!Экзамен зачет учебный год 2023 / 1. Предмет и метод административного права

Предмет и метод административного права

Государственное управление и исполнительная власть: их понятие и соотношение

Социальное управление - это осуществляемое в обществе управление людьми и в отношении поведения и деятельности людей. Оно заключается в сознательном, волевом, целенаправленном, упорядочивающем воздействии на общественные процессы. Такое управление объективно всегда имеет место там, где есть совместная деятельность людей. Главная его цель - обеспечение согласованной совместной деятельности, направленной на выполнение общих задач.

В научной литературе, в законодательстве можно встретить разные виды управления (общественное, муниципальное, государственное). Социальное управление подразделяется на публичное управление, состоящее в осуществлении публичной власти, и общественное управление, которое имеет место в системах различного рода общественных формирований (профсоюзах, политических партиях). Публичное управление в зависимости от его субъектов подразделяется на государственное и муниципальное управление.

АП берет свое наименование от такого социального явления, которое получило свое наименование в Древнем Риме как administratio, что в переводе на русский язык означает «управление». Многие под управлением понимают руководство кем-либо, чем-либо. Однако такое краткое определение управления не позволяет выяснить содержание, назначение управления. С общетеоретических позиций, с отдельных выводов такой науки об управлении как кибернетика, можно сформулировать несколько выводов, характеризующих управление как социальное явление:

а) управление как функция, присущая любой организованной системе (биологической, технологической, социальной), для сохранения целостности такой системы, поддержания ее функционирования и поддержания режима деятельности такой системы; любая организованная система предполагает обязательно наличие функции управления;

б) управление необходимо в этих организованных системах для налаживания взаимодействия между элементами любой организованной системы;

в) элементами любой организованной системы являются субъект и объект; субъект - это тот, кто управляет; объект - тот, на кого направлено управляющее воздействие;

г) управление предполагает определенное подчинение объекта субъекту;

Эти черты характеризуют управление вообще. К ним необходимо добавить несколько признаков, которые характеризуют уже социальное управление:

а) управление необходимо там, где налицо совместная деятельность людей; сама по себе совместная деятельность людей не даст никакого результата до тех пор, пока эти люди, собранные для совместной деятельности, не будут организованы в коллективы; когда между людьми, организованными в коллективы, будет налажено взаимодействие, когда у каждого будут определены полномочия, функции (например, факультет не может функционировать без аппарата управления в лице деканата);

б) управление как социальная категория направлено на упорядочение действий людей;

в) управление предполагает подчинение объекта субъекту управления; в качестве субъекта управления выступают различные государственные и общественные органы, отдельно уполномоченные лица; управление будет реальным только тогда, когда у субъекта есть власть, а власть предполагает наличие у субъекта властных полномочий;

В современных условиях функцию управления осуществляют органы исполнительной власти. Особенность социальной функции управления состоит в том, что она тоже предполагает наличие субъекта и объекта, но в этом случае в качестве субъектов и объектов выступают люди: люди управляют людьми.

Административное право часто называют правом управления, управленческим правом. АП своими нормами «обслуживает» такой вид государственной деятельности, как государственное управление. Государственное управление - основной вид социального управления. Его субъектом является государство как политическая организация всего общества, располагающее всеми экономическими, политическими, организационными, правовыми и другими атрибутами своего воздействия на общественные процессы. В широком смысле его субъектами выступают все государственные органы, воздействующие на общественные отношения присущими им методами и в установленных для них формах: законодательные - посредством законов, суды, осуществляя правосудие.

Термин «государственное управление» активно употреблялся в отечественной литературе, в законодательстве, употребляется и в зарубежной литературе. Но во времена перестройки постепенно законодатель стал реже упоминать об этом термине. После принятия Конституции 1993 года обратили внимание, что в Конституции не упоминается и не закрепляется такой вид государственной деятельности, как государственное управление. Получается парадокс, что государство есть, а государственного управления нет. Дело в том, что в Конституции была закреплена теория разделения властей, произошла подмена термина «государственное управление» термином «исполнительная власть». Считалось, что это буржуазная теория и не подходит Советскому Союзу, где власть едина, принадлежит народу и ее нельзя делить на ветви (хотя система разделения властей была, только ее называли системой разделения труда).

Законодательная ветвь власти в советские времена представляла собой систему органов государственной власти в лице Советов соответствующих уровней (Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик и другие). Исполнительная ветвь власти в советские времена была представлена органами государственного управления, которые осуществляли исполнительно-распорядительную деятельность. Судебная ветвь власти была представлена Верховным Судом СССР, Верховными Судами союзных и автономных республик, краевыми, областными и районными народными судами. Таким образом, советская система была схожей с ныне действующей, однако органы государственного управления были практически полностью зависимы (подотчетны, подконтрольны) от Советов народных депутатов.

Законодатель не придумал термина, который показал бы, что в РФ на конституционном уровне закреплен такой вид деятельности как государственное управление. Первое время была непонятная ситуация: есть ли государственное управление в РФ или нет. Конечно, Правительство, министерства, федеральные агентства и службы являются органами исполнительной власти, но законодатель стал закреплять термин «государственное управление» в законах, так как не хотел изменять Конституцию, боясь дестабилизации общественного порядка.

Советские ученые характеризовали государственное управление следующим образом (эти признаки присущи и современному государственному управлению):

а) государственное управление - это вид государственной деятельности, который существует, функционирует наряду с законотворческой и судебной деятельностью;

б) государственное управление часто называют исполнительно-распорядительной деятельностью; это означает, что государственное управление призвано исполнять законы и подзаконные акты (нормативные акты, основанные на законах); распорядительство означает, что государственное управление в лице субъектов государства для исполнения законов использует такие властные рычаги, как государственно-властные полномочия в отношении объектов управления;

в) государственное управление имеет свое субъектное выражение, то есть государственное управление осуществляют специальные государственные органы - органы государственного управления;

г) органы государственного управления наделяются государственно-властными полномочиями, что позволяет им решать те задачи, которые стоят перед ними, и реально воздействовать на поведение объектов управления;

д) государственное управление - это подзаконная деятельность, то есть она осуществляется на основе и во исполнение закона;

е) органы государственного управления осуществляют повседневное и непосредственное руководство организационно подчиненными (подведомственными) им предприятиями, организациями, учреждениями;

ж) органы государственного управления осуществляют правоприменительную (правоисполнительную) деятельность, то есть в процессе своей деятельности применяли нормы законов и подзаконных актов;

з) субъекты государственного управления наделены полномочиями по осуществлению нормотворчества; многие органы гос управления издавали нормативные акты в пределах своей деятельности;

Это была так называемая административно-командная система, отражающая особенности государства как собственника средств производства. Однако систему критиковали, поскольку такое непосредственное управление предприятиями, учреждениями лишала их самостоятельности в хозяйственной деятельности, инициативы в развитии производства. Такая система предполагала, что министерства СССР определяли план для подведомственных им предприятий и учреждений, который они должны были выполнить за определенный период времени. Предприятия были ограничены в своей деятельности, их инициативой инициативой мог быть только перевыполнение плана.

В определенной степени переход на рыночные отношения, с появлением частной собственности несколько сужаются границы государственного управления в плане непосредственного руководства предприятиями и учреждениями (в основном жесткая система подчинения касается только сферы вооруженных сил, на частные предприятия государство воздействует при помощи административно-правового регулирования, налогов, пошлин).

Исполнительная власть - это одна из ветвей государственной власти. В Конституции записано, что все три ветви государственной власти самостоятельны. Ученые несколько разъясняют данное положение, и часто можно встретить мнение, что исполнительная власть - это относительно самостоятельная ветвь государственной власти. Юрий Маркович Козлов отмечает, что абсолютно самостоятельных ветвей власти не существует, поскольку все три ветви единой государственной власти в нормальном государстве взаимодействуют друг с другом, влияют друг на друга. Например, законодательная ветвь власти принимает законы о высших органах исполнительной власти, закрепляя их полномочия, о федеральном бюджете, где указывается, сколько денег должно быть потрачено на обеспечение деятельности исполнительных органов. Исполнительная ветвь государственной власти, в свою очередь, тоже воздействует на законодательную ветвь: почти половина законопроектов поступает в Государственную Думу из недр Правительства РФ. Именно Правительство вместе с Администрацией Президента РФ выделяет депутатам Государственной Думы здания, охрану, обеспечивает их жильем. Законодатель принимает законы о судебной системе, исполнительная власть выделяет органам судебной власти помещения, с другой стороны, органы судебной власти вправе отменять в пределах своей компетенции незаконно изданные акты органов исполнительной власти, Конституционный Суд РФ принимает решения о неконституционности законов, принятых законодательной властью.

Исполнительная власть самостоятельна только в пределах тех функций и компетенции, которыми наделены субъекты исполнительной власти. Здесь исполнительная власть действительно самостоятельна, то есть она в лице Правительства РФ в пределах своей компетенции может принимать любые решения, и никто не вправе их отменять, если они соответствуют законодательству (в таком случае вмешательство в деятельность органов исполнительной власти запрещено). Исполнительная власть подзаконна.

Исполнительная власть осуществляется специальными субъектами (то есть имеет свое субъектное выражение). Субъектами исполнительной власти являются специально образованные государственные органы, которые получили свое обозначение в Конституции РФ как органы исполнительной власти. Данные органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, что позволяет им реально воздействовать на объекты управления, на поведение людей, издавать соответствующие нормативные акты. Основное назначение исполнительной власти - это исполнение законов, проведение их в жизнь, а реализуются эти законы при помощи государственно-властных полномочий.

Субъектами публичной власти в РФ являются также органы муниципальных образований: они осуществляют управленческую деятельность во всех важнейших сферах, связанных с жизнеобеспечением данного муниципального образования. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Они уполномочены принимать в рамках предоставленной им компетенции нормативные правовые акты. Например, ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», говорит следующее: «Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ».

В руках органов исполнительной власти сосредоточены основные рычаги государственной власти, то есть финансы (Правительство РФ готовит бюджет, Министерство финансов в соответствии с законом о бюджете распределяет денежные средства), армия (вооруженными силами управляет Министерство обороны), недра. Нынешняя исполнительная власть уже не имеет тех полномочий по непосредственному управлению предприятиями и учреждениями, какие имело государственное управление в советский период. Органы исполнительной власти часто являются учредителями государственных предприятий, а учредительство предполагает прием на работу руководителя предприятия, принятие устава, определение выпуска продукции, контроль за ее качеством, но с позиций ГК РФ и Законе о государственных и муниципальных предприятиях исполнительная власть в хозяйственную деятельность уже не вмешивается. Она вправе распоряжаться движимым имуществом, искать поставщиков, но не вправе распоряжаться недвижимым имуществом.

Большинство ученых считает, что эти понятия близкие, но не тождественные. Исполнительная власть - это политико-правовая, теоретическая категория, ее нельзя ощупать, она может быть реализована только тогда, когда вступает в действие государственное управление как вид государственной деятельности, как форма реализации исполнительной власти. Можно сказать, что государственное управление является механизмом реализации исполнительной власти как политико-правовой категории, отсюда многие ученые делают вывод, что гос управление как организационно-правовая форма понятие более широкое, чем исполнительная власть. Именно в рамках государственного управления реализуется исполнительная власть.

Козлов писал, что все органы исполнительной власти осуществляют государственное управление, но не все органы государственного управления осуществляют исполнительную власть. Правительство РФ осуществляет управление всем обществом, всем государством; министерства осуществляют государственное управление, но министерства структурно состоят из департаментом - органов государственного управления, но это уже не органы исполнительной власти, это звенья системы министерств.

Исполнительная власть функционирует только там, где налицо сочетание всех трех ветвей власти. Например, в университете осуществляется управление, но судебной и законодательной власти он не имеет, поэтому нет у университета и исполнительной власти.

Главными компонентами механизма государственного управления, кроме субъектов, являются функции, формы, методы и стадии. В составе его функций многие авторы называют:

а) анализ ситуаций, положение дел, происходящих процессов в обществе являются необходимым условием научно обоснованного управления, в том числе правильного определения его целей и задач, эффективных способов их выполнения;

б) планирование - определение достижения конкретных результатов деятельности в тот или иной период, а также путей и средств их достижения; оно представляет собой одновременно функцию и метод управления;

в) прогнозирование - научное обоснование перспектив, выработка стратегии управления и предвидение его результатов исходя из анализа изменений и процессов, происходящих в жизни общества; обоснованные, достоверные прогнозы являются необходимым условием правильной организации и осуществления государственного управления;

г) программирование выражается в определении целей деятельности, а также экономических, организационно-правовых условий и средств их достижения;

д) информационное обеспечение составляет основу взаимоотношений между управляющими субъектами, а также осуществления практически всех других функций управления; обеспечение качественной информацией управляемых объектов является важнейшим направлением деятельности органов управления;

е) регулирование сводится к установлению определенного правового режима той или иной деятельности либо решению вопроса и его корректировке в зависимости от изменяющихся условий;

ж) организация состоит в формировании системы государственного управления и обеспечении ее функционирования; она заключается в первую очередь в определении и образовании системы органов государственного управления, установлении их правового положения, формировании государственной службы в этих органах, совершенствовании структуры управления, его форм и методов;

з) координация - обеспечение согласованной работы различных органов управления, подведомственных им объектов с целью наиболее эффективного выполнения их общих или взаимосвязанных задач; координация может достигаться двумя путями: либо соглашением между ее заинтересованными участниками, либо властным предписанием уполномоченного государственного органа, обязательным для координируемых участников; например, в целях координации федеральные министерства могут издавать совместные нормативные правовые акты, а в установленных случаях - координировать деятельность других федеральных органов исполнительной власти в порученной тому или иному министерству сфере деятельности;

и) контроль заключается в установлении соответствия фактической деятельности правовым предписаниям и заданиям; он является одним из способов обеспечения дисциплины и законности в деятельности органов государственного управления, организаций, а также физических лиц; в необходимых случаях он позволяет влиять на изменение, корректировку, отмену принятых решений с точки зрения не только их законности, но и целесообразности;

Государственное управление осуществляется в определенном порядке. Действующие нормативные правовые акты и административная практика органов государственного управления дают основания для вывода о том, что процесс управления включает следующие стадии:

а) определение целей и задач, подлежащих выполнению;

б) подготовка и принятие решений, необходимых для их выполнения;

в) организация выполнения принятых решений;

г) контроль за их выполнением;

Что понимается под субъектом и объектом государственного управления?

Элементами любой организованной системы являются субъект и объект: субъект - это тот, кто управляет; объект - тот, на кого направлено управляющее воздействие. Управление предполагает подчинение объекта субъекту управления. Субъектом государственного управления является государство как политическая организация всего общества, располагающее всеми экономическими, политическими, организационными, правовыми и другими атрибутами своего воздействия на общественные процессы. В широком смысле его субъектами выступают все государственные органы, воздействующие на общественные отношения присущими им методами и в установленных для них формах: законодательные - посредством законов, суды, осуществляя правосудие.

В современных условиях функцию управления осуществляют органы исполнительной власти. Особенность социальной функции управления состоит в том, что она тоже предполагает наличие субъекта и объекта, но в этом случае в качестве субъектов и объектов выступают люди: люди управляют людьми. Управление будет реальным только тогда, когда у субъекта есть власть, а власть предполагает наличие у субъекта властных полномочий.

Исполнительная власть осуществляется специальными субъектами (то есть имеет свое субъектное выражение). В качестве субъекта управленческих отношений выступают органы исполнительной власти либо субъекты, наделенные полномочиями органами исполнительной власти. Если нет такого субъекта, то нет и управленческих отношений. Субъектами исполнительной власти являются специально образованные государственные органы, которые получили свое обозначение в Конституции РФ как органы исполнительной власти. Данные органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, что позволяет им реально воздействовать на объекты управления, на поведение людей, издавать соответствующие нормативные акты. Основное назначение исполнительной власти - это исполнение законов, проведение их в жизнь, а реализуются эти законы при помощи государственно-властных полномочий.

Объектами государственного управления могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования).

Чем отличается государственное управление от общественного управления, от самоуправления?

В научной литературе, в законодательстве можно встретить разные виды управления (общественное, муниципальное, государственное). Социальное управление подразделяется на публичное управление, состоящее в осуществлении публичной власти, и общественное управление, которое имеет место в системах различного рода общественных формирований (профсоюзах, политических партиях). Публичное управление в зависимости от его субъектов подразделяется на государственное и муниципальное управление.

Есть ли различие между терминами «государственное управление» и «государственное регулирование»?

Данные понятия нельзя противопоставлять: оба они выражают управляющее воздействие. Регулирование - это тоже управление, но имеющее особенности, с учетом которых в литературе его рассматривают в качестве функции управления. Вместе с тем данные понятия нельзя отождествлять. Термин «управление» применяется к случаям осуществления всех или части его функций в отношении управляемого объекта. Оно характеризуется прямой связью между субъектом и подведомственными ему объектами управления, наличием относительно постоянных административно-правовых отношений между ними. Регулирование отличается узкой специализацией функций и методов управляющего воздействия. Оно реализуется в виде нормативно-правового влияния на процессы, совершающиеся в экономике, технике, медицине, образовании. Регулирование может касаться объектов управления (естественных монополий, негосударственных коммерческих организаций), либо определенных видов деятельности (семеноводства), либо применения или использования предметов (лекарственных средств), либо определенных вопросов (ценообразования, тарифов).

Предмет административного права: общественные отношения, регулируемые административным правом, их классификация

Каждая отрасль российского права имеет свой предмет, то есть круг общественных отношений, который та или иная отрасль призвана регулировать. Под предметом АП понимают общественные управленческие отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи и по поводу реализации механизма исполнительной власти (в широком смысле государственного управления). В процессе государственного управления, реализации механизма исполнительной власти возникают не только управленческие отношения, которые входят в предмет АП, но возникают и иные отношения, которые входят в предметы других отраслей российского права. Например, Правительство Москвы хочет сделать ремонт в своих помещениях, они выбирают организацию, которая будет отвечать за ремонт. Между Правительством Москвы и данной организацией возникают гражданско-правовые отношения (договор подряда). Гражданско-правовые отношения могут возникнуть и между двумя органами исполнительной власти (например, договор купли-продажи).

Управленческие отношения выделяются среди общественных отношений, регулируемых нормами российского права, рядом признаков:

а) главный признак - это основания их возникновения: ими являются организация и осуществление государственного управления; все другие признаки от него производны;

б) управленческие отношения основаны, как правило, на юридической зависимости одной стороны от другой: одна имеет приоритет в принятии решений в отношении другой, то есть управленческие отношения - это властные отношения в том смысле, что одна из сторон обладает правомочиями принимать властные решения в отношении другой;

в) управленческие отношения представляют собой вид организационных отношений, ибо в сфере государственного управления также возникают организационные отношения по поводу реализации гражданской правоспособности юридических лиц (при заключении и исполнении договоров), трудовых отношений (при заключении коллективных договоров, наборе работников); особый организационный характер управленческих отношений определяется тем, что они возникают в связи с осуществлением функции управления;

г) управленческие отношения могут возникать по поводу имущества (при создании унитарных предприятий, передаче объектов государственной собственности от одного собственника другому), однако они не приобретают при этом эквивалентно-возмездный характер, не имеют денежного выражения и не подлежат денежной оценке;

д) характер конкретных управленческих

Говоря о предмете АП, необходимо определить границы (объем) этих общественных управленческих отношений, входящих в предмет АП. Для определения этих границ требуется выяснить, между какими органами исполнительной власти возникают данные отношения: