!Экзамен зачет учебный год 2023 / Овчарова. Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц

Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц

Автор

Е.В. Овчарова - аспирантка Института государства и права РАН

"Гражданин и право", 2001, N 7, 8



Правовое регулирование производства по делам
об административных правонарушениях юридических лиц

Производство по делам об административных правонарушениях - это нормативно
установленные порядок и правовые формы осуществления процессуальных действий
по возбуждению, рассмотрению, пересмотру дел об административных правонарушениях,
а также по исполнению постановлений по таким делам.
В законодательстве содержание производства по делам об административных
правонарушениях понимается по-разному. В Таможенном кодексе РФ производством
по делам о нарушениях таможенных правил называется предварительное расследование
таких дел. В Налоговом кодексе РФ (ст.101) производством по делу о налоговом
правонарушении налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента
считается вынесение решения по результатам рассмотрения материалов налоговой
проверки руководителем налогового органа или его заместителем. В действующем
КоАП РСФСР (разделы IV и V) и в проекте КоАП РФ производство по делам об административных
правонарушениях и исполнительное производство регламентируются в различных
разделах. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что исполнительное производство
не рассматривается в качестве заключительной стадии производства по делам
об административных правонарушениях. На наш взгляд, в приведенных законодательных
концепциях производства по делам об административных правонарушениях отражены
лишь отдельные стадии этого производства, ибо при последовательном его ведении
оно начинается с возбуждения дела об административном правонарушении и завершается
исполнением постановления по делу об административном правонарушении.
Производство по делам об административных правонарушениях юридических
лиц, в отличие от аналогичного производства в отношении физических лиц, которое
регулируется КоАП РСФСР, не кодифицировано и регламентируется различными законами
и иными нормативными правовыми актами, как федеральными, так и субъектов РФ.
На федеральном уровне выделяется несколько видов правового регулирования
производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
К первому виду относится правовое регулирование производства по делам
об административных правонарушениях юридических лиц специальными правовыми
нормами кодифицированных отраслевых законодательных актов, например правовыми
нормами гл.40-51 раздела X ТК РФ, а также ст.10, 46, 47, гл.10, ст.76, 77,
87-105, гл.15, 17, ст.136 и раздела VII части первой НК РФ.
Второй вид правового регулирования производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц представляют правовые нормы отдельных федеральных
законов, определяющие порядок производства по делам об административных правонарушениях
юридических лиц в отраслях правового регулирования. Так, ст.3-5 Закона РФ
от 17 декабря 1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий,
учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства"
в ред. Федерального закона от 16 ноября 1997 г. N 144-ФЗ (в ред. от 9 июля
1999 г.) посвящены производству по делам об административных правонарушениях
юридических лиц в области строительства, а статьи 13-24 Федерального закона
от 8 июля 1999 г. N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических
лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции"
- производству по делам об административных правонарушениях юридических лиц
в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей
продукции.
Третьим видом правовой регламентации производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц являются бланкетные нормы федеральных законов,
которые предусматривают, что это производство осуществляется в порядке, установленном
Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Такие правовые нормы содержатся
в п.1 ст.3 упомянутого выше Закона РФ "Об административной ответственности
предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области
строительства", в ст.14 Федерального закона "Об административной ответственности
юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения
в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей
продукции" и в п.4 ст.55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Четвертый вид правового регулирования производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц представлен подзаконными нормативными правовыми
актами федеральных органов исполнительной власти, среди которых основное место
занимают ведомственные нормативные правовые акты органов административной
юрисдикции, содержащие правовые нормы о производстве по делам об административных
правонарушениях юридических лиц в соответствующих органах и их структурных
подразделениях. Примерами указанного вида актов являются приказ МАП РФ от
25 июля 1996 г. N 91 "Об утверждении правил рассмотрения дел о нарушениях
антимонопольного законодательства" (в ред. приказа МАП РФ от 11 марта 1999
г. N 71); постановление ФКЦБ России от 7 июня 1999 г. N 3 "Об утверждении
положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства
РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"; постановление
Госстандарта РФ от 2 сентября 1997 г. N 293 "О принятии и введении в действие
правил по стандартизации"; Правила осуществления государственного экологического
контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных
ресурсов РФ и его территориальных органов, утвержденные Министром охраны окружающей
среды и природных ресурсов РФ 17 апреля 1996 г.
В субъектах РФ выявляются следующие варианты правового регулирования
производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
В некоторых субъектах РФ это производство кодифицировано в соответствующих
разделах кодексов, посвященных вопросам административной ответственности (например,
в разделе II Областного закона Свердловской области от 5 декабря 1997 г. N
70-ОЗ "Кодекс Свердловской области об административной ответственности" (в
ред. Областного закона от 15 июля 1999 г. N 27-ОЗ)).
Во многих субъектах РФ действуют их законы, которые содержат правовые
нормы, регулирующие производство по отдельным категориям дел об административных
правонарушениях юридических лиц (ст.3-5 Закона г. Москвы от 8 июля 1999 г.
N 29 "Об административной ответственности за попустительство незаконному обороту
или незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ";
разделы III и IV Закона г. Москвы от 11 июня 1997 г. N 17 "Об административной
ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг" (в ред. Закона
г. Москвы от 16 сентября 1998 г. N 22), ст.3 и 4 Закона г. Москвы от 21 января
2000 г. N 2 "Об административной ответственности за злоупотребление свободой
распространения информации"; ст.4 и 5 Закона Московской области от 12 мая
1997 г. N 21/97-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения
в области строительства и градостроительства на территории Московской области"
(в ред. Закона Московской области от 17 октября 1997 г. N 47/97-ОЗ); ст.7
Закона Республики Башкортостан от 11 апреля 2000 г. N 62-з "Об административной
ответственности за правонарушения в сфере сбора (заготовки), переработки,
реализации лома и отходов цветных и черных металлов").
В законодательстве субъектов РФ встречаются также бланкетные нормы о
производстве по делам об административных правонарушениях юридических лиц,
регламентирующие, как правило, его осуществление в порядке, предусмотренном
федеральными законами.
Кроме того, производство по делам об административных правонарушениях
юридических лиц в субъектах РФ осуществляется в соответствии с положениями
подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ (разделы II-V "Положения
об административной комиссии Правительства Москвы по делам об административных
правонарушениях", п. 3-8 Положения о Вневедомственной комиссии при Объединении
административно-технических инспекций Правительства Москвы, а также Инструкция
о порядке привлечения граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных
и юридических лиц к административной ответственности за нарушения санитарного
законодательства).
Существующее состояние правового регулирования производства по делам
об административных правонарушениях юридических лиц, по нашему мнению, не
может быть признано удовлетворительным.
Отсутствует федеральное законодательство о единых для всех субъектов
административной юрисдикции основах правового регулирования производства по
всем категориям дел об административных правонарушениях юридических лиц, а
правовые нормы федеральных законов и подзаконных, главным образом ведомственных,
нормативных правовых актов носят отраслевой характер и различаются по содержанию.
Однако зачастую такое отраслевое различие ничем не оправдано, а только затрудняет
правоприменительную деятельность. При ведомственном подходе к правовому регулированию
производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц
часто имеют место пробелы и противоречия. Например, не урегулирован порядок
разрешения процессуальных ходатайств при осуществлении производства по делу
федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами, имеются
пробелы и противоречия при определении порядка вступления в силу, обжалования
и исполнения постановлений по делу.
На фоне ситуации, которая сложилась на федеральном уровне, нельзя не
заметить стремления субъектов РФ к собственному нормотворчеству по вопросам
производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
Но, во-первых, это чревато возможными противоречиями законов и подзаконных
нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам по вопросам производства
по делам об административных правонарушениях юридических лиц. А так как в
соответствии с подпунктом "к" п.1 ст.72 Конституции РФ административно-процессуальное
законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, данные
обстоятельства являются нарушением положений п.2 и 5 ст.76 Конституции РФ,
согласно которым по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов законы
и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным
законам. Во-вторых, правовое регулирование производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц должно быть отнесено к ведению РФ, так как
это связано с установлением правовых гарантий соблюдения прав и законных интересов
юридических лиц при применении к ним мер административного принуждения.
О несовершенстве правового регулирования производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц свидетельствует сложившаяся противоречивая
практика Конституционного Суда РФ. Так, в п.4 описательной части Определения
Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 145-О "По запросу Законодательного
собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой ст.6
Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" предусмотрено, что нормы
КоАП РСФСР, в том числе посвященные производству и исполнению постановлений
по делам об административных правонарушениях, распространяются на юридические
лица. Данный вывод Конституционного Суда РФ обосновывается ссылкой на ч.III
ст.2 КоАП РСФСР, согласно которой положения КоАП РСФСР распространяются и
на правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством,
еще не включенным в Кодекс. При этом не учитывается то, что КоАП РСФСР был
принят в соответствии с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик
об административных правонарушениях, а статьей 1 Указа Президиума Верховного
Совета СССР "О порядке введения в действие Основ законодательства Союза ССР
и союзных республик об административных правонарушениях" от 19 февраля 1981
г. прямо предусматривается, что "вступление в силу Основ не затрагивает действующих
актов законодательства по вопросам ответственности юридических лиц в административном
порядке". Кроме того, вышеуказанная позиция Конституционного Суда РФ опровергается
им самим в п.5 описательной части постановления Конституционного Суда РФ от
12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений
абзаца шестого ст.6 и абзаца второго части первой ст.7 Закона РФ от 18 июня
1993 г. "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных
расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской
области и жалобами граждан", а также в п.2 описательной части и в п.1 и 2
резолютивной части определения Конституционного Суда РФ от 14 января 2000
г. N 4-О "О разъяснении определения Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999
г. по жалобе закрытого акционерного общества "Производственно-коммерческая
компания "Пирамида" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 ст.14
Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" в связи с ходатайством
Центрального банка РФ". В приведенных положениях Конституционный Суд РФ констатирует,
что нормы КоАП РСФСР не регулируют вопросы административной ответственности
юридических лиц и могут применяться в производстве по делам об административных
правонарушениях юридических лиц только на основе аналогии права и закона с
целью ликвидации противоречий и восполнения пробелов в действующем законодательстве.
По вопросам правового регулирования производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц в субъектах РФ позиция Конституционного Суда
РФ состоит в том, что при отсутствии соответствующего федерального закона
субъект РФ вправе осуществить собственное правовое регулирование. Это, по
мнению Конституционного Суда РФ, вытекает из природы совместной компетенции*(1).
Однако с принятием федерального закона закон субъекта РФ подлежит приведению
в соответствие с ним. По нашему мнению, этим самым Конституционный Суд РФ
поощряет бездействие федеральных органов законодательной власти и санкционирует
нормотворчество субъектов РФ по тем вопросам совместной компетенции РФ и ее
субъектов, которые должны находиться в ведении РФ.
На наш взгляд, правовое регулирование производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц должно быть отнесено к ведению РФ, унифицировано
по всем категориям дел об административных правонарушениях юридических лиц
и кодифицировано в федеральном законе, а именно в будущем КоАП РФ. Изложенная
позиция по вопросу правового регулирования производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц воспринята в проекте КоАП РФ, принятом Государственной
Думой РФ. Так, в соответствии с подпунктами 4 и 5 п.1 ст.1.3 проекта КоАП
РФ к ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях
относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях
и порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
Причем, порядок производства и исполнения постановлений по всем категориям
дел об административных правонарушениях является единообразным и предусматривается
соответственно в разделах IV и V проекта КоАП РФ.
Принципами производства по делам об административных правонарушениях
юридических лиц являются основополагающие идеи, заложенные в положениях правовых
норм, которые регулируют производство по делам об административных правонарушениях
юридических лиц. На наш взгляд, принципы производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц определяются его задачами, а именно: необходимостью
своевременного, всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств
каждого дела, разрешения его в точном соответствии с законодательством, обеспечения
исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий,
способствующих совершению административных правонарушений, предупреждения
правонарушений, укрепления законности (ст. 225 КоАП РСФСР).
Исходя из этого, ряд авторов выделяют в качестве двух основополагающих
принципов производства по делам об административных правонарушениях принципы
законности и объективной (материальной) истины. Однако, кроме перечисленных
основополагающих принципов производства по делам об административных правонарушениях
юридических лиц существуют принципы данного производства, обеспечивающие субъективные
права и законные интересы юридических лиц, в производстве по делам об административных
правонарушениях (равенство юридических лиц перед законом и субъектом административной
юрисдикции, разрешающим дело; презумпция невиновности; обеспечение гарантий
неприкосновенности имущества и имущественных прав; охрана деловой репутации
юридического лица; обеспечение права на защиту). Речь идет и об общих принципах
административного судопроизводства, аналогичных конституционным принципам
судопроизводства (состязательность и равноправие сторон; ведение производства
на государственном языке; гласность производства; независимость судей и иных
органов административной юрисдикции при принятии решения по делу). Кроме того,
следует учитывать и принципы, идентичные принципам иных видов судопроизводства,
указанных в п.2 ст.118 Конституции РФ (публичность; непосредственность и устность
производства; ответственность должностных лиц, осуществляющих производство
по делам об административных правонарушениях). Отметим также специальные принципы
административного судопроизводства, отличающие данное судопроизводство от
иных видов судопроизводства, предусмотренных тем же пунктом (оперативность
и экономичность (простота) производства).
Рассмотрим содержание каждого из принципов производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц.
Принцип законности закреплен в п.2 ст.15 Конституции РФ, согласно которому
органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные
лица, граждане и их объединения, в том числе с правами юридического лица,
обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, а также в ст.120 Конституции РФ,
где указано, что судьи подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону.
Таким образом, суд, установив при рассмотрении дела об административном правонарушении
юридического лица несоответствие акта государственного или иного органа закону,
принимает решение в соответствии с законом.
В ст.8 действующего КоАП РСФСР предусмотрено, что никто не может быть
подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе,
как на основаниях и в порядке, установленных законодательством. Производство
по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе строгого
соблюдения законности. Применение уполномоченными на то органами и должностными
лицами мер административного воздействия производится в пределах их компетенции,
в точном соответствии с законодательством. Соблюдение требований законодательства
при применении мер воздействия за административные правонарушения обеспечивается
систематическим контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц,
прокурорским надзором, правом обжалования, другими установленными законодательством
способами. Аналогичные положения применительно к производству по делам о нарушениях
таможенных правил содержатся в ст.248 ТК РФ. Приведенные нормы КоАП РСФСР
на практике применяются в отношении не только физических, но и юридических
лиц. Однако если применительно к физическим лицам они кодифицированы и обобщены
в ст.8 КоАП РСФСР, то применительно к юридическим лицам (за исключением норм
Таможенного кодекса РФ) эти принципы предусмотрены хаотично в различных законах
и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих производство по разным
категориям дел об административных правонарушениях*(3). В связи с этим думается,
что в процессе кодификации законодательства об административной ответственности
необходимо воспроизвести в будущем КоАП РФ положения ст.8 КоАП РСФСР, распространив
их действие не только на физических, но и на юридические лица в производстве
по всем категориям дел об административных правонарушениях. На данный момент
в ст.1.6 проекта КоАП РФ, посвященной обеспечению законности при применении
мер административного принуждения в связи с административным правонарушением,
содержится лишь часть из вышеуказанных положений ст.8 КоАП РСФСР, хотя производство
по делам об административных правонарушениях, включая прокурорский надзор
при его осуществлении, право обжалования и опротестования, предусмотрено в
разделе IV проекта КоАП РФ.
Принцип объективной (материальной) истины заключается в том, что при
осуществлении производства по делам об административных правонарушениях юридических
лиц необходимым условием для принятия справедливых, законных и обоснованных
решений является всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств
каждого дела, характеризующих противоправное деяние и совершившее его юридическое
лицо*(4). Гарантиями реализации данного принципа, которые должны быть закреплены
в законодательстве, являются: институт отводов заинтересованных в исходе дела
участников производства, самоотводов; ответственность свидетеля и потерпевшего
за отказ, уклонение от дачи показаний и за дачу заведомо ложных показаний;
ответственность переводчика за отказ, уклонение от осуществления перевода
и за заведомо неправильный перевод; ответственность эксперта, специалиста
за отказ, уклонение от дачи заключения и за заведомо ложное заключение; возвращение
некачественно оформленных протокола об административном правонарушении и иных
материалов дела в орган (должностному лицу), в котором они были соответственно
составлены, собраны и оформлены; обжалование и опротестование вынесенных решений
по делу.
В настоящее время в производстве по многим категориям дел об административных
правонарушениях юридических лиц нормативно не предусмотрена возможность отводов,
самоотводов заинтересованных в исходе дела участников, которые в силу своих
полномочий могут оказать влияние на исход дела, а также ответственность свидетеля,
потерпевшего, переводчика, эксперта и специалиста за неисполнение или ненадлежащее
исполнение своих процессуальных обязанностей. Исключение составляют, в частности,
правовые нормы, регламентирующие производство по делам об административных
правонарушениях юридических лиц в области налогообложения и таможенного регулирования.
Нормы НК РФ предусматривают право проверяемого юридического лица при назначении
и производстве экспертизы заявить отвод эксперту (подпункт 1 п.7 ст.95), а
также ответственность свидетеля, эксперта, переводчика и специалиста за неисполнение
и ненадлежащее исполнение своих процессуальных обязанностей (ст.128, 129),
а нормы ТК РФ - право юридического лица, привлекаемого к ответственности за
нарушение таможенных правил, заявлять отводы (ст.308), а также ответственность
свидетеля, переводчика, эксперта и специалиста за неисполнение своих процессуальных
обязанностей (ст.442, 444).
Возможность возвращения дела об административном правонарушении юридического
лица для дополнительного производства в случаях неполноты производства по
делу, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, или наличия
иных обстоятельств, препятствующих рассмотрению дела по существу, имеется
только в производстве по делам о нарушениях таможенных правил (ст.360 ТК РФ).
Порядок обжалования и опротестования вынесенных по делу постановлений
установлен в производстве по всем категориям дел об административных правонарушениях
юридических лиц.
В проекте КоАП РФ предусмотрены все вышеуказанные правовые гарантии реализации
принципа объективной (материальной) истины в производстве по делам об административных
правонарушениях юридических лиц.
Принцип равенства юридических лиц перед законом и субъектом административной
юрисдикции, разрешающим дело, вытекает из положения п.1 ст.19 Конституции
РФ, согласно которому все равны перед законом и судом, и заключается в том,
что производство по делам об административных правонарушениях юридических
лиц должно осуществляться на началах равенства юридических лиц независимо
от места нахождения, формы собственности, организационно-правовой формы, предмета
деятельности, имущественного положения, подчиненности и иных характеризующих
условия организации и деятельности юридического лица обстоятельств, которые
не имеют отношения к совершенному административному правонарушению. Однако
в действующих нормативных правовых актах, регламентирующих производство по
делам об административных правонарушениях юридических лиц, этот принцип не
нашел отражения.
В п.1 ст.1.4 проекта КоАП РФ данный принцип назван принципом равенства
юридических лиц перед законом независимо от места нахождения, организационно-правовых
форм, подчиненности, а также других обстоятельств. На наш взгляд, название
данного принципа должно соответствовать предложенному нами названию, так как
в производстве по делам об административных правонарушениях юридические лица
равны не только перед законом, но и перед субъектом административной юрисдикции.
Предусмотренный в п.1 ст.1.4 проекта КоАП РФ перечень обстоятельств, которые
не должны приниматься во внимание при осуществлении производства по делам
об административных правонарушениях юридических лиц на началах равенства их
перед законом и субъектом административной юрисдикции, является неполным.
Его необходимо дополнить указанием: "независимо от формы собственности, предмета
деятельности, имущественного положения и других обстоятельств, которые не
имеют отношения к совершенному административному правонарушению".
Принцип презумпции невиновности юридического лица изначально вытекает
из положений ст.49 Конституции РФ, в которой установлено, что каждый обвиняемый
в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет
доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим
в законную силу приговором суда; обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность;
неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого. Данная
конституционная норма по аналогии закона распространяется и на процессуальные
правоотношения по привлечению юридических лиц к административной ответственности
с учетом их специфики, а именно: каждое юридическое лицо, в отношении которого
ведется производство по делу об административном правонарушении, считается
невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным
законом порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением субъекта
административной юрисдикции. При этом данное юридическое лицо не обязано доказывать
свою невиновность, а неустранимые сомнения в его виновности толкуются в его
пользу. Рассматриваемый принцип нашел отражение лишь в некоторых нормативных
правовых актах о производстве по делам об административных правонарушениях
юридических лиц.
Проанализируем содержание принципа презумпции невиновности юридического
лица в совершении административного правонарушения.
Во-первых, вина считается обязательным элементом состава административного
правонарушения, отсутствие которого является обстоятельством, исключающим
производство по делу и привлечение юридического лица к административной ответственности*(5).
Проблема вины юридического лица в различных доктринальных, нормативных
и официальных концепциях разрешается по-разному.
В ТК РФ закреплен принцип административной ответственности юридических
лиц без вины (ч.VI ст.231), что отрицательно отражается на правоприменительной
практике, ибо, по сути дела, к юридическим лицам применяются меры административной
ответственности при отсутствии состава административного правонарушения, обязательным
элементом которого является вина. Однако в арбитражной практике имеют место
случаи, когда арбитражные суды рассматривают вопрос о наличии вины при оценке
законности привлечения юридических лиц к административной ответственности
таможенными органами и, приходя к выводу о ее отсутствии, признают недействительными
постановления таможенных органов о привлечении юридических лиц к административной
ответственности. Такая ситуация возникает тогда, когда нарушение таможенных
правил допускалось юридическими лицами по причине неисполнения либо ненадлежащего
исполнения обязанностей таможенными органами и органами государственного регулирования
внешнеэкономической деятельности*(6).
Концепция административной ответственности юридических лиц без вины не
получила признания в проекте КоАП РФ, в котором закреплен принцип презумпции
невиновности и вина является обязательным элементом состава административного
правонарушения, но содержание ее понятия не раскрывается.
В НК РФ вина организации в совершении налогового правонарушения определяется
в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия
(бездействия) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения.
При таком подходе вина юридического лица отождествляется с виной конкретного
должностного лица, конкретного работника либо представителя. Но вина юридического
лица и вина конкретного работника являются разными по содержанию элементами
различных составов правонарушений, так как привлечение юридического лица к
административной ответственности не освобождает от предусмотренной законом
ответственности виновное физическое лицо и наоборот. При установлении состава
административного правонарушения юридического лица не имеет никакого значения,
на какого конкретно работника возложено исполнение той или иной обязанности
и почему именно данный конкретный работник ее не исполнил или исполнил ненадлежащим
образом. Таким образом, на наш взгляд, нельзя отождествлять вину юридического
лица с виной конкретного работника.
Анализ правоприменительной практики различных органов административной
юрисдикции, за исключением таможенных органов, позволяет сделать следующий
вывод. При установлении вины юридических лиц в совершении административных
правонарушений рассматривается вопрос о том, насколько правильно, в соответствии
с законодательством организована деятельность юридического лица, учитывается,
приняло ли юридическое лицо необходимые меры для надлежащего исполнения возложенных
на него обязанностей, за неисполнение которых предусмотрена административная
ответственность, приложило ли оно требуемые усилия для предупреждения административного
правонарушения и устранения его причин. Таким образом, на наш взгляд, вину
юридического лица можно определить как комплекс негативных элементов, обусловленных
дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых
мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, неприложением
требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин.
Во-вторых, в ст.231, 232 и 259 КоАП РСФСР установлено, что орган (должностное
лицо) при рассмотрении дела об административном правонарушении обязан выяснить
и доказать, виновно ли данное лицо в его совершении. В п.6 ст.108 НК РФ содержатся
важные элементы принципа презумпции невиновности юридического лица в совершении
административного правонарушения в области налогообложения, а именно: юридическое
лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его
виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке
и установлена вступившим в законную силу решением суда. Юридическое лицо,
привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в
совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств,
свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности юридического
лица в его совершении, возлагается на налоговые органы; неустранимые сомнения
в виновности юридического лица, привлекаемого к ответственности, толкуются
в пользу этого лица.
Рассмотренные элементы принципа презумпции невиновности юридического
лица применительно ко всем видам административных правонарушений и к любым
субъектам административной юрисдикции включены в ст.1.5 проекта КоАП РФ, за
исключением, пожалуй, самого главного из них, вокруг которого в юридической
литературе ведется острая полемика. Речь идет о том, что обязанность по доказыванию
обстоятельств, свидетельствующих о факте административного правонарушения
и виновности юридического лица в его совершении, возлагается на субъекты административной
юрисдикции. Нам представляется, что указанная статья проекта КоАП РФ должна
быть дополнена таким положением.
Принцип обеспечения гарантий неприкосновенности имущества и имущественных
прав юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях
основан на положениях Конституции РФ о том, что каждый вправе иметь имущество
в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично,
так и совместно с другими лицами (п.2 ст.35). Каждый имеет право на свободное
использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности (п.1 ст.34). Право собственности охраняется
законом (п.1 ст.35); в Российской Федерации признаются и защищаются равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности
(п.2 ст.8). Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению
суда (п.3 ст.35). Содержание данного принципа касается установления порядка,
обеспечивающего законность применения к юридическим лицам мер административного
принуждения имущественного характера, в частности имущественных административных
взысканий (административный штраф, возмездное изъятие и конфискация). Такой
порядок предусматривает либо применение указанных мер по решению суда (например,
административный штраф за совершение правонарушений в области налогообложения
взыскивается в судебном порядке; п.7 ст.114 НК РФ), либо возможность последующего
как ведомственного, так и судебного контроля за законностью их применения
субъектами административной юрисдикции с приостановлением исполнения решений
о наложении административных взысканий до истечения срока, установленного
для обжалования, или в случае их обжалования до вступления в силу решения
о правомерности взыскания, принятого в порядке контроля; в частности, это
установлено в ст.371-376 ТК РФ.
По вопросу о конституционности применения административных взысканий
имущественного характера в бесспорном порядке были приняты различные постановления
и определения Конституционного Суда РФ, приведенные в настоящей работе. В
соответствии с ними решения субъектов административной юрисдикции о наложении
административного штрафа приводятся в исполнение без применения судебной процедуры
по истечении установленного срока для их обжалования, если они не были обжалованы
юридическим лицом, либо после вступления в законную силу решения суда об отказе
юридическому лицу в соответствующем иске, если они были обжалованы юридическим
лицом в суд и жалоба оставлена судом без удовлетворения.
По вопросу о конфискации имущества позиция Конституционного Суда РФ,
изложенная им в различных постановлениях, весьма противоречива. Решая вопрос
о конституционности ст.280 ТК РФ, предусматривающей применение таможенными
органами конфискации за транспортировку, хранение, приобретение, пользование
и распоряжение товарами и транспортными средствами, ввезенными на таможенную
территорию РФ с нарушениями таможенных правил, Конституционный Суд РФ признал
данную правовую норму соответствующей Конституции РФ при наличии гарантии
последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения
таможенных органов*(7). В данном случае конфискация подлежит применению в
том же порядке, что и административный штраф. Однако при принятии решения
по вопросу о конституционности ст.266 ТК РФ, в которой установлена административная
ответственность в виде конфискации за нарушение режима склада временного хранения,
Конституционный Суд РФ занял прямо противоположную позицию по тем же вопросам
и признал норму данной статьи неконституционной на том основании, что она
предусматривает в качестве меры административной ответственности конфискацию
товаров и транспортных средств, назначаемую без судебного решения, а одна
только возможность судебного обжалования решения таможенного органа о применении
конфискации не исключает лишения собственности и без судебного решения*(8).
На наш взгляд, признанное Конституционным Судом соответствующим Конституции
РФ положение ч.1 cт.380 ТК РФ, согласно которой конфискация товаров, транспортных
средств и иных предметов производится независимо от того, являются ли они
собственностью лица, совершившего нарушение таможенных правил, а также независимо
от того, установлено это лицо или нет*(9), идет вразрез с принципом обеспечения
гарантий неприкосновенности имущества и имущественных прав юридического лица
в производстве по делам об административных правонарушениях.
Согласно п.1 ст.3.6. и п.1 ст.3.7 проекта КоАП РФ возмездное изъятие
и конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным
объектом административного правонарушения, назначаются судьей.
В ст.30.1 проекта КоАП предусмотрена возможность обжалования постановлений
по делу об административном правонарушении юридического лица, вынесенных судьями
арбитражных судов субъектов Федерации, в вышестоящий арбитражный суд; вынесенных
коллегиальным органом административной юрисдикции - в арбитражный суд субъекта
Федерации по месту нахождения коллегиального органа; вынесенных должностным
лицом органа административной юрисдикции -в вышестоящий орган административной
юрисдикции, вышестоящему должностному лицу либо в арбитражный суд субъекта
Федерации по месту рассмотрения дела; вынесенных иным органом административной
юрисдикции, созданным в соответствии с законом субъекта Федерации, - в арбитражный
суд субъекта Федерации по месту рассмотрения дела. Постановление по делу об
административном правонарушении юридического лица вступает в законную силу
и подлежит исполнению либо после истечения срока, установленного для его обжалования,
если оно не было обжаловано или опротестовано, либо после истечения срока,
установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное
решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если
решением отменяется вынесенное постановление, либо немедленно после вынесения
не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев,
если решением отменяется вынесенное постановление.
Принцип обеспечения гарантий неприкосновенности имущества и имущественных
прав юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях
как таковой ни в действующем законодательстве, ни в проекте КоАП РФ нормативно
не закреплен. Анализ правовых норм позволяет сделать вывод о том, что в проекте
установлены более строгие судебные гарантии реализации данного принципа, нежели
в действующих нормативных правовых актах об административной ответственности
юридических лиц.
По нашему мнению, указанный принцип следовало бы предусмотреть в проекте
КоАП РФ.
Принцип охраны деловой репутации юридического лица в производстве по
делам об административных правонарушениях, возможность защиты которой в случаях
распространения порочащих ее сведений, не соответствующих действительности
и (или) ущемляющих права и охраняемые законом интересы юридического лица,
предусмотрена в п.7 ст.152 ГК РФ, не нашел какого либо отражения ни в действующих
нормах, ни в проекте КоАП РФ. На наш взгляд, данный принцип необходимо включить
в проект.
Принцип обеспечения юридическому лицу права на защиту основан на целом
ряде конституционных положений и предусматривает возможности самозащиты путем:
осуществления процессуальных прав юридического лица в производстве по делу
его законным представителем; осуществления защиты посредством получения квалифицированной
юридической помощи уполномоченного представителя или адвоката; государственной
защиты в административном и судебном порядке, а также при участии представителей
прокуратуры.
В соответствии с п.2 ст.45 и п.1 ст.48 Конституции РФ каждый вправе защищать
свои права всеми способами, не запрещенными законом; при этом каждому гарантируется
право на получение квалифицированной юридической помощи. Юридическое лицо
может защищать свои права только через законного или уполномоченного представителя,
а также адвоката, которые действуют от имени и в интересах юридического лица.
В законах и иных нормативных правовых актах по вопросам производства по делам
об административных правонарушениях юридических лиц предусмотрены конкретные
процессуальные права юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности,
которые могут быть непосредственно реализованы представителем юридического
лица. Он вправе: знать, за какое нарушение юридическое лицо привлекается к
ответственности; знакомиться с материалами дела, задавать вопросы, давать
объяснения, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств,
заявлять ходатайства и отводы, присутствовать при рассмотрении и пересмотре
дела, пользоваться юридической помощью, выступать на родном языке и пользоваться
услугами переводчика, если представитель юридического лица не владеет языком,
на котором ведется производство, обжаловать постановление по делу*(10).
В п.2 ст.25.5 проекта КоАП РФ предусматривается ограничение круга лиц,
которые могут быть допущены к участию в производстве по делу в качестве защитника
юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, а именно:
по смыслу указанной нормы защитником может быть лицо, имеющее высшее юридическое
образование. Данное положение представляется весьма спорным, так как, с одной
стороны, оно направлено на обеспечение квалифицированной юридической помощи,
а с другой -ограничивает возможность осуществления защиты всеми способами,
не запрещенными законом.
Гарантии государственной, особенно судебной, защиты прав юридического
лица в производстве по делам об административных правонарушениях вытекают
из положений п.1 ст.45, п.1 ст.46 и п.1 ст.47 Конституции РФ. Государственная
защита прав и законных интересов юридического лица в производстве по делам
об административных правонарушениях осуществляется в административном и судебном
порядке путем обжалования или опротестования постановления по делу соответственно
вышестоящему субъекту административной юрисдикции либо в арбитражный суд,
а при рассмотрении дела арбитражным судом - в вышестоящий арбитражный суд
(ст.371-377 ТК РФ, раздел VII НК РФ).
Принцип состязательности и равноправия сторон установлен в п.3 ст.123
Конституции РФ и распространяется на административное судопроизводство (п.2
ст.118 Конституции), включая административно-юрисдикционное производство в
судах. Но многие дела об административных правонарушениях юридических лиц
возбуждаются и рассматриваются как в первой, так и во второй инстанции уполномоченными
органами исполнительной власти и их должностными лицами. Однако действие принципа
состязательности и равноправия сторон не распространяется на производство
по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами исполнительной
власти и их должностными лицами.
В некоторых нормативных правовых актах, посвященных производству по делам
об административных правонарушениях юридических лиц в органах исполнительной
власти, предусмотрены одинаковые права участвующих в деле лиц*(11), что свидетельствует
о соблюдении принципа равноправия и состязательности сторон.
Тем не менее в большинстве случаев потерпевший наделен гораздо меньшим
объемом прав, нежели юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности.
Как следует из ст.248 КоАП РСФСР, потерпевшему не предоставлено право присутствовать
при рассмотрении дела, давать объяснения, представлять доказательства, пользоваться
юридической помощью, а согласно ч.2 ст.1.14 Положения о порядке рассмотрения
дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации
о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, потерпевший
вправе только давать объяснения Комиссии по рассмотрению соответствующих дел.
По проекту КоАП РФ юридические лица, привлекаемые к административной
ответственности, и потерпевшие обладают одинаковыми правами в производстве
по делам об административных правонарушениях.
При осуществлении производства по делам об административных правонарушениях
юридических лиц принцип состязательности и равноправия сторон имеет ограниченное
действие, так как юридические лица зачастую привлекаются к административной
ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей
перед государством в лице органа исполнительной власти, который одновременно
является органом административной юрисдикции по данной категории дел. Потерпевших
по этим категориям дел не существует. При этом в деле участвуют две стороны
-юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, с одной
стороны, и орган исполнительной власти или его должностное лицо, обладающие
административно-юрисдикционными полномочиями по делу, - с другой. Эти стороны
изначально неравноправны, а вторая из них принимает решения по делу. В данной
ситуации производство по делу не может осуществляться на основе принципа состязательности
и равноправия сторон. К таким категориям дел, в частности, относятся дела
о нарушениях юридическими лицами таможенных правил, производство по которым
ведется должностными лицами таможенных органов, а также дела об административных
правонарушениях юридических лиц в области налогообложения и сборов, находящиеся
в производстве у должностных лиц налоговых органов.
Принцип ведения производства на государственном языке основан на положениях
п.1 и 2 ст.68 Конституции РФ, согласно которым государственным языком России
на всей ее территории является русский язык. Вместе с тем республики вправе
устанавливать свои государственные языки; в органах государственной власти,
органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они
употребляются наряду с государственным языком России. Наряду с этим в п.2
ст.26 Конституции РФ предусмотрено, что каждый имеет право на пользование
родным языком.
В КоАП РСФСР вопрос о языке, на котором ведется производство по делам
об административных правонарушениях, не урегулирован. Однако в ст.247 Кодекса
указано, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе
выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет
языком, на котором ведется производство, а в ст.253 установлен порядок назначения
и закреплены обязанности переводчика. Другие участники производства не наделены
правами выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика. Это
противоречит положениям ст.18 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О
языках народов Российской Федерации" (с изм. от 24 июля 1998 г.), которая
определяет язык судопроизводства и делопроизводства в судах и язык делопроизводства
в правоохранительных органах. Согласно п.3 данной статьи, лица, участвующие
в деле и не владеющие соответствующим языком, вправе выступать и давать объяснения
на родном языке или на любом свободно избранном ими языке общения, а также
пользоваться услугами переводчика.
Принцип ведения производства по делу на государственном языке с обеспечением
всем участникам производства права осуществлять любые процессуальные действия
на другом языке и пользоваться услугами переводчика в настоящее время предусмотрен
только в ст.296 ТК РФ, однако с такими ограничениями, что производство по
делу ведется исключительно на русском языке, а лица, не владеющие им, вправе
совершать только следующие процессуальные действия: делать заявления, давать
объяснения и заявлять ходатайства лишь на языке, относящемся к числу распространенных.
Отсутствие правовых норм по данным вопросам следует рассматривать как
пробелы в законодательстве об административных правонарушениях. Но указанные
пробелы и недостатки в правовом регулировании принципа ведения производства
по делу на государственном языке устранены в ст.24.2 проекта КоАП РФ, положения
которой раскрывают содержание рассматриваемого принципа следующим образом.
Производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском
языке - государственном языке России, наряду с которым на территориях республик
в составе РФ оно может вестись на государственном языке соответствующей республики.
Участвующим в деле лицам, не владеющим языком, на котором ведется производство
по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства
и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном
указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.
Правовой статус переводчика в производстве по делам об административных правонарушениях
определяется статьей 25.10 проекта КоАП РФ.
Принцип гласности производства по делам об административных правонарушениях
вытекает из положения п.1 ст.123 Конституции РФ, согласно которому разбирательство
дел во всех судах открытое.
Статья 229 КоАП РСФСР предусматривает, что дело об административном правонарушении
рассматривается открыто.
Однако в других федеральных законах и подзаконных нормативных правовых
актах, которые регулируют производство по делам об административных правонарушениях
юридических лиц в органах исполнительной власти, не закреплен принцип гласности,
и в работе этих органов он практически не реализуется. Более того, в производстве
по делам об административных правонарушениях органы государственного управления
нередко придерживаются прямо противоположного принципа - принципа конфиденциальности.
Например, согласно ч.V ст.26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1
"О банках и банковской деятельности" (в ред. Федерального закона от 8 июля
1999 г. N 136-ФЗ) Банк России не вправе разглашать сведения о счетах, вкладах,
а также о конкретных сделках и об операциях из отчетов кредитных организаций,
полученные им в результате исполнения надзорных и контрольных функций, за
исключением предусмотренных федеральными законами случаев. Более того, в п.20
инструкции Центрального банка РФ от 23 февраля 1996 г. N 34 "О порядке проведения
проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями
Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" регламентировано,
что акт проверки кредитной организации (филиала), в котором отражаются все
основные выявленные в ходе проверки нарушения и недостатки, является собственностью
Банка России и его содержание не может быть разглашено третьим лицам без согласия
Банка России, если иное не установлено федеральным законом. Руководитель рабочей
группы по проведению проверки обязан предупредить об этом руководителя кредитной
организации (филиала) перед ознакомлением его с актом проверки, о чем в акте
делается соответствующая пометка за подписью последнего. Так, материалы дел
об административных правонарушениях юридических лиц в производстве МАП РФ
и его территориальных управлений считаются документами для служебного пользования,
с которыми представитель или адвокат юридического лица не имеет возможности
ознакомиться, за исключением определений, решений, предписаний и постановлений,
направляемых юридическому лицу по почте или выдаваемых на руки его представителю.
Однако в подпункте 3 п.1 ст.102 НК РФ предусмотрено, что сведения о нарушениях
законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения
не составляют налоговую тайну. Таким образом, по вопросам гласности и конфиденциальности
в производстве по делам об административных правонарушениях юридических лиц
в банковской и налоговой сферах законодатель занимает прямо противоположную
позицию: сведения об административных правонарушениях в банковской сфере являются
банковской тайной, а сведения об административных правонарушениях в налоговой
сфере не относятся к налоговой тайне.
Принцип гласности приобретает особую актуальность в связи с расширением
компетенции арбитражных судов в производстве по делам об административных
правонарушениях юридических лиц, разбирательство которых арбитражными судами
осуществляется открыто. Слушание дела в закрытом заседании арбитражного суда
допускается только при необходимости сохранения государственной, коммерческой
и иной тайны, в также в других установленных федеральным законом случаях (п.1
ст.9 АПК РФ).
Принцип гласности закреплен в ст.24.3 проекта КоАП РФ применительно к
производству по любым категориям дел об административных правонарушениях юридических
лиц как во всех органах исполнительной власти, так и в арбитражных судах.
В соответствии с п.1 указанной статьи дела об административных правонарушениях
юридических лиц подлежат открытому рассмотрению. Исключения из этого правила
предусмотрены в случаях необходимости сохранения государственной, военной,
коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а также обеспечения безопасности,
защиты чести и достоинства участвующих в деле лиц, членов их семей, их близких,
когда субъект административной юрисдикции выносит определение о закрытом рассмотрении
дела об административном правонарушении юридического лица.
Принцип независимости судей и иных органов административной юрисдикции
при принятии решения по делу основан на положении п.1 ст.120 Конституции РФ
о независимости судей, а применительно к другим субъектам административной
юрисдикции он закреплен, в частности, в ст.232 КоАП РСФСР и в ст.322 ТК РФ,
в соответствии с которыми субъект административной юрисдикции оценивает доказательства
по своему внутреннему убеждению, руководствуясь исключительно законом и собственным
правосознанием. Никакие доказательства не имеют для субъекта административной
юрисдикции заранее установленной силы. В проекте КоАП РФ, с одной стороны,
рассматриваемый принцип сформулирован ограничительно без указания на то, что
при оценке доказательств субъект административной юрисдикции должен основываться
на законе и правосознании, однако, с другой стороны, проект КоАП РФ предусматривает
принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения
в связи с административным правонарушением, в том числе при оценке доказательств
по делу.
Принцип публичности состоит в защите государственного интереса в производстве
по делам об административных правонарушениях юридических лиц, что выражается
в полномочиях субъектов административной юрисдикции по предупреждению административных
правонарушений, устранению причин и условий их совершения, а также в осуществлении
производства по делу за счет государства.
Например, в ст.265 КоАП РСФСР и ст.366 ТК РФ предусматриваются полномочия
субъектов административной юрисдикции, рассматривающих дело, при установлении
причин и условий совершения административных правонарушений вносить в соответствующие
предприятия, учреждения, организации и должностным лицам предложения о принятии
мер по устранению этих причин и условий, излагая в них требования, подлежащие
исполнению в месячный срок. Это положение, по сути, воспроизведено в ст.29.13
проекта КоАП РФ, причем форма акта, принимаемого в данном случае субъектом
административной юрисдикции, приведена в соответствие с его содержанием, а
именно: это не предложение, в форме которого обычно принимаются акты рекомендательного
характера, а обязательное для исполнения представление.
Кроме того, при выявлении административных правонарушений в деятельности
юридических лиц органы исполнительной власти и их должностные лица выносят
предписания*(12), а арбитражные суды - частные определения об устранении причин
и условий правонарушений (ст.141 АПК РФ).
Однако производство по делу об административном правонарушении юридического
лица не всегда осуществляется за счет государства.
Так, в соответствии со ст.254 КоАП РСФСР и п.4 ст.131 НК РФ потерпевшим,
свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам и понятым за счет государства
из федерального бюджета РФ возмещаются расходы, понесенные ими в связи с явкой
в орган (к должностному лицу), в производстве которого находится дело об административном
правонарушении, и выполнением поручений.
Но в производстве по делам о нарушениях юридическими лицами таможенных
правил, а также по делам об административных правонарушениях, производство
по которым осуществляется арбитражным судом, расходы, как правило, возмещаются
юридическим лицом, признанным виновным в совершении административного правонарушения,
за исключением предусмотренных законом случаев, причем судебные расходы относятся
на соответствующее юридическое лицо пропорционально размеру удовлетворенных
исковых требований (гл.46 ТК РФ, п.1, 2, 5 ст.95 АПК РФ).
Согласно ст.24.7 проекта КоАП РФ, издержки, связанные с рассмотрением
дела об административном правонарушении юридического лица, которые состоят
из сумм, выплачиваемых свидетелям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам
и израсходованных на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных
доказательств, относятся на счет юридического лица, за исключением сумм, выплаченных
переводчику, и случаев прекращения производства по делу. Суммы, выплаченные
переводчику, а в случаях прекращения производства по делу все издержки, связанные
с его рассмотрением, относятся на счет федерального бюджета, если административная
ответственность за совершенное правонарушение предусмотрена КоАП РФ, и на
счет бюджета субъекта РФ, если административная ответственность за совершенное
правонарушение установлена законом соответствующего субъекта РФ.
Принципы непосредственности и устности производства тесно взаимосвязаны
и заключаются в том, что все обстоятельства дела должны непосредственно исследоваться
субъектами административной юрисдикции при устном общении с участниками производства
по делу. Эти принципы реализуются главным образом на стадии рассмотрения дела
об административном правонарушении юридического лица. При рассмотрении дела
оглашается протокол об административном правонарушении или определение о возбуждении
дела и иные материалы дела, заслушиваются участвующие в деле лица, исследуются
иные доказательства*(13).
Данные принципы нередко имеют ограниченное применение в производстве
по делам об административных правонарушениях юридических лиц, так как при
неявке представителя юридического лица без уважительных причин, если имеются
сведения о том, что он был надлежащим образом уведомлен о месте и времени
рассмотрения дела, дело рассматривается в его отсутствие*(14). При исследовании
доказательств по делу субъекты административной юрисдикции ограничиваются,
как правило, только оглашением имеющихся письменных материалов дела, в частности
при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства, а также
о нарушениях законодательства о защите прав и законных интересов инвесторов
на рынке ценных бумаг. Подчас оглашаемые материалы дела состоят из одного
протокола об административном правонарушении, например в делах об административных
правонарушениях юридических лиц в области строительства.
Решения Комиссии ФКЦБ России по рассмотрению дел о нарушении законодательства
РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, на
заседании которой непосредственно исследуются обстоятельства дела при устном
общении с участниками производства по делу, носят рекомендательный характер.
На его основе ФКЦБ России принимает постановление по делу об административном
правонарушения без непосредственного рассмотрения дела на своем заседании.
На наш взгляд, такое разграничение полномочий органов административной юрисдикции
противоречит принципу непосредственности и устности производства и затрудняет
реализацию принципа установления объективной истины по делу.
Однако анализ действующего нормативного материала и проекта КоАП РФ позволяет
сделать вывод о том, что при рассмотрении дела об административном правонарушении
юридического лица могут принимать непосредственное участие и быть заслушанными
различные лица: представители юридического лица, адвокаты, потерпевшие, представители
потерпевших, свидетели, эксперты, специалисты и переводчики. Таким образом,
принцип непосредственности и устности является нормативно закрепленным принципом
производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц,
несмотря на то что механизмы его реализации должным образом не регламентированы
как в действующих нормативных правовых актах о производстве по делам об административных
правонарушениях, так и в проекте КоАП РФ.
Принцип ответственности должностных лиц, осуществляющих производство
по делам об административных правонарушениях юридических лиц, нашел отражение
в действующим законодательстве о различных видах юридической ответственности.
Должностные лица органов административной юрисдикции привлекаются к дисциплинарной,
материальной, административной и уголовной ответственности за неисполнение
или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, а также за злоупотребление
предоставленными им полномочиями при осуществлении производства по делам об
административных правонарушениях.
Дисциплинарная ответственность должностных лиц органов административной
юрисдикции предусмотрена ст.135-137, 254 КЗоТ РСФСР, а также законодательством
о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине.
Материальная ответственность должностных лиц органов административной
юрисдикции за вред, причиненный ими при исполнении должностных полномочий,
регулируется статьями 118-125, 255 КЗоТ РСФСР и нормами специальных актов
законодательства о материальной ответственности.
Установлена административная ответственность должностных лиц в виде предупреждения
или штрафа за самоуправство, т.е. самовольное, с нарушением установленного
законом порядка, осуществление своего действительного или предполагаемого
права, не причинившее существенного вреда гражданам либо организациям (ст.166
КоАП РСФСР).
Уголовная ответственность должностных лиц, осуществляющих производство
по делам об административных правонарушениях, наступает за злоупотребление
должностными полномочиями (ст.285 УК РФ) и превышение должностных полномочий
(ст.286 УК РФ) при наличии в деяниях должностных лиц состава преступления.
Принцип оперативности производства по делам об административных правонарушениях
юридических лиц заключается в установлении сокращенных сроков для возбуждения,
рассмотрения дела, наложения административного взыскания, обжалования, пересмотра
и исполнения постановления по делу. Эти сроки не могут быть продлены. В связи
с тем что производство по делам об административных правонарушениях юридических
лиц не унифицировано, процессуальные сроки по различным категориям дел об
административных правонарушениях юридических лиц определены дифференцированно
в зависимости от сложности дел. В частности, в соответствии с ч.1 ст.38 КоАП
РСФСР административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев
со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении
- не позднее двух месяцев со дня его обнаружения, т.е. все процессуальные
действия по возбуждению и рассмотрению дела должны быть выполнены в указанные
сроки, которые не могут быть увеличены. Кроме того, в ч.1 ст.257 КоАП РСФСР
предусмотрен срок рассмотрения дел об административных правонарушениях, который
не может превышать 15 дней со дня получения органом (должностным лицом), правомочным
рассматривать дело, протокола (постановления) об административном правонарушении
и других материалов. Согласно ст.268 и 271 КоАП РСФСР, жалоба на постановление
по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10
дней со дня вынесения постановления, а дело пересматривается по жалобе и (или)
протесту в 10-дневный срок со дня их поступления. Постановление о наложении
административного взыскания не подлежит исполнению, если оно не было обращено
к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения, а согласно п.1 ст.31.9
проекта КоАП - если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня
его вступления в законную силу. При приостановлении и отсрочке исполнения
течение давностного срока приостанавливается.
Принцип оперативности в производстве по делам об административных правонарушениях
юридических лиц находится в определенном противоречии с принципом установления
объективной (материальной) истины, так как независимо от того, выяснены ли
все обстоятельства дела, субъект административной юрисдикции вынужден завершать
стадии производства по делу в предусмотренные законом сроки, которые не могут
быть увеличены.
Эта ситуация исправлена в проекте КоАП РФ. В нем сроки рассмотрения дела,
обжалования постановления по делу и пересмотра дела идентичны срокам, установленным
КоАП РСФСР. В то же время предусмотрена возможность продления срока рассмотрения
дела, не определен предельный срок для наложения административного взыскания,
увеличен срок исполнения постановления по делу. Более того, в проекте КоАП
РФ регламентированы сроки процессуальных действий на стадии возбуждения дела
(сроки составления протокола, административного расследования), которые могут
быть увеличены при необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела.
Принцип экономичности проявляется, в частности, в упрощенной форме производства
по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
Реализация этого принципа обусловлена системой субъектов административной
юрисдикции, которая во многих случаях основана на совмещении контрольно-надзорных
и административно-юрисдикционных функций, например, должностными лицами налоговых
органов, государственными инспекторами по охране природы Минприроды России
и его территориальных органов.
Административное расследование проводится только по отдельным категориям
дел об административных правонарушениях юридических лиц, в том числе по делам
о нарушениях таможенных правил, а также об административных правонарушениях
в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей
продукции, если по ним требуется производство экспертиз, других долговременных,
трудоемких и сложных процессуальных действий (См. ст.18 Федерального закона
"Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных
предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции".).
В заключение отметим, что многие недостатки существующего производства
по делам об административных правонарушениях юридических лиц устранены в проекте
КоАП РФ, в котором детально регламентированы процедуры возбуждения, рассмотрения
и пересмотра дел, а также исполнения постановлений по делам об административных
правонарушениях юридических лиц.
Вместе с тем есть еще немало резервов для совершенствования производства
по делам об административных правонарушениях юридических лиц, исходя из основных
принципов административного процесса, о которых шла речь в данной статье.

Е.В. Овчарова,
аспирантка Института государства и права РАН

"Гражданин и право", N 7, 8, 9 июль, август, сентябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: часть I п.3 описательной части определения Конституционного
Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 145-О "По запросу Законодательного собрания
Нижегородской области о проверке конституционности части первой ст.6 Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях".
*(2) Статья написана по гранту РФФИ N 00-06-800-33А. Публикуется с сокращениями.
*(3) См.: ст.10, 82, 101, 101.1, 104, 105, 108, гл.19, 20 ч.I НК РФ;
ч.I ст.289, гл.49 ТК РФ; п.1, 2 ст.3, ст.5 Закона РФ от 17 декабря 1992 г.
N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций
и объединений за правонарушения в области строительства" в ред. Федерального
закона от 16 ноября 1997 г. N 144-ФЗ (в ред. от 9 июля 1999 г.); ст.14, 16,
21-23 Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 143-ФЗ "Об административной
ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей
за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртсодержащей продукции"; преамбула, раздел 4 Правил рассмотрения дел
о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденных приказом МАП
РФ от 25 июля 1996 г. N 91 "Об утверждении Правил рассмотрения дел о нарушениях
антимонопольного законодательства" в ред. приказа МАП РФ от 11 марта 1999
г. N 71; п.1.1, 3 Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов
за нарушение законодательства РФ о защите прав и законных интересов инвесторов
на рынке ценных бумаг, утвержденного постановлением ФКЦБ России от 7 июня
1999 г. N 3 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения дел и наложения
штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и
законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг".
*(4) См.: ст.225 КоАП РСФСР, ч.II ст.2.6 Правил рассмотрения дел о нарушениях
антимонопольного законодательства; ч.I п.2.9 Положения о порядке рассмотрения
дел и наложения штрафов за нарушение законодательства РФ о защите прав и законных
интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.
*(5) См.: ч.I ст.10, п.1 ст.227 КоАП РСФСР; ст.106, п.2 ст.109, п.4 ст.110
НК РФ.
*(6) См.: дело N А12-1149/2000-С12; постановление Президиума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 29 февраля 2000 г. N 2459/99.
*(7) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. N
8-П "По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 ст.242 и ст.280 Таможенного
кодекса РФ в связи с запросом Новгородского областного суда".
*(8) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г.
N 8-П "По делу о проверке конституционности ст.266 Таможенного кодекса РФ,
части второй ст.85 и ст.222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях
с связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова".
*(9) См. п.2 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ
от 14 мая 1999 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положений части
первой ст.131 и части первой ст.380 Таможенного кодекса РФ в связи с жалобой
ЗАО "Сибирское агентство "Экспресс"" и гражданина С.И. Тененева, а также жалобой
фирмы "Y. & G. Reliable Services, Inc...".
*(10) См. ч.1 cт.247 КоАП РСФСР; ст.308 Таможенного кодекса РФ; п. 2.10
Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства; ч.1
п.1.14 Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение
законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов
на рынке ценных бумаг; п.1 ст.25.1 проекта КоАП РФ.
*(11) См. п.2.10 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного
законодательства.
*(12) См., например, cт.12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках"; п.2.16 Правил рассмотрения
дел о нарушениях антимонопольного законодательства; раздел II Положения о
порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Госстандартом России за нарушение
обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации
(утв. постановлением Госстандарта РФ от 2 сентября 1997 г. N 293).
*(13) См. ч.2 ст.258 КоАП РСФСР; ч.2, 4 ст.362 Таможенного кодекса РФ;
п.2.10 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства;
п.2.9 Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение
законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов
на рынке ценных бумаг; п.2 ст.29.7 проекта КоАП РФ.
*(14) См. п.2.11 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного
законодательства; п.2.6 Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов
за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных
интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.