Документ подготовлен экспертами

в сфере публичных закупок ГДЗ у 422 группы

Сергей Чебан, Анна Собчук и Павел Высоцкий

Вопросы к обсуждению

1. Характеристика нормативно-правовой базы для осуществления государственных закупок.

Лекции:

Шершеневич в учебнике Русского гражданского права описывая порядок госзакупок писал, что положение о казенных подрядах и поставках – это «даже не право, а инструкция казённым учреждениям» (интересная мысль, я ее себе подчеркнул). Мне тоже кажется, что толстенный 44-ФЗ – это инструкция казённым учреждениям, а не право.

Учебник:

Закон N 44-ФЗ и подзаконные нормативные акты, принятые в соответствии с ним, представляют собой весьма объемный нормативно-правовой массив. Закон N 223-ФЗ и совокупность подзаконных актов, принятых в соответствии с ним, значительно меньше по объему нормативного материала по государственным (муниципальным) закупкам.

Указанная разница в объемах нормативных массивов, регулирующих проведение государственных (муниципальных) закупок, с одной стороны, и "корпоративных" закупок - с другой, объясняется тем, что в Законе N 44-ФЗ с высокой степенью детализации прописаны процедуры планирования и проведения закупок. Правовое регулирование государственных и муниципальных закупок, основанное на положениях Закона N 44-ФЗ, носит императивный характер. Свобода заказчиков в построении своей закупочной системы и выработке норм, на основании которых они проводят закупки, сведена к минимуму <1>. В "корпоративных" закупках (Закон N 223-ФЗ) заказчики имеют существенно большую степень свободы: они самостоятельно формируют "правила игры" в своих внутренних документах о закупках (эти документы в Законе N 223-ФЗ называются положением о закупке <2>). Основная цель принятия Закона N 223-ФЗ - обеспечить "прозрачность" "корпоративных" закупок (размещение информации о закупках в сети Интернет). Главными обязанностями заказчиков по Закону N 223-ФЗ являются утверждение собственного "положения о закупке", размещение этого документа в единой информационной системе закупок,

прежде всего на официальном сайте этой системы (www.zakupki.gov.ru), и проведение закупок в соответствии с указанным "положением о закупке". Небольшой объем Закона N 223-ФЗ объясняется высокой степенью диспозитивности регулируемых им отношений.

Публичные закупки, которые не проводятся в соответствии с Законом N 44-ФЗ или Законом N 223-ФЗ (т.е. иные публичные закупки), осуществляются в соответствии с положениями гражданского законодательства, прежде всего ГК РФ (в частности, на основании общих норм о договорах, оферте и акцепте, торгах и др.).

Лекции:

Извещение/приглашение – это приглашение делать оферты по своей правовой природе, заявки – это оферты по своей правовой природе, протокол об утверждении победителя – это акцепт оферты. В ГК написано, что протокол об утверждении победителя имеет силу договора; тут есть дискуссии, зачем его составлять, но всё-таки протокол составляется, он часть закупочной аргументации (?).

Таким же образом проходят закупки во Франции. Но если вы решили купить сто шкафов, и превысили общеевропейский ценовой порог по одной закупке (153 тысячи евро по товарам, если не ошибаюсь) – то в этом случае вы обязаны перевести эту документацию на еще один язык (английский) и разместить это извещение (уже на двух языках: вашем (французском) и английском) и разместить на общеевропейском портале закупок – и ждёте заявок со всей Европы – но только Европы. Потому что если какой-нибудь поставщик подаст заявку не из ЕС, то эта заявка будет отклонена, потому что ему это разрешают директивы ЕС.

Специфика Европы в том, что есть наднациональное регулирование закупок. Есть директивы ЕС. Есть профессор Кристофер Бовис, известный профессор, пишет совместные разделы в наших коллективных монографиях – он пишет, что слово «директива» было придумано, чтобы юристы ЕС прежде, чем их применять, проверяли, действуют ли конкретно сегодня эти директивы или нет. Проверяется это на каком-то специальном сайте – директива должна быть ратифицирована не менее чем, по-моему, 16 парламентами или сколько-то там. Эти ратификации относительно несложно совершить или отозвать – поэтому нужно постоянно удостоверяться, действует ли директива. На уровне ЕС действуют директивы о проведении закупок. Представьте, что вы юрист в какой-то стране ЕС; когда вы проводите закупки, вы смотрите свой национальный закон о закупках, на своем, допустим, французском сайте закупок размещаете документацию.

На уровне ЕАЭС – Россия, Казахстан, Беларусь, Армения и Кыргызская республика. У нас на уровне ЕАЭС есть нечто подобное – договор 2014 года о создании ЕАЭС, и к нему есть протокол, кажется № 14, которым утверждены правила проведения закупок, и в соответствии с этим протоколом эти страны, включая Россию, начали унифицировать свое законодательство. Беларусь вообще новый закон привела, Россия и другие страны существенно изменили свои законы. Я думаю, что мы тоже придем равно или поздно к наднациональным ценовым порогам. Сейчас если вы хотите принять участие в закупках в Армении, Беларуси, Киргизии, Казахстан – вы должны мониторить четыре сайта, разбираться в хитросплетениях национального законодательства и национальных языках. Регистрироваться вы должны в этих системах; пока главное достижение договора ЕАЭС – товары, услуги и работы, произведенные в странах ЕАЭС при проведении закупок в этих странах Армении, Киргизии, Казахстане и Беларуси – они признаются отечественными. То есть при проведении закупок по 44-ФЗ – товары, работы и услуги, произведенные в странах ЕАЭС, считаются отечественными.

2. Каковы основные принципы государственной контрактной системы по законодательству РФ?

СМ ПОСЛЕДНЮЮ ЛЕКЦИЮ КИЧИКА – там подробно

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 24.02.2021) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.04.2021)

Статья 6. Принципы контрактной системы в сфере закупок

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Статья 7. Принципы открытости и прозрачности 

1. В Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок.

2. Открытость и прозрачность информации, указанной в части 1 настоящей статьи, обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе.

3. Информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

Статья 8. Принцип обеспечения конкуренции 

1. Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

2. Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Статья 9. Принцип профессионализма заказчика

 

1. Контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

2. Заказчики, специализированные организации принимают меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификацииили профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 10. Принцип стимулирования инноваций

Заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

Статья 11. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок

Контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

Статья 12. Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок

1. Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

2. Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 настоящего Федерального закона.

Статья 13 Цели – утратила силу. Почему? См. пояснительную записку к законопроекту:

3. Что представляет собой единая информационная система в сфере закупок?

Учебник:

Информация о государственных (муниципальных) и "корпоративных" закупках (за исключением информации о некоторых видах закупок, указанных в законе) размещается в единой информационной системе, прежде всего на официальном сайте единой информационной системы (www.zakupki.gov.ru). Особенностью аукционов, отличающей этот вид способа определения поставщиков от всех иных, является то, что информация о них размещается не только на указанном официальном сайте, но также и на так называемых электронных площадках. Электронная площадка (по Закону N 44-ФЗ) - это сайт в сети Интернет, на котором проводятся электронные аукционы. Оператор электронной площадки - это юридическое лицо, которое владеет электронной площадкой и обеспечивает проведение закупок на этой электронной площадке. Количество электронных площадок, на которых проводятся аукционы в сфере государственных и муниципальных закупок, ограничено - их всего пять (по состоянию на 1 октября 2015 г.) <1>:

Лекции:

Глава нашего учебника о закупках написана в 2016 или 2017 году, уже не помню. Что там устарело, я вам скажу. Во-первых, там написано, что у нас действует 5 электронных площадок, на деле их там 8+1. По 223-ФЗ для субъектов МСП – они проводятся на тех же электронных площадках, что и государственные (муниципальные) закупки – тоже 8+1 электронная площадка.

Статья 3 44-ФЗ

9) единая информационная система в сфере закупок (далее - единая информационная система) - совокупность информации, указанной в части 3 статьи 4 настоящего Федерального закона и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт);

zakupki.gov.ru – странноватое доменное имя

Закупки – русское слово, government – не русское. Нужно либо zakupki.gos.ru либо procurement.gov.ru (procurement – «закупка»). Странное доменное имя, но так исторически сложилось. У нас получается какой-то ранглиш, русско-английский суржик.

Как говорят сами специалисты, этот сайт – это «доска объявлений», здесь информация о всех закупках. Сами же закупки проводятся на этих электронных площадках.

На восьми площадках проводятся и государственные (муниципальные) по 44-ФЗ и «корпоративные» закупки по 223-ФЗ. А на astgoz.ru (автоматизированная система торгов гособоронзаказа) проводятся закупки для государственного оборонного заказа (отсюда 8+1 площадка).

Sberbak.asf.ru – здесь раньше и МГУ размещался, давайте посмотрим какой-нибудь аукцион на ней («процедуры» – «аукционный зал»). https://www.sberbank-ast.ru/PurchaseListToday.aspx

В 10.05 сегодня начался аукцион, и идет снижение цены на «шаг аукциона». Здесь не указано, кто (мы не зарегистрированные участники этой системы).

Когда появился 94-ФЗ (предшественник 44-ФЗ) – сразу стали этот появившийся в 2004 году ругать (вступил в силу в 2006-м году), потому что стали говорить: вот самое классическое заблуждение относительно аукционов – чем он отличается от, допустим, конкурса?  На аукционе, как правило, критерием определения победителя выступает только цена. Следовательно, если мы выбираем только по цене – до 2019 или 2020 в аукционном перечне, утверждаемом Распоряжении Правительством, было строительство (государство принуждает проводить аукционы в этой сфере) – значит, побеждать будут те субъекты, у которых самый дешевый кирпич и дешевая рабочая сила – то есть вся Россия скоро развалится.

4-й учебный корпус построен по результатам проведения электронного аукциона – и удивительное дело, качество этого корпуса очень хорошее. Один из преподавателей кафедры сказал на полном серьезе: почему я не могу ночевать в этом же корпусе? С одной стороны, журналисты пишут, что всё должно развалиться, а ведь качество хорошее. Журналисты не знают нашего законодательства. Дело в том, что до проведения битвы по цене идет предквалификация, а после – постквалификация. Что предшествует этой битве по цене, как проводится электронный аукцион? Формируется извещение (например, поставка компьютерных томографов) – заказчик написал, какие именно ему нужны томографы. Даёт срок, размещает всё это на сайте закупок. Получив заявки, он их оценивает. Что значит получить заявки? Поставщик заходит в единую информационную систему со своей электронной подписью – любое ФЛ или любое ЮЛ может там зарегистрироваться – после регистрации в одной системе затем вы как ЮЛ автоматически получаете аккредитацию на всех электронных площадках, до 2019 года нужно было пешком ходить и получать аккредитацию на каждой площадке. С 2019 года один раз зарегистрировались и всё.

Заявка составляется вами из двух частей: часть первая заявки (она так и называется «первая часть»). характеризует предоставляемые вами товары, работы и услуги, вторая часть заявки характеризует ваши данные, она о вас самих. ФАС жестко смотрит, чтобы не было необоснованных требований к поставщикам, например, наличие обязательно офиса в Москве (в Японии возможно требование обязательно офиса в Токио, а в РФ это будет незаконным ограничением конкуренции).

И вот эту заявку поставщик подает оператору электронной площадки (их всего 8+1). Электронная площадка – сайт в сети Интернет, на котором проводятся закупки. Оператор электронной площадки – это ЮЛ, которое владеет электронной площадкой.

Итак, вы подаете заявку из двух частей.

Оператор электронной площадки автоматически блокируют вторую часть заявки (информацию о вас самих) и только первую часть заявки направляет заказчику. В закупочной документации (в извещении) есть требования к техническим характеристикам, к качеству этих компьютерных томографов, вы как поставщик можете предложить то, что требует заказчик изначально либо предложить «повышенные характеристики» качества. Если заказчик удостоверяется, что ваше качество не хуже того, что он сам заявил – вы становитесь участником аукциона и допускаетесь в аукционный зал. Все участники обезличены – первая часть заявки каждого участника закупки скрыта – это сделано для того, чтобы вы не знали, кому звонить и с кем вступать в преступный сговор. Операторы электронной площадки – их всего 8, они работают с огромным количеством закупок, они зарабатывают на том, что им доверяют, на количестве закупок; раньше, до 2019 года, они зарабатывали на деньгах, которые им предоставляли в качестве финансового обеспечения; с 2019 они зарабатывают на победителях закупок, от 2 до 5 тысяч за закупку оператору электронной площадки. Им абсолютно не выгодно раскрывать информацию, утечка информации от оператора электронной площадки – этот нонсенс. Их Правительство исключит просто из перечня, не говоря уже про административную и уголовную ответственность, потеряют миллиарды.

4. Что понимается под контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг?

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 24.02.2021) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.04.2021)

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе 

1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд;

5. Кто может выступать государственным заказчиком? Может ли по Закону о контрактной системе выступать заказчиком хозяйственное общество? Какие организационно-правовые формы организаций подпадают под понятие «иные заказчики»?

Лекции:

Кто проводит госзакупки по 44-ФЗ:

– государственные органы (в том числе органы государственной власти)

– две госкорпорации (Росатом, Роскосмос),

– органы управления государственными внебюджетными фондами

– собственно казённые учреждения.

Итого 5 заказчиков.

Пример закупок по 44-ФЗ: МВД, любое министерство, любое казённое учреждение

Статья 3 ФЗ № 44

государственный заказчик - государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", публично-правовая компания "Единый заказчик в сфере строительства", орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки;

муниципальный заказчик - муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки;

7) заказчик - государственный или муниципальный заказчик либо в соответствии с частями 1 (здесь про бюджетные учреждения) и 2.1 статьи 15 (здесь про ГУПы и МУПы) настоящего Федерального закона бюджетное учреждение, государственное, муниципальное унитарные предприятия, осуществляющие закупки;

КАК Я ПОНИМАЮ, САМО ПО СЕБЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЕ ОБЩЕСТВО НЕ МОЖЕТ БЫТЬ ЗАКАЗЧИКОМ, НО ЕМУ МОГУТ БЫТЬ ПЕРЕДАНЫ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ЗАКУПКИ ЕСЛИ 100% ДОЛЕЙ ПРИНАДЛЕЖИТ РФ ИЛИ СУБЪЕКТУ РФ

Подробнее думаю всё есть в последних частях статьи 15 ФЗ № 44

1.5. Юридические лица, осуществляющие закупки за счет бюджетных инвестиций (субсидий)

 

Юридические лица выступают заказчиками и осуществляют закупки в порядке, предусмотренном ч. 4.1, 5 ст. 15 Закона N 44-ФЗ, если закупка проводится:

- за счет субсидий, предусмотренных п. 8 ст. 78, пп. 3 п. 1 ст. 78.3 БК РФ;

- за счет инвестиций, предусмотренных абз. 2 п. 1 ст. 80 БК РФ. Учтите, что соблюдать положения Закона N 44-ФЗ при закупках проектных, изыскательских работ, работ по строительству (реконструкции) объектов инфраструктуры должны также хозяйствующие субъекты, которые не являются ГУПами (МУПами) или 100% акций (долей) которых не принадлежит РФ (субъекту РФ). Важно, что они получили субсидию на основании ч. 8.1 ст. 78 БК РФ (пп. 6 п. 8.3 ст. 78 БК РФ).

Закупки за счет субсидий могут проводить:

1) Юрлица, 100% акций (долей) которых принадлежит рф (субъекту рф, муниципальному образованию), при условии, что субсидии предоставлены (п. 8 ст. 78 бк рф):

- для осуществления капвложений в собственные объекты капстроительства (в случаях, установленных федеральными законами, для возмещения затрат в связи с ранее осуществленными этими юрлицами капвложениями в собственные объекты капстроительства или находящиеся в государственной (муниципальной) собственности);

- закупки недвижимости с последующим увеличением уставного капитала;

2) госкорпорации (госкомпании), публично-правовые компании, если субсидии предоставлены из федерального бюджета (пп. 3 п. 1 ст. 78.3 БК РФ):

- для осуществления капвложений в собственные объекты капстроительства;

- приобретения ими недвижимости;

- внесения взноса в уставный (складочный) капитал юрлиц, которыми они владеют, на осуществление капвложений в объекты капстроительства таких юрлиц или приобретение ими недвижимости;

- последующего внесения взноса в уставный (складочный) капитал дочернего общества юрлица, которым владеет госкорпорация (госкомпания), публично-правовая компания, на осуществление капвложений в объекты капстроительства дочернего общества или приобретение им недвижимости.

Учтите, что в целях пп. 3 п. 1 ст. 78.3 БК РФ к капвложениям не относятся вложения, сделанные для завершения строительства объектов незавершенного строительства в соответствии с Федеральным законом от 29.07.2017 N 218-ФЗ.

На закупки, которые проводят за счет субсидий, распространяются положения Закона N 44-ФЗ, касающиеся определения поставщика (подрядчика, исполнителя), последующего заключения контракта, а также мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок по ч. 3 ст. 99 этого Закона (ч. 4.1 ст. 15 Закона N 44-ФЗ). Аналогичный вывод содержится в Письме Минфина России от 03.04.2020 N 24-01-08/26563.

Закупки за счет бюджетных инвестиций могут проводить юрлица, не являющиеся государственными (муниципальными) учреждениями, унитарными предприятиями. Решение о предоставлении им инвестиций принимается в виде акта соответственно Правительства РФ, высшего исполнительного органа субъекта РФ или местной администрации муниципального образования (абз. 2 п. 1 ст. 80 БК РФ).

Инвестиции таким юрлицам предоставляются:

- для вложения в принадлежащие им объекты капстроительства;

- приобретения ими недвижимости;

- внесения взноса в уставный (складочный) капитал их дочерних обществ на осуществление капитальных вложений в объекты капстроительства таких обществ и (или) на приобретение ими недвижимости за счет средств соответствующего бюджета.

При осуществлении закупок за счет бюджетных инвестиций юрлица применяют нормы Закона N 44-ФЗ, регулирующие деятельность заказчика, только в пределах, которые предусмотрены договорами об участии РФ, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. На юрлиц, проводящих такие закупки, распространяются нормы Закона N 44-ФЗ о мониторинге закупок, аудите в сфере закупок, контроле в сфере закупок, который проводят органы контроля (ч. 5 ст. 15 Закона N 44-ФЗ).

БК РФ статья 78

8.1. В федеральном бюджете, а также в установленных федеральными законами случаях в бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам - коммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и юридическими лицами, 100 процентов акций (долей) которых принадлежит Российской Федерации, субъекту Российской Федерации:

1) на осуществление капитальных вложений в находящиеся в собственности указанных юридических лиц объекты транспортной, энергетической, инженерной инфраструктуры, включая инфраструктуру систем газоснабжения, водоснабжения, трубопроводного транспорта и связи, а также иной инфраструктуры