!Экзамен зачет учебный год 2023 / 8. Государственные служащие как субъекты административного права

Государственные служащие как субъекты административного права

Государственная служба - это организационно-функциональная основа государства. Именно посредством государственной службы государство реализует в жизнь свои функции и решает те задачи, которые стоят перед государством. Несмотря на то, что среди огромного количества служащих в СССР подавляющее большинство среди них было государственными служащими (выделялись служащие партийных, общественных организаций), но в советские времена фактически отсутствовала нормальная правовая база государственной службы. Не было специального закона, посвященного государственной службе. Государственные служащие Советского Союза осуществляли свою деятельность в соответствии с дисциплинарными отраслевыми уставами, положениями о дисциплине труда, в соответствии с советскими законами.

Государственная служба как правовой институт было уделено мало внимания со стороны ученых-правоведов. обосновывал в своих работах необходимость принятия закона о государственной службе, но закон так и не был разработан.

В широком смысле слова под государственной службой понималась деятельность государственных служащих в государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях, в организациях и учреждениях. В советские времена в широком смысле слова к государственным служащим относили врачей, учителей школ, преподавателей в университетах, министров и других.

В узком смысле слова под государственной службой понималась деятельность государственных служащих в органах государственной власти.

Ельцин стал первым, кто своим Указом от 22 декабря 1993 года утвердил Положение о федеральной государственной службе. Данный Указ не распространялся на всех государственных служащих, но заслуга Ельцина была в том, что, издав данный Указ, он подтолкнул законодателя к работе по разработке соответствующего закона. Буквально через 2 года (в 1995 году) был принят ФЗ «Об основах государственной службы в РФ». Важность данного закона состояла в том, что он впервые дал законодательное определение государственной службы, под которой понималась служебная деятельность по обеспечению полномочий органов государственной власти.

В 2003 году был принят ФЗ «О системе государственной службы в РФ», в 2004 году приняли ФЗ «О государственной гражданской службы», в 2006 (?) году был принял ФЗ «О государственной службе в правоохранительных органах», то есть пошел процесс создания правовой базы государственной службы. Но с принятием ФЗ «О государственной гражданской службе» утратил силу ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» 1995 года.

Закон 1995 года впервые закрепил норму, согласно которой в органах государственной власти имеются государственные (государственные служащие) и негосударственные (связанные с материальным и техническим обеспечением деятельности органов государственной власти: электрики, сантехники и другие) должности. На сегодняшний день официальное (легитимное) понятие государственной службы дано в Законе 2003 года. Под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: РФ, федеральных органов государственной власти, иных федеральных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности, установленные Конституцией и законами РФ, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

Закон о системе государственной службе не распространяется на лиц, замещающих государственные должности, установленные Конституцией и законами РФ, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, то есть не являются государственными служащими Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министры, депутаты законодательных органов, главы субъектов федерации. До сих пор непонятно, кем они являются и кому служат.

Из данного определения можно выделить критерии государственной службы:

а) государственная служба осуществляется на профессиональной основе (для значительной части граждан РФ государственная служба становится профессией);

б) государственная служба - это служебная деятельность, которая проявляется в том, что она направлена на обеспечение исполнения полномочий органов и лиц, указанных в законе (Администрация Президента, руководители департаментов);

в) государственная служба направлена на обеспечение исполнения полномочий большого и разнообразного кргуа субъектов;

г) государственными служащими признаются лишь те граждане, которые замещают должности именно по государственной службе;

Нормы администартивного права закрепляют определение государственной службы, систему принципов государственной службы, ее виды.

Государственная служба и деятельность государственных служащих тесно связаны с категорией «государственная должность». Все государственные служащие замещают соответствующие государственные должности. Однако в законодательстве до сих пор нет определения государственной должности. В литературе часто под должностью понимают служебное место. В Законе 2004 года есть определение государственной должности, но данное определение связано только с гражданской службой и оно связано с деятельностью лиц, занимающих государственные должности не по государственной службе (Президент РФ, Председатель Правительства РФ и другие).

Реестр государственных должностей по государственной службе на федеральном уровне определяется и утверждается Президентом РФ. На уровне субъектов федерации ведется свой реестр государственных гражданских служащих, который утверждается законом либо иным нормативным правовым актом. Оба реестра объединяются в единый реестр.

Система федеральной службы закреплена в Законе «О системе государственной службе». В первоначальном издании данного Закона закреплялось 3 вида государственной службы:

а) государственная гражданская служба (делится на федеральную и службу в субъектах федерации);

б) военная служба (исключительно федеральная, поскольку все законодательство и Конституция закрепляют, что вопросы обороны и безопасности входят в исключительную компетенцию РФ, у субъектов РФ нет своих вооруженных сил);

в) правоохранительная служба (относилась к федеральной, при этом согласно Конституции кадры правоохранительных органов относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ, поэтому называть ее федеральной противоречило Конституции);

Федеральная государственная служба - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных органов исполнительной власти и лиц, замещающих государственные должности РФ.

Государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов федерации, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.

Государственная гражданская служба субъектов РФ - это профессиональная служебную деятельность граждан на должностях гражданской службы субъектов РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих гражданские должности в субъектах РФ.

Военная служба - это вид федеральной государственной службы, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях либо не на воинских должностях, но исполняющий свои обязанности в Вооруженных Силах РФ, воинских частях и подразделениях, иных воинских формированиях, а также в органах, обеспечивающих… Таким гражданам присваиваются воинские звания. На данную службу имеют право поступать иностранные граждане на должности рядового, сержантского и старшинского состава.

До 2015 года в Законе о системе государственной службе была закреплена правоохранительная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы…, осуществляющих функции по обеспечению безопаности, законности, в борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваивались специальные классные чины.

13 июля 2015 года был принят Закон о внесении изменений в Законе о системе государственной службе, которым была отменена статья, закрепляющая правоохранительную службу. В новой редакции система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов. За 12 лет законодатель так и не смог принять закон о правоохранительной службе.

Существуют иные критерии классификации видов государственной службы

1. В зависимости от системы разделения властей:

а) государственная служба в органах законодательной власти;

б) государственная служба в органах исполнительной власти;

в) государственная служба в органах судебной власти;

2. В зависимости от отраслей и сфер государственного управления:

а) государственная служба таможенных органов;

б) государственная служба в органах наркоконтроля (до недавнего времени);

в) государственная служба в министерствах, федеральных агентствах и службах;

г) иные виды федеральной службы;

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы

Данные принципы закреплены в Законе о системе государственной службы. Вместе с тем эти принципы закрепляются в соответствующих законах о видах государственной службы (например, в Законе о государственной гражданской службе даются те же принципы, но также еще и те, которые характерны именно для государственной гражданской службы - принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами). К принципам относятся:

а) принцип федерализма - обеспечивает единство системы государственной службы, а также соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ;

б) принцип законности - предполагает, что государственная служба как вид государственной деятельности регулируется федеральными законами и законами субъектов РФ, деятельность государственных служащих основана на законе и во исполнение закона (в Законе о государственной гражданской службе данного принципа нет);

в) принцип равного доступа граждан к государственной службе - Конституция закрепляет норму, согласно которой граждане имеют право на государственную службу по достижении 18 лет, независимо от пола, национальности, вероисповедания, социального положения;

г) принцип приоритета прав и свобод граждан при осуществлении государственными служащими своих обязанностей; важнейшая обязанность государственных служащих - обеспечивать гражданам возможность использования своих прав и свобод;

д) принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы; муниципальные служащие не являются государственными служащими, но они осуществляют публичную деятельность, вряд ли органы власти смогут выполнять свои задачи без тесного взаимодействия со служащими муниципальных органов;

е) принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

ж) открытость государственной службы - предполагает, что деятельность государственных служащих должна быть доступна общественному контролю, то есть принцип предполагает объективное информирование общества о деятельности государственных служащих, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством, поскольку немалая часть государственных служащих является носителем сведений, охраняемых законом;

з) принцип профессионализма и компетентности государственных служащих;

и) принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как со стороны органов государственной власти, так и должностных лиц, как физических лиц, так и юридических лиц; однако, когда деятельность государственного служащего явно не соответствует закону, вмешательство соответствующего государственного органа должно иметь место;

Понятие и виды государственных служащих

В действующем законодательстве нет общего определения государственного служащего. В Законе о системе государственной службы есть определение федерального государственного служащего и государственного служащего субъекта РФ.

Федеральный государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта РФ - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное вознаграждение из средств федерального бюджета.

Законодательное определение государственного служащего было дано в Законе об основах государственной службы. Под государственным служащим в этом Законе понимался гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета либо за счет средств субъекта РФ. Из данного определения, которое на сегодняшний день утратило силу, можно выделить признаки государственного служащего:

а) гражданин РФ;

б) замещает государственную должность по государственной службе в соответствующем государственном органе;

в) выполняет по этой должности соответствующие обязанности;

г) получает денежное вознаграждение за счет федерального бюджета либо из средств бюджета соответствующего субъекта РФ;

На основе данного определения отдельные авторы дают определения с определенными нюансами. Некоторые понимают под государственным служащим гражданина, достигшего определенного возраста (государственная гражданская служба с 18 лет, судебным приставом можно стать с 21 года, в некоторые органы берут только отслуживших в армии), владеющего государственным языком, занимающего место в определенном государственном органе, получающий денежное вознаграждение из бюджета РФ. Некоторые авторы не упоминают гражданство именно РФ, поскольку иностранные граждане могут быть военнослужащими.

Виды государственных служащих:

1. В зависимости от федеративного устройства (в зависимости от вида государственной службы):

а) федеральные государственные служащие;

б) государственные служащие субъектов РФ;

2. В зависимости от видов органов государственной власти:

а) государственные служащие законодательных органов (депутаты различных уровней не являются государственными служащими);

б) государственные служащие судебных органов (судьи не являются государственными служащими);

в) государственные служащие органов исполнительной власти;

3. В зависимости от системы государственной службы:

а) государственные гражданские служащие;

б) военнослужащие;

в) государственные служащие правоохранительных органов (хотя из Закона их убрали);

4. В зависимости от органов, в которых осуществляется государственная служба:

а) государственные служащие налоговых органов;

б) государственные служащие антимонопольных органов;

в) государственные служащие органов внутренних дел и другие;

5. В зависимости от групп должностей:

а) государственные служащие, замещающие высшие должности по государственной службе;

б) государственные служащие, замещающие главные должности по государственной службе;

в) государственные служащие, замещающие ведущие должности по государственной службе;

г) государственные служащие, замещающие старшие должности по государственной службе;

д) государственные служащие, замещающие младшие должности по государственной службе;

6. В зависимости от категорий:

а) руководители;

б) помощники (советники);

в) специалисты;

г) лица, обеспечивающие специалистов;

7. В зависимости от характера компетенции:

а) должностные лица;

б) оперативный состав;

в) вспомогательный персонал;

В советские времена не было законодательного определения должностного лица. Лишь в УК РСФСР 1960 (?) в главе, посвященной должностным преступлениям, в примечании к одной из статей было записано, что Пленум Верховного Суда РСФСР поясняет, что под должностным лицом понимается…. Однако это было просто разъяснение для судей, данное применительно к должностным преступлениям, поэтому правоприменители не всегда понимали, кого считать должностным лицом, а кого не считать.

Первое законодательное определение должностного лица было снова дано в УК РФ 1996 года (примечание к ст. 285). Определение дано применительно к преступлению. Должностными лицами признаются лица постоянно, временно или по специальному уполномочию осуществляющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах МСУ, государственных и муниципальных учреждениях, предприятиях, корпорациях, а также в вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях. Под лицами, занимающими государственные должности РФ понимаются лица, занимающие должности, установленные Конституцией РФ… (Президент, Председатель Правительства, министры). Под лицами, занимающие государственные должности субъектов РФ….

Следующее определение было дано в Законе о службе в таможенных органах РФ. Данный закон под должностными лицами таможенных органов признает граждан, занимающих должности в таможенных органах, которым присвоены специальные звания, предусмотренные данным законом (сотрудники таможенных органов). К сотрудникам относятся должностные лица не только таможенных органов, но и таможенных организаций. Определение не дает никакого представления о должностном лице, так как все должностные лица применительно к государственной службе являются государственными служащими, но не все государственные служащие являются должностными лицами.

Следующее определение было дано в КоАП (примечание к ст. 2.4), где под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями, осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости…, а также лицо, выполняющее…

Следующее определение дано в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». В данном законе под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями, осуществляющее функции представителя власти, либо выполняющее… Если в первом определении в УК говорится о государственных и муниципальных предприятиях и корпорациях, то в данном определении такого нет.

Еще одно определение дано в ФЗ «О парламентском расследовании ФС РФ». В данном законе должностными лицами признаются:

а) лица, замеющающие гос должности РФ (Президент, министры, руководители федеральных органов исполнительной власти), должности субъектов РФ, муниципальные должности;

б) лица, постоянно, временно или по специальному полномочию…

Таким образом, под должностным лицом понимается государственный служащий, действия которого влекут юридические последствия. Ими являются руководители, заместители руководителей. Этим должностным лицам предоставлено право издавать индивидуальные акты, влекущие юридические последствия (например, декан факультета издает приказы, должностные лица могут подписывать финансовые документы, например, о выплате заработных плат).

Разновидностью должностных лиц являются представители административной власти, то есть государственные служащие, действия которых влекут юридические последствия, но они не являются ни руководителями, ни заместителями руководителей (например, полицейский, у которого есть государственно-властные полномочия на применение соответствующих средств, сотрудники ГИБДД имеют право составлять протоколы о нарушении ПДД; к таким представителям относятся также санитарные врачи, которые могут налагать административные наказания в виде штрафа и указывать на устранение нарушений).

Оперативный состав - это государственные служащие, обладающие полномочиями по руководству людьми. Оперативный состав решает задачи, относящиеся к компетенции того органа или организации, где они служат, но их действия не влекут юридических последствий. К ним относятся: экономисты, юрисконсульты органов исполнительной власти, государственных предприятий (дача консультаций руководителю органа, служащим данного органа, проставление виз на документы). К оперативному составу также могут относиться служащие, но не государственные, действия которых тоже могут иметь юридические последствия (врачи).

К вспомогательному персоналу относят … Их деятельность направлена на создание условий для эффективной работы руководителя. Их действия не влекут юридических последствий, но в отдельных случаях их действия могут влечь юридические последствия (секретарь в приемной).

Кроме государственных служащих имеются служащие государственных предприятий и учреждений. В советские времена они назывались государственными служащими на государственных предприятиях. Государственные служащие в процессе своей служебной деятельности реализуют государственные задачи, отстаивают интересы государства, получают вознаграждение из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Служащие предприятий в отличие от государственных служащих выражают интересы, прежде всего, предприятий и решают задачи, связанные с деятельностью предприятий. Свое денежное содержание они получают из прибыли, получаемой данным предприятием, они не обладают государственно-властными полномочиями вне данного предприятия.

Основы административно-правового статуса государственных служащих

Административно-правовой статус государственных служащих можно охарактеризовать несколькими основными признаками:

а) права и обязанности государственных служащих устанавливаются в пределах компетенции тех органов, организаций, в которых они осуществляют свою служебную деятельность;

б) их деятельность подчинена осуществлению задач и функций, возложенных на соответствующий орган исполнительной власти, поэтому их деятельность носит публичный характер;

в) их права и обязанности обладают единством, то есть они обязаны осуществлять свои права, и в то же время их права - это обязанности;

г) государственные служащие имеют право на служебную карьеру, то есть на продвижение по служебной деятельности;

д) реализация их прав и обязанностей гарантируется законом;

е) их законные предписания и требования являются обязательными для тех, кому они адресованы;

ж) для государственных служащих предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за недобросовестное выполнение своих обязанностей либо за использование своего служебного положения;

Все права и обязанности государственных служащих можно поделить на две группы:

а) общегражданские права;

б) права и обязанности, связанные со служебной деятельностью, которые являются основой административно-правового статуса;

… права делят на две группы:

а) неслужебные права и обязанности;

б) служебные права и обязанности (общие, которые относятся ко всем государственным служащим - обязаны соблюдать дисциплину государственной службы, добросовестно выполнять свои обязанности; специальные права связаны с конкретной должностью - охрана общественного порядка, защита прав и свободных интересов граждан у сотрудников органов внутренних дел);

Административно-правовое регулирование поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения

Граждане РФ имеют право на государственную службу. Конституция РФ определяет, что граждане имеют равные права на государственную службу (общее положение). Но это не значит, что любой желающий при наличии образования, здоровья быть уверенным, что он поступит на государственную службу, так как имеются ограничения.

При поступлении на государственную гражданскую службу гражданам может быть отказано по следующим основаниям:

а) если гражданин признан недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

б) осуждение гражданина к наказанию, исключающем возможность исполнения должности по приговору суда, вступившем в законную силу (уголовная ответственность);

в) в случае отказа гражданина прохождения процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную либо иную охраняемую законом тайну, если он будет работать с этими сведениями при поступлении на государственную службу (подписка о неразглашении); проверяется сам поступающий на службу, его дальние и близкие родственники; если прошел процедуру допуска и поступил на государственную службу, дает подписку о неразглашении и становится невыездным;

г) наличие заболевания, препятствующего поступлению на государственную службу (перечень заболеваний устанавливается Правительством РФ и соответствующими федеральными органами исполнительной власти);