Правовые акты органов управления

Понятие и признаки правового акта управления

Правовые акты управления являются основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества (признаки) актов управления состоят в следующем:

а) акты управления представляют собой юридический вариант управленческого решения (при помощи актов управления руководитель, орган, должностное лицо принимают соответствующие решения по вопросам, которые входят в их компетенцию, например, ректор издает указ о стимулирующих выплатах, приказ уполномоченного органа о создании государственного вуза решает задачу государственного управления образованием и одновременно создает дополнительную возможность какой-то группе граждан реализовать свое право на высшее образование);

б) акты управления издаются только уполномоченным на то субъектом исполнительной власти в пределах его компетенции (территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты);

в) акты управления - это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти (Правительство издает постановления, в которых содержатся предписания, касающиеся граждан РФ, это постановление является выражением государственно-властной воли Правительства);

г) акты управления - это одностороннее волеизъявление субъекта исполнительной власти (они не издаются на основе соглашения между органом исполнительной власти и каким-то общественным объединением);

д) акты управления содержат юридически властные предписания, обязательные для адресата, то есть они императивны;

е) акты управления определяют правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) акты управления могут либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служат юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения;

ж) акты управления подзаконны, то есть они издаются на основе и во исполнение законов и не должны противоречить законам;

з) некоторые авторы к признакам актов управления относят то, что они представляют собой юридическую разновидность служебных документов (такие как паспорт, пропуск, водительское удостоверение, государственные реестры); главное отличие в том, что последние не влекут непосредственно юридических последствий, но могут быть предпосылками издания правовых актов, применения мер поощрения и ответственности;

и) акты управления издаются, как правило, в письменной форме; законодательство не исключает издание актов управления в устной форме, это связано с оперативностью управленческой деятельности (издание актов управления в устной форме характерно для военизированной сферы);

к) акты управления могут быть обжалованы или опротестованы в вышестоящий орган исполнительной власти, вышестоящему должностному лицу либо в суд; акт управления может быть опротестован прокурором;

Таким образом, правовой акт управления - это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности. В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти. Законодательного определения правового акта управления нет.

Правовые акты управления часто называют административными актами. Однако надо иметь в виду, что административный акт является специальным понятием, обозначающим конкретную разновидность правовых актов управления - индивидуальные акты, представляющие собой конкретные предписания ненормативного характера.

Словосочетание «правовые акты управления» в полной мере не выражает всего многообразия юридического значения этих актов. Создается впечатление, что будто эти акты предназначены для решения лишь управленческих задач, для регулирования только управленческих отношений. Однако правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных. Данное обстоятельство позволяет признать более точным понятие правовых актов не управления, а органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, то есть субъектов управления.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении них имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Классификация правовых актов управления

1. По юридическим свойствам акты управления делятся на:

а) нормативные - это акты, содержащие юридические нормы; в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; может действовать в определенной отрасли или сфере государственного управления, на определенной территории; эти акты регламентируют отношения между субъектами административного права, в дополнение к законам закрепляют административно-правовой статус граждан, юридических лиц, содержат меры административно-правового регулирования на различные нарушения; примером нормативного правового акта являются правила приема в вузы;

б) индивидуальные (административные) - это акты, которые не содержат административно-правовых норм, они персонифицированные, издаются, как правило, по конкретным вопросам, делам; примером индивидуального акта является приказ о зачислении конкретного лица в вуз;

2. По форме:

а) письменные (акты коллегиальных органов исполнительной власти принимаются исключительно в письменной форме);

б) устные (в основном в военизированной сфере в случаях, когда необходима немедленная реакция на ситуацию, но такие случаи должны быть специально оговорены в нормативных правовых актах; существует и в гражданской сфере, однако осуществляется в такой форме довольно редко);

3. По наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. В настоящее время используются следующие официальные наименования правовых актов управления:

а) указы и распоряжения Президента РФ;

б) постановления и распоряжения Правительства РФ;

в) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;

г) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ;

4. В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение) можно выделить акты:

а) охраняемые мерами дисциплинарной ответственности - это правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя;

б) охраняемые мерами административной ответственности - это правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на третьих лиц; перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяются в КоАП;

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, совместные приказы двух или нескольких федеральных министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации.

Специфические формы правовых актов представляют собой учредительные документы - уставы (положения) государственных и муниципальных предприятий и учреждений. В системе правовых актов важное место занимают также локальные правовые акты. Ими признаются акты, издаваемые органами, должностными лицами предприятий, учреждений, организаций и регулирующие внутренние общественные отношения.