Учебный год 2023-2024 / Yakovlev_metod

О взаимодействии публичного и частного права Доклад на Всероссийской научно-практической конференции (Екатеринбург, 23 - 24 апреля 1998 года) -------------------------------- Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999; Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: Наука; Интерпериодика, 2003. Проблемы развития и взаимодействия частного и публичного права являются для современной России одними из важнейших, и не только в правовом аспекте. Почему? Во-первых, право сегодня является, по существу, единственным сколько-нибудь эффективным средством государственного воздействия на жизнь общества и на те процессы, которые в обществе происходят. Если не усилить эту его роль, едва ли можно достичь позитивных результатов, которых наше общество ждет, и едва ли надежды граждан на изменение к лучшему будут оправданы. Во-вторых, в России идет формирование новой правовой системы, и очень важно представлять себе параметры того, к чему мы в конечном счете хотели бы прийти. В-третьих, право вообще является эффективным средством воздействия на общественные отношения, если оно сложилось и функционирует как единая, полная и тщательно согласованная система, если любая правовая норма, любой институт, любая его отрасль действуют в единой и целостной системе. Когда мы в 1992 г. вводили в действие первый Закон о банкротстве, американские специалисты спрашивали: "А есть ли у вас, кроме Закона о банкротстве, еще что-нибудь, например нормы Уголовного кодекса об ответственности за умышленное или фиктивное банкротство?". Мы говорили, что пока таких норм нет. Тогда, говорили нам американские специалисты, едва ли следует вводить в действие Закон о банкротстве, потому что работать со знаком "плюс" он не будет, а со знаком "минус" может работать. Закон о банкротстве может работать только при условии, что соответствующий институт отработан во всех своих необходимых составных частях. Раньше считалось, что главные слагаемые системы права - его отрасли. Наши ученые и практики затратили на то, чтобы право было цельным в этом отношении, огромные усилия. Теперь стало ясно, что главные слагаемые системы права, ее основные подразделения - право частное и право публичное. Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенным. Сегодня эта проблема и является основной, и не только в плане чисто юридическом, но и в политическом и социально-экономическом. Ясно, что стратегическая неэффективность нашей прежней системы состояла как раз в неразвитости тех элементов, которые относятся к частному праву. В 1991 - 1992 гг. была введена в оборот частная собственность. Появился институт частного предпринимательства. Чтобы частная собственность и предпринимательство стали реальностью, была проведена приватизация. Во многих сферах государственная публичная собственность была заменена собственностью частной. Теперь мы имеем и публично-правовые, и частноправовые отношения, мы имеем и публичное, и частное право. Но в каком соотношении они должны находиться, к чему должен стремиться российский законодатель? Объективной основой сосуществования и взаимодействия публичного и частного права являются различные интересы - частные интересы отдельного субъекта и интересы публично-правового свойства, интересы общества. Требуется, с одной стороны, чтобы признавалось и защищалось право каждого - частное право, а с другой - чтобы признавалось и существовало право всех, обеспечивались общественные, публичные интересы. Только при их гармоничном соотношении и сочетании возможно устойчивое и последовательное развитие общества, возможно предупреждение революций. Причиной революций и является дисбаланс интересов, т.е. такое состояние общества, когда одни интересы абсолютно превалируют над другими, когда в обществе создается ощущение несправедливости, которое постепенно нарастает, и дело заканчивается взрывом, а взрыв - это разрушение. Надо предупреждать дисбаланс интересов, обеспечивать их сосуществование и соответствующее соотношение, в том числе и прежде всего с помощью права. Подавление институтов частного права, что наблюдалось у нас в недавнем прошлом, означает неэффективность экономики, неэффективность самого права. Злоупотребление частным правом, что мы имеем сегодня, создает весьма большую социальную напряженность в обществе и чревато тяжелыми последствиями. Такие важнейшие институты, как свобода договора и государственное регулирование экономических отношений, должны не исключать друг друга, а существовать вместе и взаимодействовать. История западного общества хорошо показала следующее: абсолютная свобода договора приводит к тому, что сильный, используя свободу договора, начинает вытеснять слабого, утверждаясь в качестве монополиста, а монополизм в любой сфере - это полное отрицание свободы договора, его гибель. Следовательно, чтобы свобода договора сохранялась, надо сделать так, чтобы ею нельзя было злоупотреблять и она не перерастала бы в уничтожение, отрицание самой себя. Сегодня решение вопросов взаимоотношения частного и публичного права означает для нас существование правового государства или криминального общества; правового государства или власти финансовой олигархии; либеральной экономики, либерального рынка или рынка социально ориентированного, учитывающего интересы не только владельцев частной собственности, но и всех других участников экономических отношений. Надлежащее соотношение элементов публичного и частного права - это баланс интересов: заемщика и банка (кредитора), продавца и покупателя, собственника и несобственника, работодателя и работника, того, кто владеет землей, и тех, кто ею не владеет, и т.д. Следовательно, в значительной степени будущее нашего общества зависит от того, какую правовую систему мы создадим, как будут решены в ней вопросы соотношения публичного и частного права. В этих условиях резко повышается значение юридической науки. В последние годы ее влияние на общественное мнение, на государственную политику резко ослабло, к чему есть, очевидно, достаточно серьезные объективные и субъективные причины. Но надо наконец преодолеть это положение. Чтобы четко представить себе, к чему в конечном счете хотим мы прийти в плане соотношения публичного и частного права, необходимо, на мой взгляд, иметь ясное представление о назначении того и другого, об их юридической сущности, сферах применения и взаимодействия. Назначение частного права состоит в том, что оно является правовым средством утверждения гражданского общества, частной собственности, частного предпринимательства, демократии, прав и свобод граждан. Публичное право предназначено для утверждения и защиты публичного интереса, общественного порядка, правовой защиты, в том числе частных прав и интересов. Без должным образом отработанного публичного права, обеспечивающего функционирование механизмов защиты, частное право не может утвердиться. Публичное право предназначено также для того, чтобы исключить злоупотребление возможностями, заключенными в рыночной экономике. Суть публично-правовых отношений состоит в том, что они являются властеотношениями, и в этих отношениях одной из сторон всегда выступает государство. Для публично-правового регулирования, для публичного права характерны централизация, субординация, подчинение одного субъекта воле другого, широкое использование запретов и обязываний. Например, уголовное право является публичным правом, состоит из запретов и использует именно этот метод воздействия на общественные отношения - запреты под угрозой применения наказания. Сфера обязывания сопряжена больше с административным, налоговым, финансовым правом. Налоговое право - это сплошные обязанности. Именно поэтому оно малоприятно, плохо воспринимается, но должно обязательно существовать. Данные обязанности, их исполнение должны быть подкреплены соответствующим достаточно эффективным государственным воздействием. Частное право - право автономии, децентрализации, координации. Это правоотношения, в которых стороны юридически равноправны, в которых преобладает праводозволение, сфера, которую смело можно назвать сферой правообладания. Если есть развитая система правообладания - есть частное право. Если нет развитого правообладания - есть только разговоры о частном праве. Вот почему утверждение начал частного права сопровождается не только и не столько сохранением и усилением начал юридического равенства, сколько развитием тех элементов правового механизма, которые обеспечивают правообладание. Развитие гражданской правоспособности как гражданина, так и юридических лиц (развитие их субъективных прав, появление таких новых субъективных прав, как право частной собственности, право заниматься частной предпринимательской деятельностью и т.д.) и есть развитие частного права. Теперь о сферах действия публичного и частного права. Их важно различать, потому что частное и публичное право надо использовать уместно, там, где они должны обязательно присутствовать, и нельзя их применять в той сфере, которая не является их предметом. В первую очередь надо четко обозначить сферы действия публичного права, ибо все остальное должно охватываться частным правом. Границы и сфера действия публичного права в чистом виде должны быть четко обозначены, с тем чтобы публичное право, а оно сильнее частного права, не узурпировало бы, не присваивало бы себе то, что ему неподвластно. Именно такая ситуация складывалась в нашей прошлой действительности. Несмотря на все попытки внедрения хозрасчета, хозрасчетных прав предприятий, публичное право постоянно захватывало сферу частного права, и от того в реальности мало что сохранилось. Публичное право должно применяться в областях: организации самого государства, государственной власти и государственного управления; организации государственных финансов; организации правосудия; охраны природы; охраны человека, его личности, жизни, здоровья, имущества и др. Частное право опосредствует сферу жизни и деятельности гражданина. Теперь о некоторых вопросах соотношения публичного и частного права. Во-первых, надо, чтобы государство имело и то и другое право, причем в достаточно развитом виде. Во-вторых, необходимо, чтобы каждое из них не вторгалось в соседнюю сферу. В статье 2 ГК РФ очень хорошо сказано, что нормы гражданского законодательства могут применяться к властеотношениям лишь тогда, когда это признано целесообразным и когда в законе имеется прямое указание на допустимость применения норм гражданского законодательства, т.е. норм частного права, к публично-правовым отношениям. Но в законе должно быть и правило о допустимости применения норм публичного права к частноправовым отношениям. Требуется четко разграничить публичное и частное право. В практике арбитражных судов мы постоянно выходим на эту проблему. Например, когда появились новый ГК РФ и новые правовые средства защиты прав и интересов в сфере действия норм гражданского права, некоторые юристы "подсуетились" и поспособствовали неграмотному их применению, пока новая практика еще не была отработана, пытались убедить суды в том, что нормы гражданского права можно применять и в публичных правоотношениях. Делалась попытка применять к налоговым отношениям статью 395 ГК РФ, которая устанавливает гражданско-правовую ответственность за нарушение денежного гражданского обязательства в виде взыскания с не рассчитавшегося с кредитором должника банковских процентов. Нормальная гражданско-правовая норма, нормальное гражданско-правовое средство защиты именно гражданских прав, но попытка применить статью 395 к налоговым отношениям, на которые она не рассчитана, была абсолютно незаконной. Иногда возникают трудности чисто понятийного порядка. Есть, например, какое-то понятие, которое относится к одной отрасли права, но его легко перемещают в другую отрасль права, тем более что наш законодатель не очень-то задумывается над правилами юридической техники. С помощью налогового законодательства пытаются подправлять такие понятия, как "юридическое лицо", "правоспособность юридического лица" и т.д. Приходится затрачивать немало усилий для того, чтобы произвести "расчистку", чтобы терминология гражданского права не подправлялась и не деформировалась при подготовке публично-правовых актов. Недавно на Президиуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассматривалось дело о нарушении таможенных правил, о том, подлежал ли применению соответствующий таможенный режим или не подлежал. Стороны спорили о том, является ли судно, которое перемещается через границу с целью его капитального ремонта (в данном случае в Шанхае), товаром в переработке. Таможенный кодекс устанавливает, что судно, перемещаемое через границу, - это товар и на него распространяется таможенный режим товара, перемещаемого через границу, за исключением единственного случая, когда судно пересекает границу как средство перевозки, как транспорт, на котором перевозятся другие товары. В данном случае судно перемещалось за границу не как средство перевозки, а как предмет, в отношении которого была заключена гражданско-правовая сделка. Тем не менее в суде приводились доводы о том, что здесь надо использовать гражданско-правовое понятие товара, оперируя которым судовладелец доказывал незаконность действий таможни. Это пример неправомерного использования термина одной отрасли права в другой отрасли. Гражданско-правовое понятие "товар" в сфере административных отношений для решения вопроса о том, какой таможенный режим подлежал применению и был ли он нарушен, не могло быть использовано, поскольку это другая сфера отношений. В-третьих, нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права. Давно замечено, что без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права. Сказанное касается, например, сферы природопользования и охраны природы, в том числе проблемы частной собственности, которая решается сейчас при помощи Земельного кодекса. Или обеспечение интересов экономически слабой стороны. Это важнейшая проблема рыночной экономики, которая возникает не только в сфере применения норм гражданского права. Она является значимой и для трудового права, где есть экономически сильная и экономически слабая стороны. Права экономически слабой стороны должны обеспечиваться соответствующими гарантиями, нормами трудового права, но с учетом частно-публичных интересов, интересов частных собственников. Важнейшая проблема современного рынка - обеспечение конкуренции. Но обеспечить конкуренцию, нормальный рынок без публично-правового воздействия невозможно. Весь мир убедился в этом еще в прошлом веке. И с тех пор конкуренция, свобода договора поддерживаются не только и не столько нормами частного права, сколько нормами публичного права о борьбе со злоупотреблениями в этой сфере, о защите конкуренции, о борьбе с монополизмом. Отсюда антитрестовское, антимонопольное законодательство и т.д. Еще одна сфера - внешняя торговля. И здесь мы видим теснейшее взаимодействие частного и публичного права. Государственная собственность, ее нормальное функционирование также не будет обеспечено без их должного взаимодействия. Теперь о сфере правовой защиты. Что такое гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство? Каким оно должно быть? Анализ показывает, что это органическое соединение публичного и частного права. С одной стороны, в этом законодательстве должны присутствовать начала диспозитивности, свободы, состязательности. Но с другой - эффективная защита нарушенных частных интересов возможна лишь постольку, поскольку механизмы гражданского процессуального и арбитражного процессуального права обеспечивают быструю, оперативную и реальную защиту прав государством с точки зрения и вынесения правосудных решений, и их исполнения. Два слова о дифференциации правовых отраслей в сфере самого частного права, которое достаточно неоднородно. К частному праву, несомненно, относится гражданское право. А трудовое, семейное, земельное право - публичное или частное? Думаю, что три названных отрасли относятся в своей основе к частному праву, но с очень сильным присутствием, вкраплением публично-правовых элементов. И это объективная необходимость и реальность. В семейном праве, в отличие от гражданского, сильны начала императивности, и иначе нельзя. В земельном праве обязательно должны присутствовать публично-правовые нормы, обеспечивающие сохранность земли как основы существования общества и народа. В трудовом праве элемент публично-правовой защиты необходим для обеспечения социальной справедливости, для защиты экономически слабой стороны. Над этими проблемами надо работать и обеспечивать их профессиональное решение.

О частном и публичном праве в правовой системе России Выступление на научной конференции в Институте государства и права Российской академии наук (Москва, 31 марта 2000 г.) Пожалуй, ни одна проблема не прорабатывалась в истории правовой мысли так тщательно и не обсуждалась столь активно, как проблема публичного и частного права. Это ключевая и вечная проблема права и правового регулирования, потому что право ни с чем другим, как с публичными и частными интересами, дело вообще не имеет. Основная задача права в том и состоит, чтобы обеспечить существование и частных интересов, и публичных интересов и обеспечить их разумное, оптимальное соотношение, разумеется, исходя из конкретных исторических, социальных и прочих условий. Настолько, насколько сами частные и индивидуальные, публичные и общественные интересы вечны, настолько же вечна необходимость заниматься этой проблемой и создавать такую правовую систему, чтобы не было необоснованных, неразумных перекосов ни в сторону публичных, ни в сторону частных интересов. Актуальность этой проблемы достаточно проиллюстрировать тем, что, например, Европейский суд по правам человека, разрешая дела, ориентируется главным образом на это - оптимальное сочетание частных и публичных интересов. Именно здесь он ищет ответы на сложнейшие вопросы - вопросы защиты основных прав и свобод человека, определения границ этих прав и свобод, обстоятельств, которые нельзя при этом не учитывать. Несомненно, эти границы связаны как раз с существованием другой категории интересов, а именно интересов публичных, заслуживающих столь же большого внимания и столь же уважительного отношения, как и частные интересы. Почему, несмотря на то что эта проблема имеет такую богатейшую историю, мы оказались, по существу, не готовы для ее решения в новых экономических, политических, социальных условиях, которые сложились в стране за последние 10 лет? Думаю, здесь есть две причины. Первая в том, что 70 лет мы жили в системе, где абсолютно преобладали публичные интересы. Соотношение публичных и частных интересов всецело зависит от социально-экономического и политического строя, а в строе определяющим является, конечно, тип собственности. Если в прошлом у нас преобладала публичная собственность, то это неизбежно должно было означать приоритет публичного интереса, интереса общества и государства и существенное ограничение частных интересов. Вообще, о частных интересах в советское время не говорили, говорили о личных интересах. Почему? Потому что частная собственность из системы производства, из производственных отношений была вытеснена. Индивидуальная собственность сохранялась только в сфере индивидуального потребления, в сфере удовлетворения личных потребностей. Действительно, индивидуальный интерес, который тогда признавался, был в основном личный, но не частный, поскольку индивидуальная собственность не могла использоваться в сколько-нибудь значительных масштабах для целей производства, для целей предпринимательской деятельности. Поэтому, по сути дела, были утрачены навыки работы над проблемой соотношения публичных и частных интересов, поскольку частные интересы не признавались. Действительно, все в народном хозяйстве было публично-правовым, именно это послужило причиной того, что мы сейчас испытываем значительные сложности в установлении оптимального соотношения публично-правового и частноправового регулирования в нашей правовой системе. Основными экономическими законами того времени были Законы о народнохозяйственном плане и о государственном бюджете. Эти два закона, которые ежегодно принимались, и были основными законодательными актами, регламентирующими экономические отношения. На основе этих законов экономика управлялась преимущественно индивидуальными, но не нормативными актами - актами распределения, установления правовых связей, актами, регулирующими условия договоров. В нашей прежней правовой системе абсолютно преобладал публично-правовой элемент. На первом месте стояли такие отрасли права, как административное, финансовое, уголовное право. Даже семейное право не называли частным правом. Гражданское право как частное право проявляло себя преимущественно в сфере удовлетворения индивидуальных потребностей граждан. Конечно, отношения собственности существовали и в сфере общественного производства, но здесь они находились не только и не столько под воздействием гражданско-правового регулирования, сколько регулирования административно-правового. Теперь вся эта система не существует, надо создавать другую. Вторая причина, почему нам не удалось ее в короткий срок создать - это то, что преобразования действительно были молниеносны. В самом деле, административная система, на которой держалась вся экономика, была разрушена за несколько лет. В 1990 - 1991 годах была полностью разрушена вся система планирования, централизованного регулирования условий договоров, цен и т.д. В последующем, в течение нескольких лет произошла стремительная, беспрецедентная по масштабам в истории человечества приватизация - превращение публичной, государственной собственности в собственность частную. Итак, экономика вышла вперед, она стала совсем другой, а система государственно-правового регулирования отстала. В новых формах, адекватных экономическим отношениям, возникнуть эта система просто не могла, хотя и формировалась довольно энергично. Некоторые отрасли права вышли вперед. Появился Гражданский кодекс Российской Федерации. Это действительно большое достижение новой правовой системы России. Но некоторые отрасли права находятся, по существу, на старых позициях, они не двинулись вперед адекватно происходящим в экономике изменениям. В ряде отраслей права мы не видим новых актов кодификации законодательства, что негативно сказывается на решении ключевой проблемы соотношения частного и публичного права. Сегодня 74% функционирующей в экономике собственности - это собственность частная. Частные интересы - это реальность, это уже утвердившаяся категория. Но имеются ли сегодня правовые средства обеспечения и оптимального соотношения частных и публичных интересов? Думаю, что любой юрист на этот вопрос ответит отрицательно. Конечно, какие-то элементы, обслуживающие соотношение частных и публичных интересов, есть. Но если все в этом аспекте было бы в порядке, то мы уже сегодня жили бы хорошо, у нас была бы хорошая экономика. Казалось бы все есть: частная собственность, экономическая свобода, а это колоссальные экономические стимулы. Следовательно, экономика должна бы развиваться "как на дрожжах", производство должно расти, качество товаров, работ и услуг должно быть уже на высочайшем уровне, цены должны снижаться и т.д. Ничего этого нет. Почему? Вместо свободной конкуренции во многих случаях - монополизм. Наблюдаются массовые нарушения прав потребителя по качеству работ, товаров и услуг (возьмите сферу торговли водкой). Мы видим массовые нарушения прав вкладчиков коммерческих банков, прав инвесторов и акционеров в акционерных обществах, вывоз природных ресурсов без платы за них, незаконный вывоз капиталов. Это хорошая экономика? Не думаю, что кто-нибудь может быть удовлетворен таким состоянием экономики. Ключевой момент решения всех этих проблем - оптимальное соотношение публичных и частных интересов, что не означает, конечно, отказа от частных интересов, но означает учет публичных интересов, а также необходимость обеспечения их оптимального соотношения. Из нашей современной практики мы можем сделать несколько выводов. Сейчас попытки воздействовать на экономику через акты индивидуального регулирования, как это было раньше, бесполезны, ибо этот способ воздействия на экономику во многом невозможен. Говорю об этом, потому что слышу соответствующие призывы. Давайте, мол, пока еще не работают экономические методы, будем использовать административные, т.е. методы прямого управленческого регулирования экономических отношений. Это возврат к прежнему, абсолютно неэффективный, а теперь уже и невозможный метод решения сложнейших вопросов. Индивидуальные акты нужны, они есть и применяются, но должны использоваться в разумных пропорциях и, самое главное, на основе системы нормативного регулирования. Итак, главным средством государственного воздействия на экономику и обеспечения публичных и частных интересов должно быть именно нормативное регулирование. Нормативное регулирование предполагает существование правовой системы. Если нет системы, если одна отрасль права в своем развитии вырывается вперед, а другая отстает, третья вообще не сформировалась, то ничего путного не получится. Экономические отношения будут регулироваться плохо. Только системное нормативное регулирование, обеспечивающее баланс частных и публичных интересов, придает и правовому регулированию, а следовательно, и экономике эффективность с точки зрения сверхзадач, которых накопилось немало. На сегодняшний день в системе права главное не только отрасли (хотя и отрасли тоже), а оптимальное соотношение двух основных частей права - права публичного и права частного. Важно обеспечить, во-первых, существование и того, и другого; во-вторых, их оптимальное соотношение; в-третьих, их обязательное взаимодействие. Без должного взаимодействия публичного и частного права многие задачи не могут быть решены, и, что особенно парадоксально, частные интересы не могут быть обеспечены и защищены в отсутствие эффективного публично-правового регулирования. Это парадокс, но это так. Сегодня основной причиной нарушения частных интересов является слабость публично-правового регулирования. Это очень хорошо видно, например, в проблеме защиты вкладчиков коммерческих банков. Здесь требуется особенно взвешенное, очень точное и тонкое регулирование - и публично-правовое, и частноправовое. Только тогда интересы вкладчиков будут надлежащим образом защищены. Любое современное общество, те же Соединенные Штаты Америки, решают эту проблему именно таким способом - путем усиления публично-правового регулирования этой сферы и защиты частных интересов. Для того чтобы создать такую систему, необходимо, очевидно, иметь четкие представления относительно того, что такое публичное право, что такое частное право и что они представляют собой по правовой природе, чем отличаются друг от друга по методам и механизмам воздействия, где их сферы применения и, наконец, каковы их формы взаимодействия. Вот тот круг вопросов, который должен изучаться с разработкой соответствующих предложений, с внедрением их в законы и в правоприменительную практику. Предстоит гигантская работа, и, конечно, все должно начинаться с науки. Наука должна выработать соответствующие рекомендации. Иногда говорят, что разделение права на публичное и частное в современном обществе вообще утрачивает смысл и значение. Думаю, что это неверное положение. Неверное потому, что частные и публичные интересы сохраняются и будут сохраняться всегда. А если это так, то должен быть правовой инструментарий обеспечения и тех, и других. Следовательно, в праве всегда будут присутствовать составные части и элементы, одни из которых приспособлены, предназначены, пригодны для обеспечения частных интересов, а другие - публичных интересов. И в то же время существует объективная необходимость их взаимодействия. Публичное право - это право, регулирующее отношения с участием государства. В этих отношениях всегда присутствует государство как носитель власти. Следовательно, это всегда отношения субординации. Регулирование здесь неизбежно имеет императивный характер. Если регулирование носит императивный характер, значит, это регулирование централизованное. Предписания, которые используются в отраслях публичного права, - это либо нормы-обязывания, как в налоговом праве, либо нормы-запреты, как в уголовном праве. Поскольку обязывание и запреты трудно реализуются в жизни, то они обязательно подкрепляются понуждением. Элемент принуждения здесь достаточно четко выражен, иначе эти нормы работать в реальной жизни не будут. Частное право. В отношениях, регулируемых частным правом, государство напрямую не участвует, а если участвует, то не как носитель власти, а как, допустим, продавец, покупатель или кредитор, заемщик и т.д. Эти отношения строятся на основе правовой автономии субъектов. Отношения строятся по типу координационных отношений. В регулировании используются начала диспозитивности, нормы в значительной степени диспозитивны. Следовательно, сама система регулирования является децентрализованной. Большое значение в этой системе имеет договор как средство регулирования. Нормы являются преимущественно дозволительными. В результате применения этих норм участники соответствующих отношений выступают в качестве носителей субъективных прав. Субъективные права и позволяют им удовлетворять свои потребности и реализовать свои интересы. Таким образом, частное право по своему методу и механизму воздействия приспособлено как раз для закрепления частного интереса, для обеспечения, для защиты. Принуждение здесь применяется в ослабленном виде, потому что в основе исполнения дозволительных норм лежит интерес участников этих отношений. Сферы применения публичного и частного права. Публичное право применяется для устройства самого государства, организации власти, государственного управления, государственных финансов, социального обеспечения, осуществляемого за счет государства; для уголовно-правовой охраны соответствующих отношений и для обеспечения правосудия. Частное право применяется для регулирования отношений личной, семейной жизни, частной собственности, товарно-денежного оборота, привлечения наемного труда, использования природных ресурсов. Это сфера применения институтов и отраслей частного права. Теперь о взаимодействии того и другого. Анализ показывает, что существуют два вида взаимодействия публичного и частного права. Один выражается в том, что государство принимает участие в отношениях, которые регулируются частным правом; причем не в качестве основного участника этих отношений, а для того, чтобы обеспечить определенный правовой порядок в частноправовых отношениях. Например, в сфере гражданского права государство участвует в качестве регистратора юридических лиц, недвижимости, сделок с недвижимостью. Это, несомненно, публично-правовой элемент в сфере действия гражданского права, т.е. в частноправовых отношениях. Здесь государство участвует как бы напрямую через свои органы. При другой форме взаимодействия государство напрямую в частноправовых отношениях не участвует, но устанавливает нормы, характерные для публичного права. Оно вводит в регулирование нормы-обязывания, нормы-запреты и нормы-ограничения. Но делает это не для того, чтобы подавлять и ограничивать частные интересы, а, напротив, для того, чтобы создать условия для их оптимальной реализации. И таких норм довольно много, например, в гражданском праве. В частности, есть нормы, устанавливающие минимальный размер капитала акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью и т.д. Это, несомненно, публично-правовые нормы, несоблюдение которых влечет за собой соответствующие последствия. Ясно также, что это нормы, которые выполняют публично-правовые задачи, т.е. обеспечивающие интересы большого числа лиц. Публичные интересы - это не только и не столько интересы государства. Государство выражает публичные интересы, но это не значит, что оно выражает свои собственные интересы. Публичные интересы - это интересы граждан, всех или их групп. Не интересы отдельного гражданина, а именно интересы граждан, образующих то или иное сообщество. Это и есть, на мой взгляд, публичные интересы. А государство - их выразитель, не более. Если государство выражает свои собственные интересы, но не интересы граждан, то оно выражает не публичные интересы. И вообще это плохое государство. Если государство выражает интересы общества, интересы граждан в целом, то это хорошее государство. Это как раз то, что имеет право называться публичными интересами. Объективная необходимость взаимодействия частного и публичного права состоит именно в том, что в жизни происходит тесное переплетение частных и публичных интересов, образуются целые "пограничные" сферы применения частного и публичного права. К таким сферам относятся, например, сфера использования и охраны природных ресурсов. Здесь нельзя обойтись одним только частным или одним публичным правом. Не случайно статья 9 Конституции, говоря о земле, с одной стороны, указывает на то, что земля является основой жизни и деятельности народов, а с другой - говорит о том, что земля может находиться в частной собственности граждан. Следовательно, здесь есть две задачи, и эти две задачи проистекают из факта существования в отношении земли и публичных интересов, и частных интересов. Следовательно, регулирование здесь должно быть обязательно комплексным, обеспечивающим как публичные, так и частные интересы. То же самое - внешняя экономика. Внешняя экономика, например внешняя торговля, - это предметы частного права. Но в то же время государство обеспечивает здесь интересы национальной экономики. Поэтому существуют экспортно-импортный режим, таможенный режим, валютный режим - это публичное право. Следовательно, это также та сфера отношений, где ни одно государство не позволяет себе регулировать отношения только посредством норм частного права. Публичная собственность, государственная собственность в условиях рыночной экономики - это тоже сфера, где одновременно применяются и нормы частного права, и, естественно, публичного права для того, чтобы внутренние отношения государственной собственности построить так, чтобы публичная собственность сохранялась. Слабость публично-правового регулирования публичной собственности является причиной массового растаскивания государственной собственности на наших глазах - бюджета, например. Бюджет есть, деньги есть, но они далеко не всегда используются по назначению для пенсионеров, учителей, врачей в виде зарплаты и пенсий, потому что их "перехватывают по дороге". Бюджет плохо защищен. Именно слабость публично-правового регулирования является причиной этих весьма распространенных и в высшей степени недопустимых явлений. Кроме "пограничных" сфер существует сфера частного права, где мы видим проникновение отдельных элементов публично-правового регулирования. В современном Гражданском кодексе Российской Федерации много таких элементов публично-правового регулирования. Уже шла речь о государственной регистрации. Сюда же относится лицензирование, например, банковской деятельности. Причины введения элементов публичного права в частное известны. Свободная конкуренция - это основа рынка, отношений, регулируемых частным правом. Но общеизвестно теперь, что свободная конкуренция нуждается в охране и, как ни странно, охраняется публично-правовыми средствами. Отсюда так называемое антитрестовское, а теперь антимонопольное законодательство. Без такого законодательства свободной конкуренции, а значит, и нормального рынка, и защищенных частных интересов нет и быть не может. Одна из важнейших причин проникновения публично-правовых элементов в сферу частного права - это то, что реальное положение участников имущественных отношений является весьма неравным. Всегда есть экономически слабая сторона. Если экономически слабую сторону в отношениях, опосредуемых частным правом, государство не будет подкреплять соответствующим регулирующим воздействием, то частный интерес одного из участников, а именно слабой стороны, будет подавлен. Это наблюдается, например, в области трудовых отношений. Вот почему современное трудовое право любого государства, являясь частным правом, тем не менее пропитано социальным регулированием; в разной степени, но пропитано. Там, где присутствует необходимость выравнивания положения стороны - экономически сильной и экономически слабой - без этого просто нельзя. И в гражданско-правовых отношениях это так. Предприниматель - это экономически сильная сторона. А экономически сильной стороне противостоит мелкий потребитель, мелкий инвестор. И если их не защищать, не вводить соответствующие нормы для защиты их интересов, они будут страдать. Отсюда категория публичного договора. Это договор, но это публичный договор, который заключается по особым правилам. Очень хорошо, что в Гражданском кодексе Российской Федерации есть правила, относящиеся к публичному договору. Думается, что они могли бы быть еще развиты. В договоре присоединения также есть нормы, направленные на защиту прав гражданина-потребителя. И этот элемент мог бы быть несколько усилен для того, чтобы обеспечить нормальное функционирование данных институтов с тем, чтобы интересы обеих сторон в товарно-денежных отношениях обеспечивались оптимальным образом. Тесное переплетение и взаимодействие публично-правового и частноправового регулирования приводит к глубоким внутренним изменениям в самой системе права. Гражданское право - это частное право? Да, но с элементами публично-правового регулирования. Совместное трудовое право - это частное право? Да, но со значительно более ощутимым присутствием в нем публично-правового, социального регулирования. Земельное право, природно-ресурсное право - это какое право: частное или публичное? Частное, но с весьма сильным присутствием публично-правового элемента, причем настолько сильного, что уже трудно его считать и квалифицировать только в качестве частного права. Формируется, об этом здесь говорилось, непонятно что: энергетическое право, транспортное право, строительное право, банковское право. Это что? Это отрасли права? Думаю, что нет. Это отрасли законодательства. Есть такие участки общественной жизни, которые требуют комплексного регулирования. Что такое строительное право? Это прежде всего гражданско-правовые договоры. Но ведь строительство нельзя осуществлять без соблюдения огромного количества публично-правовых правил, связанных с выделением земельного участка, с соблюдением строительных правил, с обеспечением безопасности и т.д. Это комплексный институт. Думаю, что энергетическое, транспортное, банковское право и т.д. - это все комплексные институты. А если все это объединить, то мы получим то, что в целом называется предпринимательским правом. Предпринимательское право - это комплексное образование, в котором присутствуют в качестве основных нормы гражданского права. Но отнюдь не только гражданское право, потому что здесь и таможенное, валютное, налоговое регулирование. И все это - предпринимательское право. Для того чтобы публичное и частное право эффективно функционировало и обеспечивало оптимальное соотношение публичных и частных интересов, необходима наработка соответствующих механизмов. Сегодня у нас этих механизмов мало или нет вовсе. Самой слабой стороной сегодняшнего нашего права, нашей правовой системы является почти полное отсутствие современного административного права. Публичное право реализуется через государственные органы, через чиновника. Чиновник выступает как лицо, которое несет в жизнь нормы публичного права. Но здесь вопрос: а сам чиновник знает, что делать? Чиновник знает, что он прежде всего исполнитель закона? Иностранные инвесторы сегодня видят две опасности для себя. Первое - криминал, второе - российские чиновники. И это правильно, это реально, потому что зачастую российский чиновник - это враг частного интереса, хотя он должен быть защитником частного интереса. Это говорит о том, что не сделано главного - не создан механизм, обеспечивающий реализацию и публичного права, и частного права. Надо провести административную реформу, без которой мы просто потерпим поражение. На мой взгляд, административная реформа должна включать в себя четыре элемента. Первое - перевести всю нашу управленческую власть на рельсы исполнительной власти. Функция чиновников - организация и исполнение законов. Второе - подвести под каждое управленческое решение закон. Чиновник не должен обладать свободой, у него не должно быть диспозитивности. У него должна быть императивность, его действия должны императивно определяться законом, и он должен руководствоваться только законом. Третье - восстановить вертикаль власти. У нас разрушена вертикальная власть. Я имею в виду восстановить в двух отношениях: во-первых, четко разграничить властные функции по вертикали; а, во-вторых, сделать так, чтобы каждый чиновник знал, что он отвечает за исполнение не только местных законов, но и федеральных. Спросите местного чиновника, отвечает ли он за исполнение федеральных законов? Он покажет в сторону федерального чиновника и скажет, что тот обязан это делать. Четвертое - обеспечить ответственность органов управления и чиновников за выполнение своих функций. Последнее, на чем мне хотелось бы остановиться. Существование публичного и частного права должно обязательно учитываться при создании систем нашего правосудия. Я думаю, что на сегодняшний день в этом смысле в этой ключевой проблеме наше правосудие должным образом не отработано. У нас в Конституции закреплен общий принцип судопроизводства - состязательность. Это мы взяли скорее из англосаксонской системы, но европейская система на одной только состязательности в целом не построена. На одной состязательности построено только применение норм частного права. Мы обсуждали эти проблемы с судьями Верховного суда Германии. Они говорят, что в Германии процесс судопроизводства дифференцирован в зависимости от того, какое право применяется. Применяются нормы частного права - состязательный процесс, применяются нормы публичного права (налогового, уголовного) - здесь активная роль суда. Есть и промежуточные варианты. Только тогда, когда мы отработаем тонкие механизмы, мы превратим наше право в эффективное, т.е. оно будет обеспечивать оптимальное соотношение публичных и частных интересов, защищая и те, и другие, а это основная задача права.