!Экзамен зачет учебный год 2023 / !СОСТОЯНИЕ И ПУТИ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
.docx
СОСТОЯНИЕ И ПУТИ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2005, N 7/
А.В. МИНАШКИН
Минашкин А.В., доцент кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.
Обжалование решений и действий (равно как и бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд - одно из основных конституционных прав человека и гражданина. Это право закрепляется посредством установления в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии судебной защиты его прав и свобод.
В настоящее время вопрос об одном из основных институтов административного процессуального права - административном судопроизводстве - стоит весьма остро. Это объясняется множеством различных объективных и субъективных причин, но в первую очередь тем, что значительно расширились возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Они не имеют каких-либо ограничений, поэтому практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего суда в соответствии с установленной законодательством подведомственностью и подсудностью.
Возможно, не следует перечислять всех достоинств именно судебного порядка оспаривания актов органов государственной власти, так как они достаточно очевидны и весьма подробно описаны в трудах ученых, разрабатывающих проблемы гражданского процессуального и административного процессуального права. Стоит отметить, что преимущество прежде всего проявляется в реализации принципа диспозитивности, равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском либо арбитражном процессе, а следовательно, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов.
Исторический анализ свидетельствует о тенденции постепенного расширения судебной подведомственности. Важное значение принадлежит Конституции СССР 1977 г. (статья 58) <*>, Закону СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" <**> 1987 г., Закону СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" <***> 1989 г., а также ряду других законодательных актов.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
<**> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1987. N 26. Ст. 388.
<***> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. N 22. Ст. 416.
Большое влияние на этот процесс оказали некоторые постановления Комитета конституционного надзора СССР (о роли которого в последнее время незаслуженно забыли), Декларация прав и свобод человека, принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г., которая закрепила практически неограниченную судебную подведомственность дел, связанных с защитой прав человека <*>.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 37. Ст. 1083.
В дальнейшем положения о праве на судебную защиту как праве абсолютном были отражены в Конституции России 1993 г. (ст. 46) и Законе Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 19. Ст. 685 (в редакции Федерального закона 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970).
Частью второй статьи 118 Конституции Российской Федерации устанавливается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Однако, несмотря на указание в Конституции на административное судопроизводство, отсутствует специально созданная для этих целей система судебных органов. Административное судопроизводство, как уже отмечалось, осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности. К сожалению, ни в теории, ни на практике как у ученых, так и у правоприменителей нет единого концептуального подхода к самому понятию "административное судопроизводство". Нередко оно отождествляется с понятием "административная юстиция", что представляется неверным и, конечно же, не способствует развитию законодательства, призванного регулировать деятельность специализированных судов по рассмотрению "административных дел".
В теории гражданского процесса осуществление судами контроля за действиями органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в предварительном или последующем порядке. Это позволяет определять нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции.
Предварительный судебный контроль более демократичен, так как позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий же судебный контроль понижает нагрузку непосредственно на суды, поскольку либо предоставляет полномочия органам административной юрисдикции разрешить соответствующее дело (как правило, при отсутствии спора), либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в вышестоящие органы в соответствии с установленным предварительным внесудебным порядком. Таким образом, с судов частично снимается нагрузка по рассмотрению определенных дел, но в то же время право на обращение в суд сохраняется. Бесспорно, что от правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публично-правовых отношений.
В настоящее время каждый из отечественных органов судебной власти: Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых отношений. При этом их большая часть разрешается судами общей юрисдикции. Ежегодно количество таких дел возрастает.
Для начала рассмотрим некоторые закрепленные в законодательстве Российской Федерации и сложившиеся на практике процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.
Отметим, что сам термин, использовавшийся ранее в названии подраздела 2 раздела II ГПК РСФСР "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", был достаточно условен, поскольку суды общей юрисдикции рассматривали и рассматривают споры, вытекающие как из административных, так и из конституционных, налоговых, финансовых, таможенных и других правоотношений.
Перечень дел, отнесенных к ведению судов в рамках данного производства статьей 231 ГПК РСФСР, давно устарел с точки зрения юридической техники и вряд ли имел в последнее время какое-либо юридическое значение. Поэтому многие авторы отмечали, что название этого вида судопроизводства "носит до некоторой степени условный характер" <*>.
--------------------------------
<*> Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. Шакарян М.С. М., 1996.
Необходимо вести речь о делах, возникающих из публично-правовых отношений. Этим определением подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а с другой - участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения) <*>.
--------------------------------
<*> Гражданский процесс: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.К. Треушникова. 2-е изд., испр. и доп. М., 1998.
Традиционно существование рассматриваемого вида судопроизводства в гражданском судопроизводстве объясняется следующими обстоятельствами:
- во-первых, неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях;
- во-вторых, специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Чечот Д.М. Административная юстиция. М., 1973; Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996.
На наш взгляд, более верно говорить не о "специфической" функции суда, а о двойственности этой функции: с одной стороны, суд разрешает конкретное дело, а с другой - осуществляет контроль за законностью и обоснованностью действий публичной администрации.
Представляется, что не совсем правильно вести речь исключительно об административном споре и, следовательно, об административном иске, не учитывая опыта, а также особенностей правовых систем зарубежных государств, использующих это понятие, хотя в последнее время попытки внедрения указанных категорий в терминологию учащаются. Вероятно, в данном случае налицо неудачное введение частноправовых определений в публично-правовой понятийный аппарат.
Отметим и то, что способ возбуждения дел рассматриваемой категории также имеет определенную специфику. Такие дела возбуждаются посредством предъявления жалобы (заявления), а не предъявления иска.
Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает определенную специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел рассматриваемой категории <*>. Они рассматриваются судами общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства на основе применения норм искового производства, однако с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства: принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу, бесспорно, применимы к рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений <**>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданский процесс" (под ред. В.В. Яркова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Волтерс Клувер, 2004 (издание 5-е, переработанное и дополненное).
<*> Гражданский процесс: Учебник / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. Изд. перераб. и доп. М., 2003.
<**> Гражданский процесс: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.К. Треушникова. Изд. испр. и доп. М., 2003.
Таким образом, процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в основном можно свести к следующему:
- предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых отношений присущи императивный (властный) характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц;
- суд разрешает спор не о праве гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином публичном по своему характеру праве;
- в качестве одного из участников данного производства в гражданском процессе выступает соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления, их должностные лица;
- в силу специфики публично-правовых отношений в данном производстве не используется ряд таких институтов гражданского процессуального права, как, например, заключение мирового соглашения. Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.
Как уже говорилось, ст. 231 ГПК РСФСР устанавливался перечень дел, возникающих из административно-правовых отношений. В частности, прежним законом было установлено, что суд рассматривает дела:
1) по жалобам на неправильности в списках избирателей;
2) по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий; дела по жалобам на действия государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы.
Частью второй рассматриваемой статьи устанавливалось, что суд рассматривает и другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов.
Многие ученые, исследующие проблемы гражданского процессуального права и реализации его основных положений в законодательстве Российской Федерации, высказывали мнение, что "в новом ГПК необходимо сохранить три вида производств, известных гражданскому процессуальному законодательству, в том числе производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (точнее было бы говорить о публично-правовых отношениях, так как разновидности дел, предусмотренные ГПК, выходят за рамки административных отношений)" <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Лесницкая Л.Ф. Основные направления развития гражданского процессуального законодательства // Законодательство и экономика. 1998. N 12.
При этом выделялись, как правило, следующие составные части производства, возникающего из публично-правовых отношений:
1) по спорам, вытекающим из избирательных правоотношений;
2) по жалобам на действия административных органов и их должностных лиц в связи с наложением административных взысканий <*>;
--------------------------------
<*> В данном случае используется термин "взыскания", так как соответствующей корректировки норм ГПК РСФСР с положениями Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, использующего понятие "наказания", проведено не было.
3) по жалобам на действия и решения административных органов, нарушающие права и свободы граждан;
4) по заявлениям о признании нормативных актов противоречащими законам и нарушающими права неопределенного круга лиц.
Представители административно-правовой науки с такой позицией по ряду причин не согласны <*>.
--------------------------------
<*> Более подробно см., например: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998; Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. Ежегодник российского права. 2000; и др.
2002 г. ознаменовался вступлением в действие нового Кодекса об административных правонарушениях РФ <*>, а также принятием Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <**>.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.
К сожалению, соотношение некоторых положений этих актов пока вызывает больше вопросов, чем дает ответов.
В настоящее время в соответствии со ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают:
1) исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;
2) дела по указанным в ст. 122 Кодекса требованиям, разрешаемые в порядке приказного производства;
3) дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в ст. 245 Кодекса;
4) дела особого производства, указанные в ст. 262 Кодекса;
5) дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов;
6) дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.
Кодекс устанавливает, что суды рассматривают и разрешают дела с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций.
Пункт 3 ст. 22 ГПК устанавливает, что суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.
При этом в случае обращения в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.
В случае если возможно разделение требований, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии требований, подведомственных арбитражному суду.
ГПК Российской Федерации достаточно четко решает вопросы, связанные с подсудностью дел. Так, в соответствии со ст. 26 ГПК РФ Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела:
1) связанные с государственной тайной;
2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
3) о приостановлении деятельности или ликвидации регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций; состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о приостановлении или прекращении деятельности средств массовой информации, распространяемых преимущественно на территории одного субъекта Российской Федерации;
4) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума.
Статьей 27 устанавливается перечень гражданских дел, подсудных Верховному Суду Российской Федерации. Так, Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела:
1) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства Российской Федерации;
2) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
3) об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки;
4) о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
5) об обжаловании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума;
6) по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации.
При этом законодатель установил, что федеральными законами к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа могут быть отнесены и другие дела (соответственно ч. 2 ст. 27 и ч. 2 ст. 26 ГПК РФ).
Подраздел III, главы 23 - 26, ГПК РФ определяет порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а именно:
- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
- по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
- по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2005, N 8/
В соответствии с положениями закона дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главами 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. При этом ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.), не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 года дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности.
Важным нововведением ГПК РФ является распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений. Так, статья 249 устанавливает, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Важной гарантией при производстве по данной категории дел является установление процессуальной ответственности.
Часть 4 статьи 246 устанавливает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. В свою очередь, часть 2 статьи 249 ГПК РФ гласит: "При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда".
Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в исключение из общих правил искового производства:
1) не применяются правила заочного производства, что исключает возможность вынесения заочного решения по правилам главы 22 ГПК РФ;
2) с учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случаях неявки указанного лица или неисполнения должностным лицом требования суда о представлении доказательств - подвергнуть их штрафу (часть 4 статьи 246, часть 2 статьи 249 ГПК РФ);
3) отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (часть 3 статьи 252 ГПК РФ), что обязывает суд в такой ситуации довести судебное разбирательство до конца и вынести решение по существу спора;
4) признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (часть 3 статьи 252 ГПК РФ), что обязывает суд независимо от такого признания выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в частях 1 и 2 статьи 253 ГПК РФ.