также интеграции в мировую торговую систему.

Отметим, что в настоящее время указанные вопросы регламентированы законами Республики Казахстан «Об антидемпинговых мерах», «О субсидиях и компенсационных мерах», «О мерах защиты внутреннего рынка при импорте товаров», которые с принятием ПК будут поставлены на утрату.

Таким образом, в настоящее время стоит важная задача, при решении которой нет необходимости в едином новом законодательном акте объединять все нормативные правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность, но есть необходимость в укреплении единых начал организации и государственного регулирования предпринимательства в Республике Казахстан.

В этой связи в ПК будут закреплены нормы, определяющие государственное регулирование предпринимательских отношений, выступающие, в свою очередь, общими нормами по отношению к специальным законам, регулирующим отдельные виды предпринимательской деятельности.