!Экзамен зачет учебный год 2023 / Учебник. Административное право. Бахрах

ПредисловиеНа главную страницу
Д.Н.Бахрах

Административное право


учебник для вузов

Москва, 1996


Предисловие
В демократическом государстве формирование и порядок дея­тельности
административной (исполнительной) ветви государствен­ной власти должны быть
четко урегулированы юридическими нор­мами. Административное законодательство
является правовой основой построения и эффективного функционирования самой
большой, самой активной, самой мощной подсистемы государствен­ного аппарата —
исполнительной власти.
Административное право — важнейшая отрасль правовой сис­темы любой страны.
Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория,
многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной
собствен­ности, исторические державные традиции, обусловили значение
административной власти, государственной администрации в жизни общества.
Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных
невластных субъектов в отношениях с предста­вителями исполнительной власти,
организационные основы, сис­тему государственной администрации, полномочия ее
структур­ных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.
Создание российской суверенной государственности, глубокие политические,
экономические, организационные реформы в стра­не повлекли коренные изменения
всего массива административ­но-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской
Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему
ад­министративно-правового регулирования. Были закреплены де­мократические
начала организации и функционирования испол­нительной власти, расширены права
граждан, значительно повы­шена роль закона в регулировании властеотношений.
В работе над учебником «Административное право» автор стре­мился использовать
богатейший опыт подготовки учебной лите­ратуры по административному праву СССР в
1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской
Федерации в 1990—1996 гг. При освещении тех институтов адми­нистративного права,
которые принято было описывать в учебни­ках (государственная служба,
административные акты, админис­тративная ответственность и др.), в максимальной
степени учиты­вались новые положения законодательства. Одновременно
значи­тельное внимание было уделено описанию тех административно-правовых
институтов, которым в учебниках прошлых лет не было


VI
уделено должного внимания (административные договоры, спе­циальные
административно-правовые режимы, административ­ный надзор, административное
пресечение, поощрение в деятель­ности исполнительной власти, дисциплинарное
принуждение на основе норм административного права и др.).
Настоящий учебник написан на основе критического осмысле­ния огромного массива
нормативных актов, практической деятель­ности государственного аппарата. В нем
использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных
на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты
научных исследований автора за период с 1955 г.
В основу содержания и структуры этой работы положены раз­работанная автором и
утвержденная советом Уральской государ­ственной юридической академии программа
учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый
студентам.
Проф. Д.Н. Бахрах


Содержание
Предисловие..........................................................................................
VII
Часть 1. Общие вопросы административного права
Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
§ 1. Предмет административного права
................................................. 1
§ 2. Метод административного права
..................................................... 4
§ 3. Система административного права
.................................................. 7
§ 4. Нормы административного права
.................................................. 10
§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени ......... 13
§ 6. Источники норм административного права ................................. 16
Глава 2. Административно-правовые отношения
§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений .......... 20
§ 2. Структура административного правоотношения . ...................... 21
§ 3. Система коллективных субъектов административного права .. 23
§ 4. Содержание административно-правового статуса
государственных коллективных субъектов ........................................
26
Глава 3. Индивидуальные субъекты административного
права России
§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных
субъектов
.................................................................................................
29
§ 2. Административно-правовой статус гражданина .......................... 32
§ 3. Административно-правовой статус иностранных
граждан и лиц без гражданства
............................................................. 35
§ 4. Специальные административно-правовые статусы
индивидуальных субъектов
................................................................... 40
§ 5. Способы защиты прав граждан
...................................................... 47
§ 6. Право гражданина на административную жалобу ....................... 50
§ 7. Право гражданина на судебную защиту
(административная юстиция в РФ)
....................................................... 56
§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,
причиненного незаконными действиями исполнительной
власти и ее должностных лиц
................................................................ 61
Глава 4. Административная власть
§ 1. Основные признаки административной
(исполнительной)
власти.........................................................................
64



Содержание
§ 2. Демония административной власти в СССР ................................ 69
§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти . ........................ 73
§ 4. Линейная и функциональная власть
.............................................. 75
§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной
власти
........................................................................................................
77
§ 6. Административное ведомство
....................................................... 78
§ 7. Административная подведомственность .....................................
81
Глава 5. Органы исполнительной власти
§ 1. Понятие органа исполнительной власти
....................................... 84
§ 2. Виды органов исполнительной власти
.......................................... 86
§ 3. Правительство Российской Федерации .......................................
88
§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти ...... 96
§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной
власти
........................................................................................................
99
Глава 6. Государственная служба
§ 1. Понятие службы
............................................................................ 102

§ 2. Государственная должность
....................................................... 103
§ 3. Государственный служащий и государственная служба ......... 108
§ 4. Правовой институт государственной службы ........................... 111
§ 5. Основные принципы государственной службы ........................ 114
§ 6. Классификация государственных служащих ............................. 120
§ 7. Обязанности и права государственного служащего ................ 126
§ 8. Замещение государственных должностей ................................ 132
§ 9. Прохождение государственной службы (служебная
карьера)
..................................................................................................
135
§ 10. Управление государственной службой ....................................
146
Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти
§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти .................. 150
§ 2. Административный процесс
......................................................... 153
Глава 8. Правовые акты исполнительной власти
(административные акты)
§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной
власти (административного акта)
....................................................... 157
§ 2. Виды административных актов
.................................................... 159
§ 3. Условия эффективности административных актов .................. 162


Содержание IX
§ 4. Процесс принятия административных актов ............................. 167
§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия
административных актов
...................................................................... 168
Глава 9. Административные договоры
§ 1. Место административного договора в деятельности
исполнительной власти
........................................................................ 171
§ 2. Структура и признаки административного договора ................ 174
§ 3. Функции административного договора .....................................
180
§ 4. Административный договор и административный акт ............ 183
Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной
власти
......................................................................................................
185
§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти ............... 188
§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти .............. 190
§ 4. Правовое принуждение .
............................................................... 197
Глава II. Специальные административно-правовые режимы
§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых
режимов
.................................................................................................
201
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения ............................ 203
§ 3. Режимы особого и военного положения .................................. 208
§ 4. Режим секретности
....................................................................... 211
§ 5. Общий и специальные таможенные режимы ............................. 217
§ 6. Режим охраны Государственной границы
Российской Федерации
........................................................................ 220
Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности
исполнительной власти
§ 1. Содержание законности (правозаконности) .............................. 228
§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) .................... 234
§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной
власти
......................................................................................................
237
§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами
исполнительной власти
........................................................................ 241
§ 5. Общий административный надзор
............................................... 244
§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления
административной власти
.................................................................... 252



Х Содержание
Часть II. Принуждение по административному праву
Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного
принуждения
§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному
праву........................................................................................................
255
§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения ... 256
§ 3. Административно-восстановительные меры ............................ 258
Глава 14. Административное пресечение
§ 1. Понятие и виды мер пресечения
................................................. 261
§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из
мест лишения свободы
........................................................................ 264
§ 3. Принудительное лечение
............................................................. 268
§ 4. Применение огнестрельного оружия .........................................
271
§ 5. Административное задержание гражданина .............................. 275
Глава 15. Понятие и основания административной
ответственности
§ 1. Признаки административной ответственности .......................... 280
§ 2. Нормативная основа административной ответственности ...... 282
§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное
правонарушение
...................................................................................
284
§ 4. Состав административного проступка .......................................
287
Глава 16. Административные взыскания
§ 1. Система административных взысканий ......................................
293
§ 2. Виды административных взысканий ...........................................
295
§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных
взысканий
...............................................................................................
300
Глава 17. Общая характеристика производства по делам об
административных нарушениях
§ 1. Понятие и принципы производства по делам об
административных нарушениях ..
....................................................... 306
§ 2. Доказательства в производстве по делам об
административных нарушениях ..
....................................................... 309
§ 3. Участники производства по делам об
административных нарушениях
.......................................................... 311
§ 4. Сроки в производстве по делам об административных
нарушениях
............................................................................................
313
§ 5. Подведомственность дел об административных
нарушениях
............................................................................................
316


Содержание XI
§ 6. Меры административно-процессуального принуждения ........ 318
Глава 18. Стадии производства по делам об
административных нарушениях
§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об
административных нарушениях ..
....................................................... 324
§ 2. Административное расследование
............................................. 325
§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках .............. 330
§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных
нарушениях
............................................................................................
335
§ 5. Исполнение постановлений
.......................................................... 339
§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности
отдельных категорий дел
.................................................................... 343
Глава 19. Дисциплинарное принуждение по
административному праву
§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения ................ 348
§ 2. Дисциплинарная ответственность
по административному праву
.............................................................. 350
§ 3. Материальная ответственность по
административному праву
................................................................... 353



Указатель сокращений
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ
ВВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР
ВВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ
ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный
кодекс РСФСР
КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
САПП РФ —Собрание актов Президента и Правительства РФ
СЗ РФ — Собрание законодательства РФ
ТК РФ — Таможенный кодекс РФ
УПК РСФСР — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР


Часть 1. Общие вопросы административного права
Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
§ 1. Предмет административного права
Административное право — самостоятельная отрасль право­вой системы России.
Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и
методу правового ре­гулирования.
Предметом административного права является совокупность общественных отношений,
складывающихся в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти. В
законодатель­стве и юридической литературе как очень близкие по смыслу
используются следующие понятия: исполнительная власть, госу­дарственное
управление, государственная администрация', ад­министративная власть. Все эти
названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака:
управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность
слу­жащих, органов), выполняемую им деятельность (управленчес­кую,
исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую
(исполнительно-распорядительную, ад­министративную) власть.
В самом общем виде можно сказать, что административное право — это
управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования
и функционирования госу­дарственной администрации, обслуживает сферу
государственного управления. Административно-правовое регулирование
произво­дится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования
существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных
отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества,
положениям Консти-
' Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под
руководством более высокой власти (парламента, монарха и т. д.). Но их смысл не
совпадает полностью. Управление — это деятельность, администрация — основ­ной
субъект этой деятельности, власть — главный способ ее осуществления. По­нятие
«государственное управление» прежде всего раскрывает содержание влас­тной
деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъ­ектом.
Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не иден­тичны, но оба
соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают
только власть.


2 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административ­ного и других отраслей
права' общественных отношений; г) вы­теснения из сферы деятельности
исполнительной власти обще­ственных отношений, не соответствующих интересам
граждан, общества, государства.
Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие
«государственная администрация»?
Во-первых, главным образом, имеется в виду властная дея­тельность органов
исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей,
спецучреждений МВД, вузов и др.).
Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руково­дителей иных
государственных органов. Председатель представи­тельного органа и тем более
руководитель его аппарата, проку­рор, председатель суда, руководя подчиненными
им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так,
председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда,
занимается не правосудием, а управлением.
В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая ад­министративные дела
(о мелком хулиганстве, злостном непови­новении и многие другие), реализуют
административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.
В-четвертых, по поручению государства, на основе передан­ных им властных
полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и
другие общественные формирования.
Следовательно, предметом административного права являют­ся отношения,
возникающие при организации аппарата исполни­тельной власти, в процессе его
административной деятельности, а также административной деятельности ряда
подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при
осуще­ствлении внутриорганизационной деятельности руководителями других
государственных органов, в ходе реализации админис­тративной власти судьями и
общественными организациями.
Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства.
При функционировании исполнитель­ной власти (государственной администрации) она
вступает в от­ношения с гражданами, предприятиями, общественными органи­зациями.
Административное право регулирует деятельность обеих
* Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответствен­ность за
нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.


§ 1. Предмет административного права 3
сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного дви­жения, санитарии и
многие другие могут служить тому примером.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика
по объему и разнообразна по содержа­нию. Во многих случаях управленческая
деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом
управляе­мой деятельности, что ее регламентируют нормы не администра­тивного, а
других отраслей права. Так, управленческую деятель­ность администрации
предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр,
дознание и предвари­тельное расследование — уголовно-процессуальное право,
уп­равленческие отношения, связанные с финансовыми, — финан­совое право. Поэтому
необходимо в определение предмета административного права внести следующее
уточнение: оно ре­гулирует все управленческие отношения, за исключением тех,
которые регламентированы другими отраслями права Россий­ской Федерации.
Предмет административного права условно можно поделить на две части:
1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридичес­кие нормы закрепляют
систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию
органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной рабо­ты
в государственных органах. Сюда же можно отнести отноше­ния органов
исполнительной власти с подчиненными им органи­зациями, а также отношения
администраций организаций, деятельность которых регулируется административным
правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.
2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями,
организациями любых организационно-пра­вовых форм, с гражданами'.
Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства
имели систему юридических норм, регу­лирующих разделение труда по управлению,
устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных
субъ­ектов. В дореволюционной России такая система норм называ­лась полицейским
правом.
Административное право как отрасль современного права по­явилось тогда, когда в
правовой системе достаточное место заня­ли нормы, закрепляющие права личности,
гарантии от админис-
' Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются
госу­дарственным (конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-,
уголовно-процессуальным правом.


4 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
тратавного произвола. Реализация в законодательстве идей ес­тественных и
неотъемлемых прав гражданина, разделения влас­тей, контроля за государственной
администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в
административное.
§ 2. Метод административного права
Предмет правового воздействия — главный, но не единствен­ный критерий
разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет
(что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом
регулируют­ся общественные отношения?).
Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации
общественных отношений, необходимо предва­рительно привести ряд важных
теоретических положений. Чело­век — существо общественное, он всегда живет и
взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует
со­гласованности, упорядочения, организации; усилия разных лю­дей должны быть
гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым
правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление,
последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком об­щественного
бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока
существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи,
появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают
управ­ленческих отношений, а используются для того, чтобы их фор­мализовать,
упорядочить, развить, охранять.
Управление предполагает доминирование, преобладание од­ной воли над другой, а
часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты
не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства
административное право не может и не стремится устранить. Вос­принимая его как
объективную необходимость, законодатель, рег­ламентируя организацию и
функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет
такое нера­венство. Этим объясняются особенности административно-пра­вового
метода.
Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на
вопросы: каково устанавливаемое юридическое по­ложение сторон (1); с какими
юридическими фактами связывает­ся возникновение, изменение, прекращение
правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотноше-


§ 2. Метод административного права 5
ний (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону
регулятивных свойств отрасли.
Наибольшей спецификой, качественной определенностью об­ладают два существенно
различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой.
Их сравне­ние позволяет лучше выявить особенности каждого.
Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно
закрепляет юридическое неравенство, асиммет­рию субъектов управленческих
отношений. Это связано с подчи­нением одной стороны другой, которое может быть
линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа
«инспектор — контролируемый»). Юридическое не­равенство сторон обусловлено и
разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц,
находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и
обязан­ности. Например, различно правовое положение областного уп­равления
внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного
финансового отдела. Не равны полно­мочия инспекторов ГАИ, саннадзора,
рыбоохраны.
Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущес­твенные, товарные
отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и
продавца, заказчика и подряд­чика и т. д.). Поэтому юридическим фактом,
порождающим, пре­кращающим, изменяющим гражданские правоотношения, явля­ется
договор, отражающий волю обеих сторон'.
Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями,
односторонними волеизъявлениями. Дей­ствиями, совершаемыми по воле одной стороны
и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предпи­сание
субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче
лицензии, постановление о нало­жении штрафа.
Субъекты гражданского права во многих случаях сами выби­рают, с кем и когда
вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и
обязанности. Иначе строится ад­министративно-правовое регулирование. Как
правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны
^ В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на
административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе
к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, граж­данское
законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законо­дательством».


6 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так,
отношения граждан, связанные с призывом на воен­ную службу, получением прав на
управление транспортными сред­ствами, возникают при заранее определенных
обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом пра­ва
и обязанности сторон четко закреплены юридическими нор­мами. В определенные
сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации, к примеру,
должны направлять статистические данные, отчеты, справки.
При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых
отношений они вправе обратиться за по­мощью к третьей, незаинтересованной
стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего
являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и использу­ются в
интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены
судебной защитой. Существу­ющие в административно-правовых отношениях права и
интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а
исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между
ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был
(является) сторо­ной административного правоотношения, вышестоящим или иным
органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (ад­министративной)
власти наделены правом решать, а другие участ­ники отношений имеют право
обжаловать такие решения.
Более того, субъекты исполнительной власти во многих случа­ях наделены правом
применять самые разнообразные меры воз­действия к другим субъектам
правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания,
отказать в прось­бе, не присвоить звание, использовать средства
административ­ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение за­кону
и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость.
Должностное лицо может быть наделе­но большими правами нежели гражданин, но
перед законом они становятся принципиально равными»^.
Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславлива­ют специфику метода
регулирования. Административное право
^ Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут
рас-•матриваться судами. Во-вторых, хотя административно-правовые споры могут
)азрешаться в судебном или в административном порядке, на практике чаще »сего
используется второй вариант.
' Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин. — В сб.: Вопросы адми
[истративного права. М., 1916. С. 80.


§ 3. Система административного права 7
закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носите­лей административной
власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но
административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в
сферу администрирования демократических начал.
В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое
опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей
определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что
захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не
нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала
формирования административной власти и контроля за ее деятельностью,
рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права
граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое,
административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной
характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости,
демократии.
§ 3. Система административного права
Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью
самостоятельной отрасли права является ее целост­ность. Эта черта довольно четко
прослеживается в администра­тивном праве. Единый предмет и единственный метод
правового опосредования реальных общественных отношений предопреде­лили
взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.
Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их
объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть
согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую
терми­нологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической
силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический —
административно-правовой — режим регулирования.
«Под юридическим режимом следует понимать особую, це­лостную систему
регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования
содержания прав и обязаннос­тей, их осуществления, спецификой санкций, способов
их реали-
' В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласован­ность
норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.


8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся
на данную совокупность норм»'. Два основ­ных элемента более всего влияют на
отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих
по­ложений, пронизывающих содержание отраслевых норм".
Административное право принадлежит к числу публичных от­раслей, поэтому
общеотраслевой режим административного пра­ва носит публично-правовой характер.
Это означает прежде все­го опосредование публичных, общественных интересов. В
качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых
административным правом, выступает государство в лице своих институтов,
призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и
обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства
по осуществле­нию публичных интересов, ведению общих дел была абсолюти­зирована,
коллективное преобладало над индивидуальным.
В настоящее время коренным образом меняется подход к це­лям и задачам
административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются
положения ст. 2 Конститу­ции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей
цен­ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина —
обязанность государства». На первое место сре­ди задач исполнительной власти
выходят выражение, соблюде­ние и защита прав и свобод человека. Можно говорить
об опреде­ленном дуализме целевых установок административного права: с одной
стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, —
реализация, защита прав и свобод.
Основные цели административного права можно определить так:
1) создание условий для эффективной деятельности админис­тративной
(исполнительной) власти как важного инструмента обес­печения безопасности
граждан, общества, государственного ап­парата, страны;
2) обеспечение демократической организации исполнительной власти
(государственной администрации);
^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245. ' Ж. Ведель вторую
часть своего учебника «Административное право Фран­ции» назвал «Административный
режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей,
юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов,
принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.:
Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 66-273).


§ 3. Система административного права 9
3) создание условий для реализации гражданами, их объеди­нениями прав и свобод,
осуществление которых связано с функ­ционированием исполнительной власти;
4) обеспечение защиты граждан и общества от администра­тивного произвола, от
злоупотреблений, небрежности, некомпе­тентности, своеволия субъектов
исполнительной власти.
То, как административно-правовое регулирование способству­ет достижению
названных целей, очень важно для существова­ния и развития и граждан, и
государства.
Система административного права делится на общую и осо­бенную части. Общая
включает в себя нормы, охватывающие уп­равление в целом, а особенная часть
состоит из норм, действую­щих в пределах отдельных сфер деятельности
исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
Каждая из частей включает в себя несколько административ­но-правовых институтов.
В общую часть входят пять групп ин­ститутов (подотраслей):
1) регулирующих административно-правовые статусы граж­дан (индивидуальных
субъектов права);
2) регулирующих основы организации и деятельности испол­нительной власти
(аппарата государственного управления);
3) регулирующих административно-правовой статус негосудар­ственных организаций;
4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части
административного права четыре подотрас­ли, объединяющие нормы:
1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общест­ва, государства,
административно-политическую деятельность;
2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной
администрации;
3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;
4) регулирующие деятельность государственной администра­ции по организации и
осуществлению политических, экономи­ческих и иных связей с другими странами
(внешних связей).
Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России,
что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.
Управление оборо­ной и народным образованием значительно отличаются друг от
друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом
государственных органов, порядок наложения


10 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
штрафов и процедура приватизации государственных предпри­ятий. Для их
юридического опосредования нужны разные адми­нистративно-правовые нормы'.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная
администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране
общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является
решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регу­лирования в
экономике, договорные, гражданско-правовые отно­шения все более широко
используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании
вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих
сферах весьма существенны.
Административное право — очень важная отрасль права, так как роль
государственной администрации в России очень вели­ка^ От его состояния в немалой
степени зависит построение ап­парата исполнительной власти, эффективность и
законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.
Административное, государственное, гражданское и ряд дру­гих отраслей права
являются фундаментальными, профилирую­щими частями правовой системы, все вместе
они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая
материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него
группируются финансовое, земельное, эко­логическое право, т. е. оно стоит во
главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие
отно­шения и в которых широко используется административно-пра­вовой метод
регулирования.
§ 4. Нормы административного права
Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет­ся их организованной
совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на
базе которых стро­ится система отрасли, являются административно-правовые
нор­мы. Их можно понимать как установленные или санкциониро-
' Не случайно в общеправовом классификаторе отраслей законодательства нет
административного, но есть отрасли законодательства о государственной службе,
обороне, образовании, охране общественного порядка, административной
ответ­ственности и многие другие (см.: СЗ. 1996. № 7. Ст. 679).
' Во многом такая роль исполнительной власти обусловлена величиной терри­тории,
многонациональным составом населения, историей и традициями страны, удельным
весом государственной собственности в ее экономике.


§ 4. Нормы административного права II
ванные государством правила, регулирующие отношения в сфе­ре деятельности
исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается
государственным принужде­нием. Норма содержит правило, модель должного поведения
(дис­позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).
Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не
может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая
ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст.
13, в соответствии с которой административной ответственности под­лежат лица,
достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и
203, определяющих, кто рассмат­ривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить
протокол об административном правонарушении, и др.
Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым
разным критериям. Наиболее важ­ными для понимания этих норм являются критерии их
сущнос­ти, содержания и формы.
По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные,
содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные,
призванные обеспе­чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами
отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как
комплекс, состоящий из норм, регламентиру­ющих созидательную деятельность
исполнительной власти («ак­тивная администрация») и ее охранительную
деятельность («пас­сивная администрация»).
По содержанию различаются нормы материальные (определя­ют права и обязанности
субъектов правоотношений) и процессу­альные (закрепляют порядок, процедуры
осуществления влас­ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от
уголовно-процессуального, то в рамках административного пра­ва органично связаны
две подотрасли: материальное админис­тративное право и
административно-процессуальное право.
Используя в качестве критерия группировки метод воздейст­вия на поведение
субъектов, можно выделить нормы обязываю­щие, запрещающие, уполномачивающие,
поощрительные.
Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить
общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных —
федеральные, субъектов Фе­дерации (республиканские, областные, краевые,
окружные), го­родские, районные, поселковые, сельские. Среди внутриаппаратных


12 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомствен­ные, локальные
(действующие в пределах отдельной организа­ции).
Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты,
содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их
принявших. Раз­личаются нормы законодательные и подзаконные. Последние мо­гут
содержаться в указах Президента, постановлениях Прави­тельства, приказах и
постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.
По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между
нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную
юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция
воз­никает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипоте­зам разных
юридических норм. Специальную норму можно рас­сматривать как исключение из
общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных,
названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило.
Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работни­ков торговли за
нарушение правил торговли, а ст. 148 — за нару­шение порядка продажи
огнестрельного гладкоствольного охот­ничьего оружия. Если продавец нарушит
специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст.
148, а не по ст. 146.
По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность
государственных организаций и их работников, не­государственных организаций,
граждан, а также разных субъек­тов.
Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная.
Постоянные нормы действуют неопределен­ное время, срок их действия заранее не
определяется, они дей­ствуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма,
если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает
заранее названная дата.
Реализация норм административного права представляет со­бой процесс претворения
в жизнь государственной воли его субъ­ектами. Это выражается в поведении
субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают
не­сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со­блюдение; 3)
использование и 4) применение.
Исполнение заключается в активных действиях субъектов пра­ва по выполнению
предписаний, содержащихся в норме.


§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени 13
Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно
отличается от исполнения пассив­ным поведением субъекта.
При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет
предоставленным ему субъективным пра­вом (например, на жалобу).
Применение состоит в принятии компетентным государствен­ным органом
(уполномоченным должностным лицом) индивиду­ального юридически-властного решения
(акта) на основе действу­ющей нормы.
Применение административно-правовых норм является важ­нейшей правовой формой
деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном
порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование,
при­зыв на военную службу).
§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени
Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое
значение. От его правильного решения до­вольно часто зависит, какой закон —
новый или старый — будет применяться к конкретным отношениям, как будут
осуществлять­ся его предписания.
Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она
начала действовать и когда ее действие пре­кратилось. Для этого следует знать
два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в силу; 2) пределы ее действия при
вступле­нии в силу.
По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а
значит, и содержащаяся в нем норма, всту­пают в силу через 10 дней после
официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в
постанов­лении о введении в действие закона либо в самом законе огова­ривается
разное время начала действия разных норм, содержа­щихся в одном законе.
Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по
истечении 7 дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской
Федерации», «Россий­ской газете», если в акте не установлен иной срок^
' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в
«Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». См.:
Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания
от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).


14 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, за­трагивающие права,
свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер,
прошедшие государствен­ную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат
офи­циальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не
предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с
указанной в акте даты после дня опуб­ликования^
Акты других органов исполнительной власти, по общему пра­вилу, вступают в силу
немедленно, если в них или в других ак­тах не назван иной срок.
Следовательно, норма административного права начинает дей­ствовать: через 7, 10
дней после официального опубликования; немедленно; после специально названного
срока.
Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа
действия:
1) перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу
(например, нормы, усиливающей наказа­ние);
2) немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие пра­воотношения, но с даты
вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была
распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были
де­мобилизованы к дате ее вступления в силу);
3) с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые
возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы
устраняющей или смягча­ющей ответственность).
А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать
дату ее отмены, а также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными
словами, устано­вив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично
она перестала действовать.
Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется
дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается
принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы
со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее
установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.
' Нормативные акты Государственного таможенного комитета общего характе­ра
вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования (ст. 11 ТК РФ).


§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени 15
Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы:
1) норма «переживает» себя, если про­должает регулировать отношения, которые
возникли на ее осно­ве, и после даты вступления в силу новой нормы; 2)
немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регули­ровала, с
даты утраты силы; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые
раньше регулировались ею, а впос­ледствии стали регулироваться новой нормой с
обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизион­ная
сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулирован­ных в соответствии с
действовавшей ранее нормой прав и обя­занностей. Норма обратного действия
обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении
адми­нистративного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь
идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт
о размере выплат (пенсий, зар­платы, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня
вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.
В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать
сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой
нормы, которая уменьшила дол­жностной оклад.
Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может
быть выражено так:
Новая норма: Старая норма:
1) перспективное действие 1) переживание
2) немедленное действие 2) немедленное прекращение
действия
3) обратное действие 3) досрочное прекращение
__________________________действия________________
Основным принципом действия любой нормы во времени яв­ляется немедленное
действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или
усиливает ответствен­ность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т.
д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма дол­жна «переживать
себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она
распространяется, может быть придана обратная сила.
Применительно к нормам об ответственности этот вопрос ре­шен ст. 54 Конституции:
«Закон, устанавливающий или отягчаю­щий ответственность, обратной силы не
имеет».


16 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо,
совершившее административное правонаруше­ние, подлежит ответственности на
основании законодательства, действующего во время и по месту совершения
правонарушения.
Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за адми­нистративные
правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на
правонарушения, совершенные До изда­ния этих актов. Акты, устанавливающие или
усиливающие от­ветственность за административные правонарушения, обратной силы
не имеют.
Производство по делам об административных правонаруше­ниях ведется на основании
законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о
правонарушении».
В части 2 данной статьи приведен типичный случай «пережи­вания» старой нормы. В
части 3 речь идет о немедленном дейст­вии процессуальной нормы.
Во всех остальных случаях следует руководствоваться следу­ющим принципом:
немедленное действие нормы — это общее пра­вило, допущение «переживания» старой
нормы, придание обрат­ной силы новой норме должно быть специально оговорено
компетентным органом.
§ 6. Источники норм административного права
Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть
оформлены так, чтобы с ними мог­ли познакомиться люди, которым они адресованы.
Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты
госу­дарственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются
источниками права, внешними формами его выражения.
Источниками административного права являются акты госу­дарственных органов, в
которых содержатся административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей
особенностью самостоя­тельной отрасли является разнообразие и множество
источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли:
раз­нообразием и большим числом управленческих отношений, необ­ходимостью
своевременного юридического опосредования соци­альных процессов, объективной
потребностью децентрализации исполнительной власти.
Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще
больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.
^ См. также гл. ?


§ 6. Источники норм административного права 17
Существует значительное количество чисто административ­но-правовых источников.
Но много и смешанных, многоотрасле­вых актов, которые одновременно содержат
нормы разных от­раслей права (например, административного и уголовного,
административного и гражданского).
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в
зависимости от их юридической силы все источники административного права можно
поделить на несколько типов:
1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1.
Конституция (Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного
Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы
законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и
другие акты Фе­дерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного
Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:
1. Указы, распоряжения Президента РФ.
2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.
3. Приказы, постановления министерств и других централь­ных федеральных органов.
4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной
власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.
Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:
1. Конституции, уставы субъектов Федерации.
2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:
1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).
2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Фе­дерации.
3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.
4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федера­ции, руководителей
предприятий, учреждений субъектов Феде­рации.
^^ , ^'.л^ч )' "^""> В. Акты местного самоуправленуй. . ^ • ^ ^'^


8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).
Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди
источников административного права преобладали акты высших и центральных органов
СССР. После распада Со­ветского Союза эти акты продолжают действовать на
террито­рии РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты
соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не
противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников
связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят
новые рос­сийские акты.
К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:
1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового море­плавания и др.).
2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об
административ­ном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).
3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.
4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государ­ственных комитетов и
других центральных органов СССР.
III. Международные акты.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются,
на­пример, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, та­моженного
контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников
административного права имеет пер­спективное будущее.
Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное
время, — объективный факт, который отри­цательно сказывается на состоянии
систематизации отрасли. Еди­ного административного кодекса нет и его невозможно
создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огром­ное
количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых,
кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение
органов исполнитель­ной власти в центре и на местах возможности регулирования
общественных отношений.


§ 6. Источники норм административного права 19
Систему административно-правовых актов необходимо со­вершенствовать. Основными
направлениями этой работы в на­стоящее время являются:
1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоян­ная замена союзных
актов более совершенными республикан­скими;
2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования
государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно
небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о
санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной де­ятельности
в Российской Федерации, о государственной тайне и
ДР-);
3) устранение пробелов в административно-правовом регули­ровании (путем принятия
актов, регулирующих правовое по­ложение студентов и учащихся, административную
ответствен­ность организаций и др.)';
4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о
министерствах и др.).
' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985.
№


Глава 2. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды
административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения — это урегулирован­ные нормами
административного права общественные отноше­ния, складывающиеся в сфере
деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются
разно­видностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свой­ственными им
общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:
— обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с
деятельностью исполнительных органов госу­дарства и других субъектов
исполнительной власти;
— одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъ­ект административной
власти (орган, должностное лицо, негосу­дарственная организация, наделенные
государственно-властны­ми полномочиями);
— данные отношения чаще всего возникают по инициативе од­ной из сторон;
— в случае нарушения административно-правовой нормы на­рушитель несет
ответственность перед государством;
— разрешение споров между сторонами, как правило, осущест­вляется в
административном порядке'.
Существует значительное разнообразие административных (уп­равленческих)
правоотношений.
В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или
охранительными; наиболее известная разно­видность последних — деликтные.
По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и
внеаппаратные. В первом случае обязатель­ный субъект (носитель административной
власти, звено аппара­та) вступает в отношения с другими звеньями аппарата
(органа­ми, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект
взаимодействует с гражданами, негосударственными организа­циями,
государственными предприятиями, учреждениями.
Большая часть административных правоотношений — власте-отношения (вертикальные),
но в некоторых из них власть не участ­вует (горизонтальные). Участниками
горизонтальных администра-
' Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с админи­страцией
в 90-х годах используется чаще, чем в прошлом.


; 2. Структура административного правоотношения 21
тивных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных
полномочий по отношению к другому.
Разновидностями таких отношений, а их становится все боль­ше, могут служить
действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения,
соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.
Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды иму­щества заключают
ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения,
определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»' Несколько видов
администра­тивных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3
ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципаль­ные) органы управления
образованием обязаны оказывать на до­говорных начала посреднические услуги
подведомственным об­разовательным учреждениям»^
§ 2. Структура административного правоотношения
Административное правоотношение имеет определенную струк­туру. Ее элементами
являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения);
содержание правоотношения.
В содержании административного правоотношения различаются две стороны:
материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права
и обязанности).
По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе
существуют разные мнения. Одни авто­ры в качестве единственного объекта любого
правового отноше­ния признают действия, поведение людей^, а другие выделяют
объект имущественных отношений, иногда именуемый предме­том (материальные
предметы и вещи), и объект неимуществен­ных отношений (действия, поведение
людей)*.
Представляется, что здесь следует учитывать наличие непос­редственного и более
отдаленного объекта отношения. Непосред­ственным объектом административных
правоотношений являет­ся волевое поведение человека, его деяния. А через
управляемые
' Российская газета. 1992. 9 июля. ' Российская газета. 1992. 31 июля.
' Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М„ 1976; Халфина Р. О. Общее
учение о правоотношении. М„ 1974.
* Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955.
С. 119—120; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. ЛГУ,
1961. С. 85—86 и др.
2—2797


22 Глава 2. Административно-правовые отношения
деяния оказывается влияние на процессы, на материальные пред­меты, информацию,
продукты духовного творчества.
Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая
норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых,
социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного,
способно­го вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего,
пер­сонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (призна­ние правовыми
нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в
правоотношениях)'.
В общей теории права распространено мнение, что всех субъ­ектов права можно
поделить на две группы: граждане и органи­зации^. Критерий деления
представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп — неудачными, так как
они неточно от­ражают круг участников правоотношений, не учитывают их ог­ромного
многообразия.
В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и
коллективных субъектах. С понятием «граж­данин» связана определенная
совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и
военнослужащим, и под­надзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей,
преду­смотренных административно-правовыми нормами. Эти наслое­ния на правовой
статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать
первую группу «индивидуаль­ные субъекты административного права». Понятие
«гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а по­нятие
«студент» («военнослужащий» и т.д.)— специальную. Что же касается другой группы
субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения
(цех, отделение свя­зи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать
вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее,
такое название более точно отражает состав этой общности и критерий
классификации.
А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои
полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель
организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для
организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом
правоотно­шений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо,
действующее от ее имени.
^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138—139. ' Общая теория
советского права. М., 1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для
вузов. М., 1983. С. 331.


§ 3. Система коллективных субъектов административного права 23
Иногда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих
обязанностей, злоупотребление правами является дол­жностным правонарушением, за
которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или
администра­тивной ответственности. В этом случае оно становится индивиду­альным
субъектом уголовно-правовых или административно-пра­вовых отношений. Но в таких
отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет
ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.
Пятой важной особенностью административного права являет­ся то, что оно наделяет
правосубъектностью большой круг учас­тников общественных отношений. Эта
особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой
госу­дарства, направленной на легализацию, предоставление права участия в
общественных отношениях разнообразным объедине­ниям индивидов. Система субъектов
административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.
Приведенное нами деление субъектов административного пра­ва — наиболее
распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить
тех, кто осуществляет, защи­щает публичные интересы и тех, кто реализует частные
интере­сы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъ­ектов по
признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных
полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми
являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа — невластные субъ­екты,
между ними не может быть административно-правовых от­ношений. Отношения властных
и невластных субъектов являют­ся внеаппаратными и могут быть
административно-правовыми.
§ 3. Система коллективных субъектов административного права
Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы
людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое
целое, персони-фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то
ин­тересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном
основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого.
Коллективное образование в админис-
' Такое право не признается, например, за группой граждан, подписавших петицию,
жалобу, заявление.
2*


24 Глава 2. Административно-правовые отношения
тративно-правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на
него, как на определенную целостность, возлага­ются обязанности, ему
предоставляются права, а с другой—обез­личивает конкретных людей. Поэтому
изменения в личном соста­ве коллектива не влияют на его название и правовое
положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафед­ры,
отделения ГАИ) может полностью измениться, но на его пол­номочиях это не
отразится.
В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих
отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе)
коллективных субъектов ад­министративного права можно выделить четыре класса:
1) организации;
2) структурные подразделения организаций;
3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;
4) сложные организации.
Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и
принадлежность к определенной системе, то можно говорить о следующих общностях:
государственные, обществен­ные, религиозные, частные и иные (смешанные,
иностранные и ДР-) организации и их структурные подразделения.
Каждая государственная организация — часть государственно­го механизма,
обладающая организационной и правовой самосто­ятельностью, работающая под
руководством вышестоящего госу­дарственного органа (кроме законодательного
органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать
эко­номическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую
регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового
принуждения. Очень важно также от­метить, что государственная организация—это
коллектив, кото­рый осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а зна­чит,
общий публичный интерес.
В группе самостоятельных организаций в зависимости от це­лей деятельности и
особенностей правового статуса различают государственные органы, предприятия,
учреждения и иные (на­пример, воинские части) организации. Аналогично среди
общес­твенных и религиозных организаций можно различать самостоя­тельные
организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы
сложных общественных и религиозных объединений.


§ 3. Система коллективных субъектов административного права 25
Функциональная дифференциация деятельности — важный признак организации. По мере
увеличения объема работы она обеспечивается структуризацией' организации,
созданием в ней обособленных, самоуправляемых звеньев, выполняющих опреде­ленную
часть ее задач. Они интегрируют деятельность групп, воз­никших внутри
организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров,
снабженцев и т. д.) или производ­ственных функций (терапевтов, вузовских
преподавателей физ­культуры и т. д.), по территориальным (отделение связи,
аптека и др.), а также иным признакам. Структурное подразделение — элемент
организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это
организованная группа людей, между которы­ми распределены обязанности. Во главе
структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в
ней существуют иерархические связи, осуществляется самоуправле­ние. И, наконец,
наличие собственного наименования, юридичес­кого акта о создании такой
организационной единицы.
Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и
организации. Следовательно, можно выде­лить структурные подразделения
государственных организаций (органов, предприятий, учреждений), общественных
организаций, религиозных объединений)^.
Трудовые, территориальные и иные коллективы — третий класс коллективных
субъектов административного права. Они наделе­ны государственно-правовой,
административной правосубъек-тностью, а также обладают ею и в других отраслях
права: трудо­вом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является,
во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои инте­ресы; во-вторых, то,
что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе
является следствием пос­тупления на работу, вступления в кооператив,
местожительства.
В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллекти­вах государственных
органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива,
но он имеется в одноимен­ном учреждении, в котором трудятся все рабочие и
служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и народ­ных
(присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреж­дение включает в себя и
судей, и судебных исполнителей, и дру-
' Структуризация, с одной стороны, способствует специализации труда, повы­шению
его эффективности, децентрализации власти, снижению уровня принятия решений, но
с другой — увеличивает иерархические цепочки в управлении, чис­ло управленцев.
' Не все государственные органы имеют структурные подразделения (район­ные
прокуратуры, административные комиссии, например). То же самое можно сказать и о
многих общественных и религиозных организациях.


26 Глава 2. Административно-правовые отношения
гих работников, которые образуют его трудовой коллектив. Точно так же и
областная Дума как орган и как учреждение — это два разных субъекта права,
разных коллектива людей.
Государственное ведомство, межотраслевое объединение, обще­российская
общественная организация, область и иные сложные организационные структуры
обладают названными выше призна­ками правосубъектности. Они являются целостными
самоуправ­ляемыми системами, способными самостоятельно взаимодейство­вать с
окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность
иметь и своими действиями приоб­ретать права и исполнять обязанности (формальный
признак).
В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно
назвать железную дорогу. В ее со­став «как комплексное объединение входят
отделения железной дороги..., а также могут входить промышленные, строительные,
транспортные, научно-исследовательские... и другие предприятия (объединения) и
организации, учреждения народного образова­ния, здравоохранения и культуры»'.
Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и
негосударственные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных
можно выделить производ­ственные и территориальные единицы.
§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных
субъектов
Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъ­ектов административного
права позволил продемонстрировать их большое разнообразие по размерам,
социальной роли, формам собственности и многим другим критериям.
Первая особенность административной правосубъектности со­стоит в том, что,
будучи равной для всех бланкетной возмож­ностью быть участником
административно-правовых отношений, она закрепляет различие в правовом положении
субъектов. Вто­рая особенность — ее связь с административной деятельностью, с
участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для
коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит
первичный характер, адми­нистративная легализация организации, структурного
подразде­ления являются предпосылкой для возникновения у нее
граж­данско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой
правосубъектности.
' СП СССР. 1989. № 13. Ст. 43.


§ 4. Статус государственных коллективных субъектов 27
Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном
зависит от следующих обстоятельств: 1) яв­ляется он частью государственного
механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной,
культурно-воспитательной и т. д.); 3) является он самостоятельной
организа­ционной единицей или включен в более сложную организацион­ную
структуру.
Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому
признаку—принадлежности или непринадлежности к государственному механизму.
Необходимо различать части госу­дарственного механизма (организации, их
структурные подраз­деления, сложные организации) и негосударственные
коллектив­ные субъекты.
В административно-правовом статусе государственных коллек­тивных субъектов можно
выделить три главных блока: а) целевой;
б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию).
Первым элементом административно-правового статуса госу­дарственного
коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные
юридически. Цель в данном случае мож­но понимать как обеспечение определенной
социальной потребно­сти, которая в положениях, уставах и иных управленческих
ак­тах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.
Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного
механизма, можно объединить в три группы:
1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради кото­рой она создана
(выпускать продукцию, учить, лечить, контроли­ровать и т. д.);
2) экономико-экологические, закрепляющие обязанности береж­но использовать
природные и другие ресурсы, обеспечивать со­хранность окружающей среды и
государственного имущества;
3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работни­ков и его членах,
создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию
культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих
рабочих, служа­щих и их семей.
Второй — организационно-структурный — компонент право­вого статуса сам является
довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка
образования, лега­лизации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их
подчинен­ности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2),
установления и изменения их организационных струк­тур (3), права на
организационное самоопределение (4), процедур деятельности (5) и права на
официальные символы (6).


28 Глава 2. Административно-правовые отношения
Компетенция —часть правового статуса коллективных субъ­ектов, которая состоит из
совокупности властных полномочий от­носительно определенных предметов ведения.
Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением
влас­ти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и пра­во издавать
определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое
закрепление круга объектов, пред­метов, дел, на которые распространяются
властные полномочия.
Все государственные коллективные субъекты обладают опре­деленной компетенцией.
Она может быть проанализирована по связи властных полномочий с определенными
управленческими функциями. Следовательно, можно различать права и обязаннос­ти в
сфере планирования, методического руководства, норматив­ного регулирования,
работы с кадрами, учета, контроля и др. Наряду с функциональным весьма полезно
рассмотреть и субъ­ектный характер компетенции. В этом случае следует различать
компетенцию в отношении вышестоящих и в отношении подчи­ненных коллективных
субъектов и работников, а также в отно­шении граждан, подконтрольных субъектов.
В частности, общими правами являются: быть адресатом уп­равленческих команд,
требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их
выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определенную
информацию, давать указания подчиненным. Назовем и общие обязанности:
рационально расходовать ресурсы, бережно отно­ситься к природе, соблюдать
санитарные, противопожарные пра­вила, выполнять управленческие команды,
своевременно рассмат­ривать обращения как членов коллектива, так и граждан, и
др.
Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц
административного механизма позволяет без большого труда решить вопрос о
содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных
субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса,
что и у первых (целевого, организационного, компетен-ционного блоков), чаще
всего — лишь некоторые из них. Так, пра­вовыми актами определены цели и задачи
многих общественных формирований (народных дружин, Всероссийского общества
глу­хих и др.), трудовых коллективов.
Минимальный объем административно-правового статуса не­государственного
коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание,
наименование, право самостоятель­но вступать в административно-правовые
отношения с государ­ственными органами.


Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов
Проблеме административно-правового статуса граждан посвя­щена значительная
научная литература'. В. И. Новоселов полагает что гражданином следует считать
«лицо (человека), не состояще­го с данным органом управления в трудовых или
государственно-служебных отношениях»^. Очень ценно, что автор отметил
ус­ловность данного понятия: лицо считается гражданином приме­нительно к
определенным отношениям, а не вообще. Дело в том, что один и тот же человек
(например, госсанинспектор) в одних отношениях выступает как частное лицо
(гражданин), в других — как служащий, в-третьих — как представитель власти.
Однако рассматриваемое определение нужно уточнить. Во-первых, речь можно вести
об отношениях не только с органом управления, а вообще с любым коллективным
субъектом адми­нистративного права. Во-вторых, точнее говорить не о трудовых,
государственно-служебных отношениях, а о том, что лицо не яв­ляется участником
устойчивых организационных связей, членом определенного коллектива. Таким
образом, под гражданином по­нимается отдельное лицо, которое не находится в
устойчивых правовых отношениях с данной организацией.
Административно-правовой статус индивидуального субъекта — это правовое
положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти,
урегулированное нормами государствен­ного и административного права. Он является
составной частью общего правового статуса гражданина. Права и обязанности
лич­ности, о которых говорится в административно-правовых нор­мах, производны от
конституционных и часто конкретизируют последние.
«Административно-правовой статус граждан Российской Фе­дерации устанавливается
прежде всего Конституцией Россий­ской Федерации, актами органов представительной
власти. В фор-
' См.: Ямпольская. Ц. А. Субъекты советского административного права (Авто-реф.
дисс. д-ра юрид. наук. М., 1958); Петров Г. И. Советские
административно-правовые отношения. Л„ 1972; Новоселов В. И. Правовое положение
граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; Гражданин и
аппарат уп­равления. Т. 1. М., 1982. Т. 2. М., 1984; и др. ' Новоселов В. И.
Указ. раб. С. 17.


30 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
мировании и особенно в реализации составляющих данный ста­тус прав и
обязанностей значительна также роль органов испол­нительной власти»'.
Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов,
которые предоставляют оп­ределенным категориям лиц льготы, закрепляют процедуры
де­ятельности различных инспекций, устанавливают правила (охо­ты, дорожного
движения и т. д.).
Составными частями административно-правового статуса ин­дивидуального субъекта
являются административная правосубъ-ектность и его реальные права и обязанности,
приобретенные в соответствии с нормами административного права.
«Правосубъ-ектность включает два основных структурных элемента: во-пер­вых,
способность обладания правами и несения обязанностей (пра­воспособность);
во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей
(дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называют
праводееспособностью»^
Административная правоспособность — это способность иметь права и обязанности,
закрепленные нормами административно­го права. Частично она возникает с момента
рождения: право на имя", на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение
ле­карствами. Будучи в принципе равной, административная пра­воспособность
граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья,
образования, места жительства, наци­ональности и других демографических
факторов. В качестве при­мера можно назвать воинскую обязанность, способность
стать носителем которой зависит от пола, возраста, состояния здоровья,
гражданства и ряда иных факторов. В настоящее время, когда субъекты Федерации в
соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное
правотворчество, ад­министративная правоспособность жителей разных регионов
имеет определенные различия.
Таким образом, главные особенности административной пра­воспособности
заключаются в следующем: 1) она регулируется нормами административного права; 2)
ее содержание состоит в регулировании отношений индивидуальных субъектов с
субъек­тами исполнительной власти; 3) у конкретных лиц она возникает
^ Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1.
М., 1994. С. 80, 81.
' Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 129. " Ст. 7 «Конвенции
о правах ребенка», принятой в 1989 году Генеральной А< самблеей ООН гласит:
«Ребенок регистрируется сразу же после рождения, момента рождения имеет право на
имя и на приобретение гражданства».


§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов 31
с момента рождения; 4) для разных лиц она не одинакова по объему.
Административная дееспособность — это способность лица своими действиями
осуществлять права, выполнять обязаннос­ти, предусмотренные
административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с
этими нормами.
Административная дееспособность граждан РФ возникает поз­днее их
правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется
отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно
административная дееспособ­ность. Ее частичное появление и последующее
увеличение свя­зано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже
дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, исполь­зовать право на
жалобу, с шести лет ребенок сам реализует пра­во на образование. Комиссия по
делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось II лет, в
специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособ-ность.
Административная правосубъектность может быть общей и спе­циальной.
Соответственно следует различать общий и специаль­ный административно-правовой
статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и
в то же время может быть субъектом одного или нескольких специаль­ных статусов
(студента, работника милиции, жителя закрытого города и т. д.). Во многих
случаях специальная (ролевая) право­субъектность просто дополняет общую. Но
между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специаль­ный
статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. На­пример, статус
военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на
участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства.
Административная правосубъектность индивидуальных субъ­ектов непрерывно
расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы
федеральными законами граж­данам предоставлено право на оружие, на свободный
выбор мес­та жительства, учреждение средств массовой информации и др.
Значительно расширены права на судебную защиту, на объеди­нение, на свободу
совести.
Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий, и прежде
всего административно-правовой, ста­тус индивидуального субъекта может быть
ограничен:
1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, сти­хийные бедствия и др.);


32 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
2) если это несовместимо с их общественно полезной деятель­ностью (запрещение
совместной службы родственников, совме­щения государственной службы с
предпринимательской деятель­ностью и т. п.);
3) если без этого невозможно обеспечить государственную без­опасность (режим
секретности, пограничный режим и др.);
4) совершение неправомерных действий (лишение правонару­шителей водительских
прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).
В первых трех случаях ограничения непосредственно устанав­ливаются нормативными
актами, касаются неопределенного чис­ла граждан и поэтому являются групповыми. А
ограничения ад­министративно-правового статуса в связи с совершением
неправомерных действий носят индивидуальный характер, пер­сонифицированы,
являются мерами принуждения.
§ 2. Административно-правовой статус гражданина
Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом
гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три
разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без
гражданства'. Но после распада СССР и образования СНГ положение изменилось.
Со­гласно российскому Закону о гражданстве Российской Федера­ции от 28 ноября
1991 г. всех лиц по признаку гражданства необ­ходимо поделить на шесть групп: 1)
граждане Российской Федерации; 2) лица с двойным гражданством; 3) почетные
граж­дане; 4) граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме РФ); 5)
иностранцы; 6) лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых
общностей есть особенности. Так, административно-правовые статусы постоянно
проживающих в России и временно прибывших иностранцев не идентичны.
В настоящее время можно говорить о трех категориях граж­дан России (обычных,
почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан
(«ближнего» и «дальнего зарубежья») и лицах без гражданства (апатридах).
В зависимости от степени связанности гражданина при реализа­ции им своих прав
можно различать 6 степеней (ступеней) свободы:
' Как недоразумение можно рассматривать мнение А. В. Смирнова, который,
анализируя норму, устанавливающую ответственность граждан за то, что они не
ведут учет доходов, утверждает, что «лица без гражданства к указанной
ответ­ственности привлечены быть не могут, так как гражданами не являются»
(Смир­нов А. В. Административная ответственность за нарушения налогового
законода­тельства. М., 1995. С. 44).


§ 2. Административно-правовой статус гражданина 33
1. Полная свобода.
2. Свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный
порядок реализации прав).
3. Свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия.
4. Свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение. Субъект власти обязан
рассмотреть заявление, отказ в регис­трации может быть обжалован в судебном
порядке.
5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче
разрешений на осуществление прав'.
Правоприменительные акты, принятые на основе дискрецион­ных полномочий,
судебному обжалованию не подлежат. А пос­кольку вышестоящие органы во многих
случаях вправе отменять акты подчиненных им органов только по мотивам
законности, то и обжалование дискреционных актов в административном по­рядке
часто не имеет смысла. 6. Полная несвобода.
Анализируя законодательство последних лет, .нетрудно про­следить, как идет
процесс развития прав граждан. Свобода уве­ренно восходит на более высокие
ступени. Так, например, право на демонстрации поднялось на вторую ступень
свободы, право на предпринимательскую деятельность —с 6 на 2(3 ступень), пра­во
заниматься каратэ —с 5 на 1.
С точки зрения механизма реализации, можно выделить пра­ва абсолютные
(безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица
пользуются по своему усмотре­нию, а субъекты власти обязаны создавать условия и
не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на админис­тративную
жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользование публичными библиотеками,
получение общего среднего образо­вания. Реализация абсолютных прав зависит,
главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.
Относительными следует считать такие права, для реализа­ции которых нужен акт
государственного органа. Например, при­каз о назначении на должность, лицензия
на осуществление оп­ределенной деятельности. Воля гражданина должна быть
опосредована волей субъекта власти, актом применения права. Если взять за основу
повод (процессуальное основание) предо-'авления (признания) права, то можно
говорить о правах, кото->1е актом субъекта исполнительной власти:
' С. С. Алексеев этот вариант взаимоотношений власти с гражданами называет
сключительным разрешительным порядком». См.: Алексеев С. С. Общие дозво-ния и
общие запреты в советском праве. М.. 1989. С. 168.


34 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
— признаются, реализуются без заявления лица, имеющего право (назначение
стипендии, присвоение военнослужащему оче­редного звания, вещевое обеспечение
сотрудников органов внут­ренних дел и т. д.);
— предоставляются (признаются) по заявлению, которое субъ­ект исполнительной
власти обязан удовлетворить, если отсут­ствуют предусмотренные юридической
нормой основания для отказа (например, назначить пенсию, выдать паспорт,
лицензию, принять отставку);
— предоставляются по усмотрению субъекта исполнительной власти, реализующего
свои дискреционные полномочия (напри­мер, назначение на государственную
должность).
В зависимости от круга лиц, которым права предоставляются, и оснований их
возникновения можно различать общие и специ­альные права. Последние чаще всего
являются льготами, кото­рые даются по признакам:
а) социально-демографическим (больным, многодетным, вынуж ценным переселенцам и
т. д.);
б) общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослу кащим, Героям России,
государственным служащим и др.).
С учетом территориального фактора льготы могут быть феде­ральными,
региональными, локальными. По содержанию различаются следующие группы прав
граждан: 1) на участие в государственном управлении. Это права: на
государственную службу; на внесение предложений; на получе­ние необходимых
документов и информации в установленной форме; организовывать, участвовать,
выходить из общественных объединений; пресекать противоправные действия;
учреждать газету и др.;
2) на государственное участие, содействие, помощь компетен­тных организаций.
Речь идет, например, о праве получать плат­ные блага, получать и пользоваться
бесплатными благами (биб­лиотеками и др.), получать организационную (в
трудоустройстве, например), техническую, санитарно-эпидемиологическую,
меди­цинскую и иную помощь;
3) право на защиту. Основные формы его реализации — адми­нистративная жалоба;
жалоба (иск в суд); защита в администра-тивно-юрисдикционном производстве;
необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие); право на помощь
негосудар­ственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав
потребителей, профсоюзов и др.).
Среди административно-правовых обязанностей индивидуаль­ных субъектов можно
выделить абсолютные и относительные.


§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 35
Первые не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловно,
возлагаются на каждого (соблюдение правил дорож­ного движения, санитарии и т.
п.). Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных
на приобре­тение прав и пользование ими (обязанности абитуриента, чита­теля
библиотеки, собственника автомобиля и т. д.), и правонару­шений (например,
уплатить штраф).
§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Правовое положение иностранцев и правовое положение апат­ридов различается очень
незначительно, при первом приближе­нии к исследованию данного вопроса
существующими различия­ми можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и
лиц без гражданства как единую родовую общность: это — лица, не являющиеся
гражданами Российской Федерации. По общему правилу они пользуются теми же
правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан РФ, Но есть и
отличия в их правосубъектности, так как гражданство является важнейшим
компонентом административно-правового статуса личности. Его наличие или
отсутствие серьезно влияет на совокупность прав и обязанностей граждан.
Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: «Иностранные гражда­не и лица без
гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности
наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных
федеральным зако­ном или международным договором Российской Федерации». Основной
формой закрепления особенностей правового статуса иностранцев и апатридов
является федеральный закон, а основ­ной сферой, где они устанавливаются,
является сфера отноше­ний граждан с исполнительной властью. Иными словами,
наиболь­шее число особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без
гражданства закреплено административно-правовыми нормами, содержащимися в
федеральных законах.
Все особенности административно-правового статуса иностран­ных граждан и лиц без
гражданства можно по кругу лиц, на которых они распространяются, подразделить на
общие, группо­вые и индивидуальные.
Для всех находящихся на территории РФ лиц, которые не яв-пяются ее гражданами,
законодательством установлены следую-цие особенности праводееспособности:
1) они не могут быть государственными служащими, занимать ^которые должности
(Президента РФ, командира экипажа воз-^шного судна и др.), работать в милиции;


36 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
2) они не допускаются к деятельности, связанной с государ­ственной тайной;
3) на них не распространяется воинская обязанность;
4) их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к
ответственности могут привлекать толь­ко иностранцев и лиц без гражданства,
только к ним может при­меняться такое административное взыскание, как
выдворение);
5) иностранные граждане и лица без гражданства (за исклю­чением граждан стран
СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут
въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения. Оно может быть не
выда­но исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям,
установленным законодательством;
6) они проживают и осуществляют свою деятельность на осно­вании специальных
документов (видов на жительство, загранич­ных паспортов и др.);
7) для них могут быть установлены ограничения в передвиже­нии и выборе места
жительства, когда это необходимо для обес­печения государственной безопасности,
общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан^
8) по территории, открытой для иностранцев, они могут сво­бодно передвигаться
при условии уведомления об этом ОВД или принимающей их организации. По прибытии
в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание в ОВД,
гостинице или в принимающей их российской организации;
9) иностранные граждане могут приобретать гражданское ору­жие по лицензиям,
выданным ОВД на основании ходатайств пред­ставительств государств, гражданами
которых они являются, при условии вывоза ими оружия из РФ в течение пяти дней со
дня приобретения. Нарушение сроков вывоза оружия влечет его кон­фискацию;
10) выезд из России им может быть не разрешен при наличии обстоятельств,
установленных законодательством (например, если это противоречит интересам
государственной безопасности, если лицо привлекается к уголовной
ответственности).
В настоящее время правовое положение иностранцев и лиц без гражданства
регулируется Законами РФ «О гражданстве Рос­сийской Федерации» от 28 ноября 1991
г., «О беженцах» от 19 фев­раля 1993 г., Законом СССР «О правовом положении
иностранных
' См.: Постановление Совета Министров РФ от 4.07.92. № 470 «Об утверждении
перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для
иностранных граждан» // САПП РФ. 1992. № 33.


§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 37
граждан в СССР» от 24 июня 1981 г., утвержденными Кабинетом Министров СССР 26
апреля 1991 г. «Правилами пребывания инос­транных граждан в СССР», и рядом
других российских и союз­ных актов. Некоторые субъекты Федерации тоже издали
зако­ны, влияющие на админис