!Экзамен зачет учебный год 2023 / ЧЕРНОвик
.docxАдминистративные суды. Тихомиров. АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИИ:
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.А. КОРЯКИН
3. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ: КАКИМИ ИМ БЫТЬ?
В. КРЯЖКОВ, Ю. СТАРИЛОВ
4. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ: БЫТЬ ИЛИ НЕ БЫТЬ?
В. РУДНЕВ
5. СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ ГРАЖДАНСКИХ СУДОВ В РОССИИ:
ИСТОРИЯ, РЕАЛИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
С.Ф. АФАНАСЬЕВ, А.И. ЗАЙЦЕВ
6. К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.И. САПОЖНИКОВ, М.С. ДЕСЯТИК
7. КАКОЙ БУДЕТ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ?
А. ВЛАСОВ
8. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ НЕ ДОЛЖНА СОВПАДАТЬ
С АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ ДЕЛЕНИЕМ
Ю. ЖАДНОВ
9. ( нравится) СОЗДАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ - НАСУЩНАЯ
НЕОБХОДИМОСТЬ РОССИЙСКОЙ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ <*>
А.Н. ПРИЖЕННИКОВА
10. СОСТОЯНИЕ И ПУТИ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2005, N 7/ А.В. МИНАШКИН
11. Компетенция административных судов нам понятна
В. РАДЧЕНКО
Вступление.
В сфере государственного управления, регулирования и контроля находятся так или иначе все граждане и юридические лица. В своей жизнедеятельности они постоянно соприкасаются с решениями и действиями служащих и должностных лиц, администрации и органов исполнительной власти. Полномочия последних весьма значительны, и необходим прочный контроль за тем, как осуществляются эти полномочия. Речь идет о контроле со стороны представительных, вышестоящих в порядке подчиненности, судебных органов.
Обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры.
Одной из форм судебного контроля в сфере управления, касающейся защиты прав граждан, является институт судебного обжалования неправомерных действий (бездействия), решений государственной и муниципальной администрации. Проблема правосудия по административным делам очень актуальна. Административный суд должен разрешать конкретное дело и осуществлять контроль над законностью и обоснованностью действий публичной администрации. Необходимо вести речь об административных делах, возникающих из публично-правовых отношений.
Данный вид юстиции представляет собой юридическую форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти
2. Какую систему контроля для защиты прав граждан от нарушений со стороны административных органов выберет российский законодатель - сегодня спор развивается между административной юстицией и контролем общих судов за административной деятельностью.
3. Для чего нужны административные суды? Цель в проекте не формулируется. Однако, по общему правилу, административная юстиция определяется как институт судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Иначе говоря, данная юстиция связана с рассмотрением спора об административном праве, вследствие чего обязательным его участником выступает орган исполнительной власти; она нацелена прежде всего на защиту прав и свобод граждан.
4. Идея создания административных судов была высказана в 2000 г., активно обсуждалась на совещаниях, научно - практических конференциях, в печати и вылилась в инициативный законопроект Верховного Суда РФ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", принятый Государственной Думой в первом чтении 22 ноября 2000 г.
"Мы всячески поддерживаем создание системы административных судов, это явно повысит мобильность судебной системы и эффективность защиты прав граждан, в том числе от действий должностных лиц, - говорил в то время министр и руководитель Центра стратегических разработок Герман Греф. - И то, какой мы эту судебную систему создадим сейчас, имея соответствующие возможности на государственном уровне, такой мы ее и будем иметь, когда станем простыми гражданами".
Председатель Верховного Суда РФ Вячеслав Лебедев, откликаясь на новую идею, подчеркивал, что "именно в создании административных судов мы предлагаем несовпадение судебных округов с административно-территориальным делением, что является одним из гарантированных условий для объективного рассмотрения дел".
Выступая на глобальной международной конференции "Права, защищенность и возможности их обеспечения на основе закона и правосудия" в Санкт-Петербурге, заместитель руководителя Администрации Президента РФ Дмитрий Козак поставил проблему так: "Наиболее актуальным является вопрос о становлении в нашей стране административной юстиции. Она наряду с конституционной юстицией - неотъемлемая часть системы защиты человека от произвола государства, поскольку именно этот вид судебных органов призван реализовывать полномочия в сфере споров "человек против власти" (Российская юстиция. 2001. N 9).
4. Кроме того, обстоятельный разговор на эту тему состоялся на организованной Верховным Судом РФ и Российским фондом правовых реформ научно - практической конференции "Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах". Большинство участников конференции высказались за необходимость введения специализированных административных судов.
5. Так, до сих пор неясно, каково содержательное наполнение термина "административная юстиция". В частности, ряд авторов полагает, что к органам административной юстиции можно отнести специальные юрисдикционные учреждения, создаваемые для урегулирования правовых споров <*>. Иначе говоря, содержание рассматриваемой категории трактуется в широком смысле, в связи с чем административная юстиция охватывает собой деятельность не только судебных органов.
--------------------------------
<*> См.: Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 29.
Иные правоведы, наоборот, подчеркивают, что "административная юстиция - это деятельность судов (общей юрисдикции или специальных административных) по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления, возникающих по поводу законности актов органов государственного управления или должностных лиц, осуществляемая в соответствии со специальными процессуальными правилами и имеющая целью прекращение действия незаконных актов управления" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Соловьева А.К. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход // Правоведение. 1999. N 1. С. 69.
Последнее определение, на наш взгляд, страдает некоторой односторонностью, поскольку содержит в себе указание на то, что функционирование судов соединено с разрешением конфликтной ситуации вследствие издания государственным органом или должностным лицом незаконного акта. На самом деле публично-правовые отношения не ограничиваются изданием каких-либо управленческих актов. В этой связи Д.Н. Бахрах предлагает понимать под административной юстицией деятельность суда по поводу законности действий (бездействий) органов государственного управления и должностных лиц при наличии соответствующего заявления, а также правосудие по жалобам граждан на акты этих органов и должностных лиц <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 53.
Несмотря на некоторые различия в приведенных трактовках, в целом из них следует, что административная юстиция нуждается в выработке специальных процедурных правил и форм рассмотрения публично-правовых споров, а также в установлении хотя бы примерного перечня споров, относящихся к публично-правовой сфере.
6. Сфера общественно-правовых отношений, которая регулируется нормами административного права, является наиболее важной в условиях современной России, которая объявляет себя правовым государством и движется на пути интеграции в мировое сообщество. А отношения граждан государства с органами власти, т.е. публичной администрацией, все больше приковывают внимание объединенной Европы к нашей стране.
Отношения государственной власти и гражданина в правовом государстве - это отношения субъектов права, находящихся в состоянии процессуального равенства, иначе говоря, публичная власть и гражданин равны перед законом и судом. Поддерживать такое состояние равенства и призваны органы административной юстиции, попытки создания которых сейчас в нашей стране делаются в ходе административной реформы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство // Государство и право. 2002. N 1. С. 5 - 11.
6. Основной задачей административной юстиции является разрешение правовых конфликтов, возникающих между государством и гражданином. И это не случайно: взаимодействуя с гражданином, публичная администрация может преднамеренно или непреднамеренно нарушать права и законные интересы отдельных лиц <2>.
--------------------------------
<2> См.: Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция? // Российская юстиция. 2003. N 5. С. 22 - 24.
7. Как известно, одним из основных элементов правового государства является институт судебного контроля над деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому построение такого государства невозможно без наличия административного судопроизводства, являющегося индикатором защищенности прав и законных интересов граждан и организаций, охраняемых государством. И ст. 118 Конституции РФ предусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельной формой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических и юридических лиц от административного произвола.
Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях.
Так, только в 2001 году по сравнению с 2000 годом рост указанных дел составил 29%, что вынудило суды работать в более напряженном режиме (Российская юстиция. 2001. N 12). Кроме того, субъектами Российской Федерации принято огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих публичные правоотношения. Противоречивость многих из них негативно сказалась на всех сферах государственного управления, возникла необходимость оспаривания данных нормативных актов заинтересованными лицами в судах.
Видимо, все это в целом и ускорило постановку вопроса о создании административной юрисдикции в России, разработку и принятие закона об административных судах, а также Административно-процессуального кодекса.
В данном случае речь идет о создании новой отрасли права - административного процессуального - со своими, только ему присущими задачами, принципами, нормами и институтами. Надо отметить, что в дореволюционной России не было административной юрисдикции в полном ее смысле. Некоторые функции административной юстиции выполняли Государственный Совет, а также губернские присутствия (например, по крестьянским, фабричным и горно-заводским делам, по промысловому налогу, воинской повинности и т.д.), которые не разрешали всех возникающих процессуальных проблем.
Для системы административной юрисдикции, как уже отмечено, характерно отнесение к ее ведению административно-правовых конфликтов, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. В связи с этим подобные споры имеют свой специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения и разрешения и т.д., что обусловливает необходимость их специального правового и процессуального правового урегулирования.
При этом надо отметить, что, являясь членом Совета Европы, Россия должна привести уровень защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Это относится и к созданию в нашей стране самостоятельного административного судопроизводства с учетом, конечно, российской специфики. Необходимость такого шага диктуется еще и тем, что в настоящее время нормы, регулирующие разрешение публично-правовых конфликтов, разбросаны по различным отраслям законодательства, что затрудняет их применение и обеспечение единой правовой политики. Вместе с тем публично - правовые отношения есть особая сфера, которая должна иметь свое самостоятельное материальное и процессуальное право, предназначенное для того, чтобы регулировать автономную юрисдикцию, независимую от иных звеньев судебной системы. Ведь нередко граждане и юридические лица даже не знают, в какой суд им обращаться за судебной защитой своих субъективных прав и свобод - в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
9. В Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В свою очередь, Конституционный Суд РФ указал, что судопроизводство по административным делам должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом.
9. Так, Ю.А. Тихомиров считает, что обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры <2>.
--------------------------------
<2> Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998.
9. Актуальность создания в Российской Федерации административного судопроизводства в настоящее время для специалистов очевидна и практически не оспаривается. Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам под председательством Анатолия Лыскова рассмотрел концепцию законопроекта "О Кодексе об административном судопроизводстве в Российской Федерации". Председатель Комитета СФ по правовым и судебным вопросам Анатолий Лысков сказал о законопроекте: "Проект федерального закона "О Кодексе об административном судопроизводстве в Российской Федерации" подготовлен в качестве законодательной инициативы Верховным Судом РФ. Верховный Суд руководствовался той логикой, что законопроект об административных судах уже принят Госдумой в первом чтении (в 2000 г.), что означает, что работа в данном направлении, по этой теме уже началась" <5>. Существует явная необходимость появления такого отдельного сконцентрированного законодательного акта по административному судопроизводству для корректировки деятельности различных судебных инстанций при рассмотрении дел об административных нарушениях.
--------------------------------
<5> ИА "Альянс Медиа" по материалам REGIONS.RU, 2008.
10. Обжалование решений и действий (равно как и бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд - одно из основных конституционных прав человека и гражданина. Это право закрепляется посредством установления в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии судебной защиты его прав и свобод.
В настоящее время вопрос об одном из основных институтов административного процессуального права - административном судопроизводстве - стоит весьма остро. Это объясняется множеством различных объективных и субъективных причин, но в первую очередь тем, что значительно расширились возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Они не имеют каких-либо ограничений, поэтому практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего суда в соответствии с установленной законодательством подведомственностью и подсудностью.
Возможно, не следует перечислять всех достоинств именно судебного порядка оспаривания актов органов государственной власти, так как они достаточно очевидны и весьма подробно описаны в трудах ученых, разрабатывающих проблемы гражданского процессуального и административного процессуального права. Стоит отметить, что преимущество прежде всего проявляется в реализации принципа диспозитивности, равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском либо арбитражном процессе, а следовательно, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов.
10. В условиях формирования административного судопроизводства посредством судебной и административной реформ проведение комплексного теоретического исследования проблем деятельности судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях является весьма актуальным. Это обусловлено многими причинами, главными из которых можно назвать следующие:
1. Охрана правопорядка и обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина должны стать предметом первоочередной заботы Российского государства, провозгласившего себя в Конституции Российской Федерации демократическим и правовым. Органы административной юрисдикции, в том числе и суды, для выполнения указанных задач наделены властными полномочиями по применению административной ответственности. Причем к ведению судей арбитражных судов относятся дела о правонарушениях, наносящих наиболее существенный вред общественным отношениям в экономической сфере, охраняемым административно-деликтным правом. Кроме того, учитывая, что в настоящее время просматривается тенденция к расширению действия механизма государственного принуждения, и в первую очередь, административно-правового, применение мер административной ответственности должно осуществляться на основе ясной правовой регламентации и в строгом соответствии с законом.
2. Административная ответственность как научная проблема постоянно находится в поле зрения отечественных исследователей и достаточно глубоко изучена, однако исследованию вопросов применения арбитражным судом ответственности за совершение административных правонарушений должного внимания не уделялось, что отчасти объясняется новизной административного и арбитражно-процессуального законодательства и отсутствием стабильной концепции судебной практики.
Составной частью концепции совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе и одним из приоритетных направлений реализации судебной реформы стала разработка и принятие новых процессуальных кодексов.
С принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ <1> и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ <2> впервые в административном законодательстве арбитражные суды получили следующие полномочия в сфере административной юрисдикции:
--------------------------------
<1> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; Рос. газ. N 25. 2006. 8 февр.
<2> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; 2006. N 1. Ст. 8.
- рассматривать определенные категории дел об административных правонарушениях;
- рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, иначе говоря, заявления об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Процесс формирования административной юрисдикции судей арбитражных судов осуществляется законодателем непоследовательно и бессистемно, что приводит к принятию норм административно-процессуального законодательства, несовершенных как с системно-правовой, так и с технико-юридической стороны. Не имеется концептуального единства этих двух кодифицированных актов; закрепленные ими процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях имеют существенные противоречия. Все это актуализирует проблему устранения несоответствия общих процессуальных положений вышеназванных Кодексов.
Основное назначение судебной власти - охрана членов общества от любого противоправного воздействия как других граждан, так и самого государства, его органов и должностных лиц. Однако проблематика, связанная с исследованием особенностей и юридических условий реализации административной ответственности, на сегодняшний день далеко не достаточно исследована в научной литературе.
11. Разрабатывая схему административной юстиции, мы исходили из ряда принципов.
1. К административным делам следует отнести разрешаемые в судебном порядке конфликты между гражданами и их объединениями, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления - с другой; кроме того, споры органов государственной власти и местного самоуправления между собой, а также дела, вытекающие из применения законодательства о выборах и защите избирательных прав граждан.
2. Структура административных судов должна быть построена таким образом, чтобы обеспечить максимальную независимость судей от органов власти, чьи споры они рассматривают. В связи с этим география юрисдикции этих судов не должна совпадать с административно - территориальным делением.
3. Характер дел, рассматриваемых административными судами, определяет некоторые отличия в правовом положении судей этих судов, прежде всего в вопросах назначения их на должность.
4. Компетенция этих судов должна быть выстроена таким образом, чтобы не затрагивать сложившуюся на сегодня в области административного судопроизводства компетенцию арбитражных судов и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
5. Административное судопроизводство имеет ряд принципиальных отличий от гражданского судопроизводства, поэтому необходимо завершить разработку проекта административно - процессуального кодекса. Однако сроки создания административных судов не должны строго увязываться с его принятием. Допустим период, когда дела в этих судах будут рассматриваться по правилам ГПК с учетом особенностей, предусмотренных законом об административных судах.
История Развития
2. Исторические условия развития России не создавали необходимых предпосылок для формирования специализированных административных судов. Достаточно долго суд в России не был отделен от администрации, а попытки такого отделения, предпринятые Петром I, а затем Екатериной II, вплоть до Судебной реформы 1864 г. заканчивались безуспешно.
Тем не менее земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы создают условия, при которых административно-правовые споры возникают не только у граждан и администрации, но и у органов местного самоуправления и администрации. Правительствующий Сенат как высший судебный орган Российской империи выступал в качестве органа, разрешавшего подобного рода споры. Но Правительствующий Сенат не выступал как специализированный орган административной юстиции.
После проведения Судебной реформы 1864 г. и создания относительно централизованной судебной системы, а также в советский период речи о раздроблении целостной юстиции с выделением из нее административной не шло.
Практически только накануне Февральской революции 1917 г. в составе Правительствующего Сената первый судебный департамент получил полномочия, соответствующие технологиям административных судов. Впервые в российской истории достаточно стройная система органов административной юстиции была учреждена Временным правительством, которое до созыва Учредительного собрания приняло на себя обязанность по преобразованию общества на новых демократических началах. Положением от 30 мая 1917 г. оно утвердило Положение о судах по административным делам, которое вводилось в действие с 1 июня 1917 г. Впрочем, за столь короткий промежуток времени административные суды практически не начали полнокровно осуществлять свои функции и были упразднены по мере упразднения всех элементов судебной системы дореволюционной России.
Исторический анализ свидетельствует о тенденции постепенного расширения судебной подведомственности. Важное значение имеет Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" 1987 и 1989 гг. [3, с. 44].