!Экзамен зачет учебный год 2023 / 1. Управление. Государственное управление. Исполнительная власть

Управление. Государственное управление. Исполнительная власть

В научной литературе, в законодательстве можно встретить разные виды управления (общественное, муниципальное, государственное). Административное право часто называют правом управления, управленческим правом. АП своими нормами «обслуживает» такой вид гос деятельности, как гос управление.

АП берет свое наименование от такого социального явления, которое получило свое наименование в Древнем Риме как administratio, что в переводе на русский язык означает «управление». Многие под управлением понимают руководство кем-либо, чем-либо. Однако такое краткое определение управления не позволяет выяснить содержание, назначение управления. С общетеоретических позиций, с отдельных выводов такой науки об управлении как кибернетика, можно сформулировать несколько выводов, характеризующих управление как социальное явление:

а) управление как функция, присущая любой организованной системе (биологической, технологической, социальной), для сохранения целостности такой системы, поддержания ее функционирования и поддержания режима деятельности такой системы; любая организованная система предполагает обязательно наличие функции управления;

б) управление необходимо в этих организованных системах для налаживания взаимодействия между элементами любой организованной системы;

в) элементами любой организованной системы являются субъект и объект; субъект - это тот, кто управляет; объект - тот, на кого направлено управляющее воздействие;

г) управление предполагает определенное подчинение объекта субъекту;

Эти черты характеризуют управление вообще. К этим чертам необходимо добавить несколько признаков, которые характеризуют уже социальное управление:

а) управление необходимо там, где налицо совместная деятельность людей; сама по себе совместная деятельность людей не даст никакого результата до тех пор, пока эти люди, собранные для совместной деятельности, не будут организованы в коллективы; когда между людьми, организованными в коллективы, будет налажено взаимодействие, когда у каждого будут определены полномочия, функции (например, факультет не может функционировать без аппарата управления в лице деканата);

б) управление как социальная категория направлено на упорядочение действий людей;

в) управление предполагает подчинение объекта субъекту управления; в качестве субъекта управления выступают различные государственные и общественные органы, отдельно уполномоченные лица; управление будет реальным только тогда, когда у субъекта есть власть, а власть предполагает наличие у субъекта властных полномочий;

В современных условиях функцию управления осуществляют органы исполнительной власти. Особенность социальной функции управления состоит в том, что она тоже предполагает наличие субъекта и объекта, но в этом случае в качестве субъектов и объектов выступают люди: люди управляют людьми.

Управление пронизывает практически все стороны жизни.

Термин «государственное управление» активно употреблялся в отечественной литературе, в законодательстве, употребляется и в зарубежной литературе. Но во времена перестройки постепенно законодатель стал реже упоминать об этом термине. После принятия Конституции 1993 года обратили внимание, что в Конституции не упоминается и не закрепляется такой вид государственной деятельности, как государственное управление. Получается парадокс, что государство есть, а государственного управления нет. Дело в том, что в Конституции была закреплена теория разделения властей, произошла подмена термина «государственное управление» термином «исполнительная власть». Считалось, что это буржуазная теория и не подходит Советскому Союзу, где власть едина, принадлежит народу и ее нельзя делить на ветви (хотя система разделения властей была, только ее называли системой разделения труда).

Законодательная ветвь власти в советские времена представляла собой систему органов государственной власти в лице Советов соответствующих уровней (Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик и другие). Исполнительная ветвь власти в советские времена была представлена органами государственного управления, которые осуществляли исполнительно-распорядительную деятельность. Судебная ветвь власти была представлена Верховным Судом СССР, Верховными Судами союзных и автономных республик, краевыми, областными и районными народными судами. Таким образом, советская система была схожей с ныне действующей, однако органы государственного управления были практически полностью зависимы (подотчетны, подконтрольны) от Советов народных депутатов.

Законодатель не придумал термина, который показал бы, что в РФ на конституционном уровне закреплен такой вид деятельности как государственное управление. Первое время была непонятная ситуация: есть ли государственное управление в РФ или нет. Конечно, Правительство, министерства, федеральные агентства и службы являются органами исполнительной власти, но законодатель стал закреплять термин «государственное управление» в законах, так как не хотел изменять Конституцию, боясь дестабилизации общественного порядка.

Советские ученые характеризовали государственное управление следующим образом (эти признаки присущи и современному государственному управлению):

а) государственное управление - это вид государственной деятельности, который существует, функционирует наряду с законотворческой и судебной деятельностью;

б) государственное управление часто называют исполнительно-распорядительной деятельностью; это означает, что государственное управление призвано исполнять законы и подзаконные акты (нормативные акты, основанные на законах); распорядительство означает, что государственное управление в лице субъектов государства для исполнения законов использует такие властные рычаги, как государственно-властные полномочия в отношении объектов управления;

в) государственное управление имеет свое субъектное выражение, то есть государственное управление осуществляют специальные государственные органы - органы государственного управления;

г) органы государственного управления наделяются государственно-властными полномочиями, что позволяет им решать те задачи, которые стоят перед ними, и реально воздействовать на поведение объектов управления;

д) государственное управление - это подзаконная деятельность, то есть она осуществляется на основе и во исполнение закона;

е) органы государственного управления осуществляют повседневное и непосредственное руководство организационно подчиненными (подведомственными) им предприятиями, организациями, учреждениями;

ж) органы государственного управления осуществляют правоприменительную (правоисполнительную) деятельность, то есть в процессе своей деятельности применяли нормы законов и подзаконных актов;

з) субъекты государственного управления наделены полномочиями по осуществлению нормотворчества; многие органы гос управления издавали нормативные акты в пределах своей деятельности;

Это была так называемая административно-командная система, отражающая особенности государства как собственника средств производства. Однако систему критиковали, поскольку такое непосредственное управление предприятиями, учреждениями лишала их самостоятельности в хозяйственной деятельности, инициативы в развитии производства. Такая система предполагала, что министерства СССР определяли план для подведомственных им предприятий и учреждений, который они должны были выполнить за определенный период времени. Предприятия были ограничены в своей деятельности, их инициативой инициативой мог быть только перевыполнение плана.

В определенной степени переход на рыночные отношения, с появлением частной собственности несколько сужаются границы государственного управления в плане непосредственного руководства предприятиями и учреждениями (в основном жесткая система подчинения касается только сферы вооруженных сил, на частные предприятия государство воздействует при помощи административно-правового регулирования, налогов, пошлин).

Исполнительная власть - это одна из ветвей государственной власти. В Конституции записано, что все три ветви государственной власти самостоятельны. Ученые несколько разъясняют данное положение, и часто можно встретить мнение, что исполнительная власть - это относительно самостоятельная ветвь государственной власти. Юрий Маркович Козлов отмечает, что абсолютно самостоятельных ветвей власти не существует, поскольку все три ветви единой государственной власти в нормальном государстве взаимодействуют друг с другом, влияют друг на друга. Например, законодательная ветвь власти принимает законы о высших органах исполнительной власти, закрепляя их полномочия, о федеральном бюджете, где указывается, сколько денег должно быть потрачено на обеспечение деятельности исполнительных органов. Исполнительная ветвь государственной власти, в свою очередь, тоже воздействует на законодательную ветвь: почти половина законопроектов поступает в Государственную Думу из недр Правительства РФ. Именно Правительство вместе с Администрацией Президента РФ выделяет депутатам Государственной Думы здания, охрану, обеспечивает их жильем. Законодатель принимает законы о судебной системе, исполнительная власть выделяет органам судебной власти помещения, с другой стороны, органы судебной власти вправе отменять в пределах своей компетенции незаконно изданные акты органов исполнительной власти, Конституционный Суд РФ принимает решения о неконституционности законов, принятых законодательной властью.

Исполнительная власть самостоятельна только в пределах тех функций и компетенции, которыми наделены субъекты исполнительной власти. Здесь исполнительная власть действительно самостоятельна, то есть она в лице Правительства РФ в пределах своей компетенции может принимать любые решения, и никто не вправе их отменять, если они соответствуют законодательству (в таком случае вмешательство в деятельность органов исполнительной власти запрещено). Исполнительная власть подзаконна.

Исполнительная власть осуществляется специальными субъектами (то есть имеет свое субъектное выражение). Субъектами исполнительной власти являются специально образованные государственные органы, которые получили свое обозначение в Конституции РФ как органы исполнительной власти. Данные органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, что позволяет им реально воздействовать на объекты управления, на поведение людей, издавать соответствующие нормативные акты. Основное назначение исполнительной власти - это исполнение законов, проведение их в жизнь, а реализуются эти законы при помощи государственно-властных полномочий.

В руках органов исполнительной власти сосредоточены основные рычаги государственной власти, то есть финансы (Правительство РФ готовит бюджет, Министерство финансов в соответствии с законом о бюджете распределяет денежные средства), армия (вооруженными силами управляет Министерство обороны), недра. Нынешняя исполнительная власть уже не имеет тех полномочий по непосредственному управлению предприятиями и учреждениями, какие имело государственное управление в советский период. Органы исполнительной власти часто являются учредителями государственных предприятий, а учредительство предполагает прием на работу руководителя предприятия, принятие устава, определение выпуска продукции, контроль за ее качеством, но с позиций ГК РФ и Законе о государственных и муниципальных предприятиях исполнительная власть в хозяйственную деятельность уже не вмешивается. Она вправе распоряжаться движимым имуществом, искать поставщиков, но не вправе распоряжаться недвижимым имуществом.

Большинство ученых считает, что эти понятия близкие, но не тождественные. Исполнительная власть - это политико-правовая, теоретическая категория, ее нельзя ощупать, она может быть реализована только тогда, когда вступает в действие государственное управление как вид государственной деятельности, как форма реализации исполнительной власти. Можно сказать, что государственное управление является механизмом реализации исполнительной власти как политико-правовой категории, отсюда многие ученые делают вывод, что гос управление как организационно-правовая форма понятие более широкое, чем исполнительная власть. Именно в рамках государственного управления реализуется исполнительная власть.

Козлов писал, что все органы исполнительной власти осуществляют государственное управление, но не все органы государственного управления осуществляют исполнительную власть. Правительство РФ осуществляет управление всем обществом, всем государством; министерства осуществляют государственное управление, но министерства структурно состоят из департаментом - органов государственного управления, но это уже не органы исполнительной власти, это звенья системы министерств.

Исполнительная власть функционирует только там, где налицо сочетание всех трех ветвей власти. Например, в университете осуществляется управление, но судебной и законодательной власти он не имеет, поэтому нет у университета и исполнительной власти.