!Экзамент зачет учебный год 2023-2024 / Шепенко. Компенсационные меры

Компенсационные меры

Автор

Р.А. Шепенко - кандидат юридических наук

"Гражданин и право", 2001, N 10


Компенсационные меры

Понятие "компенсационные меры", согласно ст.2 Федерального закона от
14 апреля 1998 г. N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской
Федерации при осуществлении внешней торговли товарами"(Далее - Закон о мерах
по защите экономических интересов.), означает меры по ограничению импорта
товара, субсидируемого иностранным государством или союзом иностранных государств,
которые применяет Правительство Российской Федерации, посредством введения
компенсационной пошлины, в том числе временной.
Особенность применения таких мер государственного регулирования внешнеторговой
деятельности заключается в том, что они устанавливаются только на основании
результатов специального расследования, проведенного Министерством торговли
и экономического развития РФ совместно с Комиссией Правительства РФ по защитным
мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике. Как следует из содержания
п.1 ст.14 Закона о мерах по защите экономических интересов, основным вопросом
данной процедуры является установление причинно-следственной связи между импортом
товара, при производстве или экспорте которого использовались субсидии иностранного
государства или союза иностранных государств, и нанесением существенного ущерба
отрасли российской экономики или его угрозой.
Прообразом субсидий являются так называемые вывозные премии. Они носили
агрессивный характер и предназначались для захвата иностранных рынков. Так
же как и демпинг, вывозные премии (ныне - субсидии) всегда выступали в качестве
источника торговых трений и споров. В результате им была посвящена отдельная
статья XVI Генерального соглашения по тарифам и торговле (Женева, 10 октября
1947 г.). Поскольку субсидии рассматривались как способ изменения конкурирующих
отношений между импортируемыми и отечественными товарами, статья VI ГАТТ уполномочила
договорившиеся стороны на получение компенсации в виде наложения компенсационных
пошлин на товары, которые приносят выгоду от субсидий вне зависимости от того,
предоставлялись ли субсидии прямо или косвенно на экспорт какого-либо товара
или приводили к уменьшению экспортной цены по сравнению с отечественной ценой
страны-экспортера, но только в случае существования необходимости устранения
ущерба от субсидируемого импорта.
Однако не каждая субсидия иностранного государства или союза иностранных
государств является основанием для введения компенсационных мер. Компенсироваться
может только специфическая субсидия. Это субсидия, доступ к которой ограничен
и которая предоставляется конкретному производителю и (или) экспортеру, или
конкретному союзу производителей и (или) союзу экспортеров, или конкретной
отрасли экономики либо направлена на стимулирование экспорта товара или на
замещение импорта товара. Установление факта того, что предоставленная иностранным
государством (союзом иностранных государств) субсидия является специфической,
должно производиться в соответствии с положениями п.2 ст.12 Закона мерах по
защите экономических интересов.
Что собой представляет специфическая субсидия, на практике можно рассмотреть
на примере данных по делу, которое касалось помощи производителю и одновременно
экспортеру автомобильной кожи - компании "Howe" и холдингу "Australian Leather
Holdings, Ltd.". Австралийское Правительство 9 марта 1997 г. подписало с этими
фирмами два контракта: так называемый контракт-грант и контракт-заем, предусматривающие
оказание пакетной помощи в виде финансирования. Распределением выплат по этим
контрактам занимался Государственный департамент промышленности, науки и ресурсов.
Контракт-грант предусматривал выплату серии из трех грантов на общую сумму
до 30 млн австралийских долл. Платежи по контракту были ограничены этой суммой,
чтобы общий уровень субсидирования продаж до середины 2000 г. составил приблизительно
5%. Первый платеж в 5 млн австр. долл. был произведен по заключении контракта.
Второй и третий платежи в размере до 12,5 млн австр. долларов. - в июле 1997
и 1998 гг. - были выплачены с учетом того, что компания "Howe" надлежащим
образом реализовала в обозначенные периоды так называемые цели производительности
(performance targets). Для реализации поставленных задач компанией "Howe",
в частности, был построен новый завод по производству кожи и новая фабрика
по пошиву. Контракт-заем предусматривал предоставление Правительством займа
"Australian Leather Holdings, Ltd" и "Howe" на сумму в 25 млн. австр. долл.
В первые пять лет займа компании освобождались от выплаты основной суммы и
процентов. По истечении этого срока проценты подлежали выплате на основе ставки
для государственных облигаций (Australian Commonwealth Bonds) с десятилетним
платежом плюс два пункта. Заем был обеспечен залогом активов и обязательствами
"Australian Leather Holdings, Ltd". Не затрагивая подробностей этого дела,
следует сказать, что специальная Третейская группа Всемирной торговой организации,
образованная по требованию США, в своем окончательном докладе от 23 марта
1999 г. признала платежи на основании контракта-грант неправомерными*(1).
Факт негативного воздействия подобных субсидий должен устанавливаться
в соответствии с нормами ст.13 Закона о мерах по защите экономических интересов
и Положением об особенностях определения существенного ущерба отрасли российской
экономики при субсидировании иностранным государством (союзом иностранных
государств) товаров, импортируемых в Российскую Федерацию, и размера субсидирования
(утв. постановлением Правительства РФ от 16 февраля 1999 г. N 184).
В п.3 Положения предусмотрено, что определение существенного ущерба осуществляется
в ходе расследования и должно основываться на результатах анализа объемов
импорта товара, при производстве или экспорте которого использовались субсидии
иностранного государства или союза иностранных государств, по отношению к
уровню производства или потребления товара на внутреннем рынке РФ, влияния
субсидируемого импорта на цену аналогичного или непосредственно конкурирующего
товара на внутреннем рынке России и т.д.
Для принятия решения о наличии существенного ущерба отрасли российской
экономики обязательным является положительное заключение по результатам соответствующего
анализа. При этом перечень факторов, оцениваемых при проведении такого анализа,
может включать и другие показатели. Воздействие субсидируемого импорта должно
оцениваться в отношении отрасли российской экономики, производящей аналогичный
или непосредственно конкурирующий товар, т.е. товар, который классифицируется
одним и тем же кодом Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности
СНГ и который полностью идентичен другому товару или сопоставим с ним по своему
функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам
и по другим основным свойствам таким образом, что покупатель заменяет или
готов заменить таким товаром другой товар в процессе потребления. В свою очередь,
понятие "отрасль российской экономики" означает производителей аналогичного
или непосредственно конкурирующего товара в любых отраслях российской экономики,
на долю которых приходится более 50% объема производства такого товара.
В соответствии с п.13 Положения при определении угрозы существенного
ущерба отрасли российской экономики должны учитываться такие факторы, как:
характер рассматриваемой субсидии (субсидий) и ее воздействие на торговлю;
динамика роста субсидируемого импорта, свидетельствующая о реальной возможности
его дальнейшего увеличения в будущем; наличие или очевидная неотвратимость
увеличения экспортных возможностей иностранного экспортера, свидетельствующие
о возможности увеличения субсидируемого импорта, и т.п. Для принятия решения
о наличии угрозы существенного ущерба отрасли российской экономики необходимо
установление всех указанных выше факторов. Однако при принятии такого решения,
так же как и в случае с определением существенного ущерба, могут учитываться
и другие показатели.
Определение причинно-следственной связи между субсидией иностранного
государства (союза иностранных государств) и существенным ущербом отрасли
российской экономики или угрозой его нанесения основывается на анализе всей
информации, имеющей отношение к расследованию. При этом исследуются также
любые другие известные факторы, которые оказывали негативное воздействие на
состояние отрасли российской экономики одновременно с субсидируемым импортом,
включая:
- объем и цены несубсидируемого импортного аналогичного товара;
- последствия ограничительной торговой практики и конкуренции между иностранными
и российскими производителями товара;
- изменение технологии производства;
- изменение экспортного потенциала российских производителей товара;
- изменение производительности труда в отрасли российской экономики.
В ходе расследования, предшествующего применению компенсационных мер,
Правительством РФ может быть введена временная компенсационная пошлина. Как
закреплено в п.2 ст.14 Закона о мерах по защите экономических интересов, это
возможно в исключительных случаях, но не ранее чем через 60 дней после начала
расследования, если информация, полученная до его окончания, свидетельствует
о наличии импорта субсидируемого товара и существенном ущербе отрасли российской
экономики, причиненном импортом такого товара, а также о том, что задержка
с введением компенсационной пошлины грозит причинить непоправимый существенный
ущерб отрасли российской экономики.
Временная компенсационная пошлина вносится плательщиком, определенным
в соответствии со ст.118 Таможенного кодекса РФ, на депозит ГТК России. Порядок
внесения причитающихся сумм на депозит, а также соотношение с окончательной
компенсационной пошлиной аналогичны правилам, предусмотренным пунктами 3 и
4 ст.11 Закона о мерах по защите экономических интересов для временной антидемпинговой
пошлины (абз.3 п. 2 ст.14). Однако законодатель не указал на то обстоятельство,
что срок действия временной компенсационной пошлины засчитывается в общий
срок взимания окончательной компенсационной пошлины. Для временной антидемпинговой
пошлины такое правило предусмотрено в п.7 ст.11. Оно должно применяться и
в отношении временной компенсационной пошлины.
Временная компенсационная пошлина вводится на срок до 6 месяцев и не
подлежит перечислению в доход федерального бюджета до принятия Правительством
РФ решения о введении компенсационной пошлины, которую можно назвать окончательной.
Эта пошлина используется при введении компенсационных мер и взимается ГТК
России сверх базовой ставки таможенной пошлины. Ставка компенсационной пошлины
не должна превышать размер установленной иностранным государством или союзом
иностранных государств субсидии в расчете на единицу соответствующего товара
при импорте его в Российскую Федерацию. Эта норма закреплена в п.3 ст.14 Закона
о мерах по защите экономических интересов. Использование в п.3 выражения "не
должна превышать" следует расценивать как возможность применения меньшей ставки
компенсационной пошлины, нежели размер субсидии. В зарубежном законодательстве
часто напрямую указывается такая возможность. Так, в ст.28 Верховного декрета
Президента Республики Боливия от 27 октября 1992 г. N 23308 "О нечестной торговой
практике" предусмотрено, что компенсационные пошлины налагаются на импорт,
который является предметом нечестной торговой практики, и должны быть эквивалентны
сумме субсидии или меньше, если этого достаточно для устранения ущерба или
угрозы ущерба.
Таким образом, уровень компенсационного обложения ограничен размером
субсидии. Данная величина является основой ставки компенсационной пошлины,
для определения размера которой рассчитывается размер субсидии иностранного
государства или союза иностранных государств, приходящийся на единицу ввезенного
на таможенную территорию РФ товара (тонна, кубический метр, штуку и т.п.).
Правила определения размера субсидии содержатся в п.14-22 положения Правительства
РФ "Об особенностях определения существенного ущерба отрасли российской экономики
при субсидировании". В указанных пунктах, в частности, предусмотрено, что
размер субсидии на единицу товара устанавливается исходя из размера расходов
соответствующего иностранного государства или союза иностранных государств
на эти цели. Стоимость субсидированного товара рассчитывается как общая стоимость
продаж юридического лица -получателя субсидии за 12 месяцев, которые предшествовали
получению субсидии. В ходе определения размера субсидии из ее общей суммы
вычитается регистрационный сбор и другие расходы, понесенные для того, чтобы
получить эту субсидию. Если субсидия представляется не в отношении определенного
количества произведенного, выпущенного, экспортированного или транспортированного
товара, то расчет размера субсидии за единицу товара осуществляется путем
деления общей суммы субсидии на объем производства, продаж или экспорта данного
товара за период предоставления субсидии. При необходимости учитывается доля
субсидируемого импортируемого товара в общем объеме производства, продаж или
экспорта.
Помимо установления компенсационных пошлин в ходе и по итогам специального
расследования другая особенность их применения состоит в том, что они могут
быть введены в отношении импорта товара как всех производителей (экспортеров)
такого товара соответствующего иностранного государства или союза иностранных
государств, так и на индивидуальной основе в отношении импорта товара конкретных
производителей (экспортеров) товара, при производстве или экспорте которого
использовались субсидии, или объединений таких производителей (экспортеров).
Однако прежде чем устанавливать компенсационные пошлины, Закон о мерах
по защите экономических интересов требует (п.3 ст.12) рассмотреть вопрос о
том, насколько такие меры отвечают интересам российских потребителей товара,
ставшего предметом расследования*(2).
Из формулировки п.3 ст.12 можно сделать вывод, что если введение компенсационных
пошлин не отвечает интересам российских потребителей товара, то они вводиться
не должны. Этот вывод подтверждается положением ст.23. Правда, в ней сделано
уточнение, заключающееся в том, что Правительство РФ может принять решение
о неприменении специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер,
если их введение может причинить существенный ущерб интересам значительной
части потребителей товаров. К сожалению, вопрос о том, что подразумевается
под выражением "значительная часть потребителей", оставлен разработчиками
Закона без ответа. Нет ответа и на вопрос о том, могут ли вообще компенсационные
пошлины, с введением которых увеличивается цена на товары, отвечать текущим
интересам потребителей товаров.
Как правило, сопутствующим признаком нечестных методов конкуренции являются
низкие цены, что проявляется в двух факторах. Первый - это прибыль: низкие
цены соответствуют интересам потребителей, так как у них высвобождаются средства
для дополнительных покупок. Второй - замещение: потребители склонны покупать
более дешевые импортные товары, нежели дорогие или по той же цене национальные
товары. Оба эти фактора тесно взаимосвязаны и в итоге приводят к увеличению
потребления импортных товаров. Таким образом, интересы потребителей всегда
на стороне иностранного экспортера или производителя.
Если предположить, что правительство какого-либо государства в целях
защиты отрасли национальной экономики устанавливает компенсационную меру,
то цена импортируемого товара на внутреннем рынке этого государства возрастет
на величину ставки такой меры. В этих условиях потребители, которые раньше
приобретали импортный товар, несут потери, так как при неизменном уровне доходов
они будут вынуждены покупать соответствующий товар в меньшем объеме и платить
за него дороже.
Установление компенсационных мер приводит к росту цены не только импортируемого
товара. Низкий уровень мировой цены делал отечественных производителей товара
недостаточно конкурентоспособными, и они были заинтересованы во введении компенсационных
мер, для того чтобы цена на товар стала выше, а их собственная продукция -
более конкурентоспособной. Однако расширение производства и сбыта сопряжено
с ростом издержек, и оно будет выгодно национальным производителям лишь в
том случае, если возрастет цена на их продукцию. Таким образом, наряду с подорожанием
импортного товара происходит рост цен и на товар отечественного производства*(3).
Все это, естественно, негативно сказывается на потребителях. По сути,
пункт 3 ст.12 Закона о мерах по защите экономических интересов требует, до
введения компенсационных пошлин, проведения всестороннего анализа того, как
эта мера скажется на положении отечественных потребителей. Таким образом,
к трем основаниям для применения компенсационных пошлин (субсидии, ущерб,
причинно-следственная связь) добавляется еще одно - соответствие ее введения
интересам потребителей.
Альтернативой компенсационной пошлине являются специальные обязательства.
В п.4 ст.14 данного закона предусмотрено, что при получении от иностранного
государства (союза иностранных государств) добровольно принятого им на себя
обязательства в письменном виде об отказе от субсидий или о сокращении субсидий
в отношении соответствующего товара в приемлемом размере дальнейшее расследование
в целях возможного применения компенсационных пошлин в отношении данного товара
может быть прекращено; в случае если производитель (экспортер) иностранного
государства (союза иностранных государств) примет в письменном виде на себя
обязательство о повышении экспортной цены товара в размере субсидии, введенная
компенсационная пошлина не взимается со дня принятия Правительством РФ или
по его поручению внешнеторговым министерством, такого обязательства.
Таким образом, п.4 ст.14 можно сказать "разрушает" понятие "компенсационные
меры", содержащееся в ст.2, где как уже отмечалось, обязательства не упоминаются.
В п.4 предусмотрена возможность принятия обязательства как иностранным
государством (союзом иностранных государств), так и производителем и (или)
экспортером товара. Уполномоченным органом иностранного государства или союза
может быть принято обязательство об отказе от субсидий или обязательство о
сокращении субсидий. При этом такое обязательство ограничено довольно абстрактной
"приемлемой величиной". В противоположность этой категории обязательство иностранного
экспортера (производителя) об увеличении цены не должно превышать размер субсидии.
Объединяет различные виды обязательств их назначение -устранение вредного
воздействия.
Более подробно вопросы, связанные с принятием обязательств, регламентированы
в Положении о проведении расследования, предшествующего введению специальных
защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер, утвержденном постановлением
Правительства РФ от 11 марта 1999 г. N 274. В частности, так же как и в случае
с антидемпинговыми обязательствами, в п.43 этого Положения предусмотрено,
что после получения от иностранного государства или союза иностранных государств
в лице соответствующего уполномоченного органа добровольно принятого им на
себя обязательства расследование может быть не только прекращено, как это
предусмотрено в абз.1 п.4 ст.14 Закона о мерах по защите экономических интересов,
но и приостановлено. Та же схема подлежит использованию и в случае получения
обязательства от производителя (экспортера). Данный подход является следствием
нормы п.12 ст.18 закона.
В п.44 Положения о проведении расследования содержатся наиболее важные
правила, относящиеся к обязательствам. Во-первых, в нем (абз.1) названы два
принципиальных условия принятия обязательств. Первое условие заключается в
том, что любые обязательства не должны требоваться или приниматься, если внешнеторговым
министерством не вынесено предварительное заключение о наличии субсидии и
существенного ущерба или угрозы его причинения отрасли российской экономики
вследствие такой субсидии. Второе условие состоит в том, что обязательства
не должны требоваться или приниматься, если на это не получено согласие правительства
страны производителя (экспортера) в лице уполномоченного органа соответствующего
иностранного государства или союза иностранных государств. Во вторых, в том
же пункте (абз.2) указано, что обязательства не могут быть приняты, если внешнеторговое
министерство считает их принятие практически неосуществимым в силу большого
количества экспортеров либо по другим существенным причинам, о которых внешнеторговое
министерство должно сообщить иностранному экспортеру.
Обязательство производителя (экспортера) принимается Правительством РФ
или по его поручению внешнеторговым министерством, которое может само предложить
производителю (экспортеру) принять на себя обязательство, но при этом он не
должен принуждаться к принятию такого обязательства. Важно, что так же, как
и в случае п.4 ст.14 Закона, Положение о проведении расследования не вносит
ясность в вопрос о том, кто принимает обязательство об отказе от субсидий
или обязательство о сокращении субсидий.
После принятия обязательства внешнеторговое министерство может потребовать
от иностранного государства (союза иностранных государств) или от производителя
(экспортера), обязательство которого было официально принято, периодически
предоставлять информацию о его выполнении. Отказ от предоставления такой информации
рассматривается как нарушение обязательства. Следует также знать, что после
принятия любого обязательства расследование, предшествующее введению компенсационных
мер, может, тем не менее, продолжаться по решению внешнеторгового министерства
или по инициативе правительства страны-производителя (экспортера) в лице уполномоченного
органа соответствующего иностранного государства (союза иностранных государств);
если расследование покажет отсутствие субсидирования, существенного ущерба
или угрозы его причинения отрасли российской экономики, обязательства автоматически
утрачивают силу (п.47 Положения о проведении расследования).
Все эти правила в полной мере соответствуют (и аналогичны) унифицированным
правилам, принятым во исполнение ст.XVI и VI ГАТТ. Нет в п.4 ст.14 Закона
о мерах по защите экономических интересов и в Положении о проведении расследования
нормы об экстренных мерах. В п.6 ст.18 Соглашения по субсидиям и компенсационным
мерам (Марракеш, 15 апреля 1994 г.) предусмотрено, что в случае нарушения
обязательства органы власти импортирующей страны вправе предпринимать экстренные
меры, которые могут состоять в незамедлительном применении временных мер на
основе наилучшей имеющейся информации; в подобных случаях окончательные пошлины
могут взиматься с товаров, выпущенных в обращение, не более чем за 90 дней
до введения таких временных мер, за исключением того, что такие пошлины, имеющие
обратную силу, не должны взиматься с импортных товаров, ввезенных до нарушения
обязательства. В законодательстве участников Всемирной торговой организации
подобная норма присутствует практически всегда. Вначале, как правило, указывается,
что в случае нарушения обязательства следующий после нарушения обязательства
субсидируемый импорт облагается временной компенсационной пошлиной. Это обычная
мера. Следующим пунктом идет указание на возможность применения в случае нарушения
обязательства экстренных мер. Примером тому может служить статья 24 решения
Президента Республики Индонезия от 4 июня 1996 г. N 34 "Об антидемпинговых
и компенсационных пошлинах". В противоположность этому примеру в п.5 ст.14
Закона о мерах по защите экономических интересов предусмотрено лишь, что в
случае нарушения обязательств Правительство РФ может немедленно ввести компенсационную
пошлину.
Компенсационная пошлина или обязательство остается в силе до тех пор,
пока действует соответствующая субсидия, но срок их действия не должен превышать
5 лет со дня введения компенсационной пошлины (обязательства) или последнего
пересмотра ставки пошлины или уровня обязательства в результате повторного
расследования. Пересмотр компенсационных мер должен осуществляться регулярно
в течение срока их действия по инициативе Правительства РФ. В данном случае
возможность проведения пересмотра указывает на то, что прекращение расследования
не означает завершения процесса защиты российской отрасли экономики от неблагоприятных
последствий субсидируемого импорта товаров; по окончании расследования, предшествующего
применению компенсационных мер, проводится повторное расследование, в ходе
которого условия применения компенсационных пошлин или обязательств могут
быть изменены или отменены.

Р.А. Шепенко,
кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 10, октябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: WTO. WT/DS126/R. 25 May 1999.
*(2) В данном случае под понятием "потребитель", в соответствии со ст.2
Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 (с посл. изм.) "О защите прав потребителей",
следует понимать гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести либо
заказывающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) исключительно
для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением
предпринимательской деятельности.
*(3) См.: Миклашевская Н.А., Холопов А.В. Международная экономика. М.,
1998. С.60.