!Экзамен зачет учебный год 2023 / Шохин Д.В. Автореферат-1

На правах рукописи

Ш О Х И Н ДМИТРИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ

АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В МЕХАНИЗМЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 12.00.14 – административное право;

финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2012

1

Диссертация выполнена на кафедре административного права ФГОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» (юридический факультет)

Защита состоится 11 апреля 2012 г. в 12.00 в ауд. 209 на заседании диссертационного совета Д 446.004.05 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» по адресу: 125993, г. Москва, ГСП-3, ул. Смольная, д. 36.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».

Автореферат разослан «____» марта 2012 года.

I.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы обусловлена потребностью переосмысления отношения к разрешительной системе, ее целям, формам, механизмам и потенциалу, что вытекает из наличия многочисленных недостатков ее функционирования, проникновением в ее сферу коррупционных механизмов, а также несоответствием результатов ее применения целям и задачам развития общества на современном этапе.

Нерешенные проблемы в разрешительной системе России связаны с пробелами современного законодательства и, как следствие, правоприменительной практики, а

также с чрезвычайно широким спектром ее применения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это способствует росту коррупции среди должностных лиц, осуществляющих выдачу разрешений, и созданию так называемых административных барьеров в области предпринимательства, что в конечном счете противоречит идеям, заложенным в Конституции РФ, особенно в ее положениях о возможности ограничения прав и свобод человека.

Повышенное внимание к функционированию разрешительной системы обусловлено обострившейся в последнее время потребностью в эффективном обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности;

сохраняющимся в России высоким уровнем правонарушений; все возрастающим числом трагических происшествий на объектах транспорта; техногенными и природными катастрофами, спровоцированных, среди прочего, ослаблением или полным отсутствием контроля со стороны государства за соответствующими видами деятельности.

Как показывает мировой опыт, реформирование разрешительной системы может происходить под двумя разными лозунгами: «регулировать меньше» и «регулировать лучше». В России пока наблюдается явное предпочтение в пользу варианта «регулировать меньше» взамен варианта «регулировать лучше», что, с

учетом специфики нашего государства, вызывает серьезное беспокойство.

3

Проблема, как представляется, кроется не столько в том, какая именно деятельность требует получения разрешения, а сколько в том, с какими издержками субъект разрешительной системы в итоге получает это разрешение.

Так, несмотря на тот факт, что либерализация лицензионного законодательства в целом идет в русле мировой практики (включая реформы в Украине, Белоруссии и Казахстане), для России стремление к отказу от разрешительной системы с заменой ее альтернативными инструментами, такими как, например, технические стандарты

(регламенты), внутренний контроль со стороны саморегулирумых организаций, уже начинает создавать обратный эффект. Более того, наблюдается потребность во введении новых видов лицензируемой деятельности: например, деятельности по оказанию ритуальных услуг1, услуг по экологическому аудиту2 и др.3

Таким образом, обнаруживается фундаментальная проблема нахождения сбалансированного решения в отношении того как может и должна использоваться разрешительная система в современной России.

К сожалению, в российской науке административного права до сих пор не выработано единого подхода к определению разрешительной системы, ее сущности,

целей, форм и методов реализации. Концепция разрешительной системы представлена фрагментарно с акцентом на отдельных аспектах. В юридической науке отсутствуют комплексные исследования, освещающие проблемы разрешительной системы. Эта теоретическая проблема негативно отражается и на практике, влияя на качество и целостность нормативно-правового регулирования и осложняя правоприменительную деятельность, включая отправление правосудия.

Все это делает обращение к изучению разрешительной системы весьма актуальным на сегодняшний день.

1 Федеральная антимонопольная служба стала инициатором введения лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг. См: В последний путь по лицензии // РГ. Столичный выпуск. 2009.

2См.: Иутин И.Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 2.

3См.: Салчак А.А. Право на качественную юридическую помощь // Российская юстиция. 2008. №

4

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей

ВАК. Исследование проведено в рамках специальности 12.00.14 –

административное право; финансовое право; информационное право. В частности исследование проведено в рамках следующих областей паспорта специальности:

7.Формы административно-правового регулирования отношений в сфере управления.

8.Административно-правовые методы регулирования.

административной ответственности.

17.Проблемы лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации и использование ее возможностей в защите экономических интересов России.

18.Проблемы специальных административно-правовых режимов в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы теории и практики лицензионно-разрешительной системы исследовались в трудах многих советских и российских авторов, изучавших вопросы правового регулирования разрешительной системы в различных сферах деятельности. К таковым трудам,

например, относятся работы Ю.С. Адушкина, К.С. Бельского, М.И. Еропкина, Н.И.

Загородникова, И.Н. Зубова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.П.

Клюшниченко, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, О.А.Олейник,

А.В. Серегина, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина и других.

В плане разработки проблем лицензирования следует отметить работы М.А.

Агапова, А.Б. Багандова, В.В. Гущина, С.А. Малахова, А.Н. Орлова, Е.И. Спектор,

В.А. Лончаковой, А.В. Луговской, А.Н. Доброва и др.

Общие проблемы механизма правового регулирования и методов деятельности исполнительной власти освещались С.С. Алексеевым, А.П. Алехиным, Д.Н.

Бахрахом, А.А. Деминым, А.С. Дугенцом, И.Ш. Килясхановым, Ю.М. Козловым,

Д.В. Осинцевым, Л.Л. Поповым, Ю.Н. Стариловым и др.

5

Одной из недавних работ, в которой исследуются проблемы разрешительного метода, является диссертация Ю.К. Валяева, защищенная в 2009 г. В диссертации Р.А. Журавлева, защищенной в 2008 г., освещаются вопросы административного разрешения в предпринимательской деятельности. Однако, необходимо подчеркнуть, что большинство научных работ по этой теме не решают всего комплекса проблем совершенствования разрешительной системы в Российской Федерации и не учитывают накопленного опыта современной зарубежной практики.

Объектом исследования выступают общественные отношения,

складывающиеся в процессе реализации разрешительной системы, как комплексного правового института административного права.

Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, с помощью которой обеспечивается функционирование разрешительной системы, соответствующая правоприменительная практика, включая судебные решения, зарубежное законодательство, доктринальные источники.

Цель данного исследования состоит в выявлении сущности, значения разрешительной системы с позиции оптимальной реализации функций современного государства, уточнении понятий и определении проблемных моментов, требующих дальнейшего совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики, а также в установлении имеющихся недостатков правового обеспечения разрешительной системы,

определения путей их устранения и оптимизации модели правового регулирования разрешительной системы в Российской Федерации на современном этапе.

Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих

задач:

1) уточнить понятие разрешительной системы как объекта административно-правового обеспечения, а также уточнить круг ее субъектов и объектов, специфику ее проявления на современном этапе;

6

2) раскрыть теоретическую основу административно-правового

обеспечения разрешительной системы на основе анализа современных публикаций ученых-специалистов, а также сформулировать подходы по административно-

правовому обеспечению разрешительной системы;

3)выявить исторические и сравнительно-правовые аспекты административно-правового обеспечения разрешительной системы в России и зарубежных странах;

4)исследовать и систематизировать методы и процессуальные формы реализации разрешительной системы с учетом новейших изменений законодательства;

5)определить пути совершенствования механизма привлечения субъектов

кадминистративной ответственности за несоблюдение требований разрешительной системы;

6)выявить проблемы правового регулирования, включая материальные и процессуальные аспекты функционирования разрешительной системы, предложить соответствующие изменения нормативных правовых актов;

7)установить недостатки и пути совершенствования механизма предоставления разрешений в рамках административно-правовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Методологическая основа исследования включает совокупность методов и приемов познания. В первую очередь – это общенаучный диалектический метод, а

также специальные научные методы – сравнительно-правовой, формально-

юридический, позволяющие исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний. Были использованы также историко-юридический, социально-

правовой и другие методы. В рамках исследования нормативного материала использованы следующие способы толкования: грамматический, логический,

функциональный и др.

7

Теоретическую основу диссертационной работы составили работы преимущественно отечественных ученых в области административного права и процесса, истории административного права. Следует упомянуть основополагающие труды А.Б. Агапова, С.Н. Бабурина, К.С. Бельского, В.Г. Вишнякова, В.З. Гущина, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Н.И. Зинченко, А.Д. Керимова, Ю.М. Козлова, Д.В. Осинцева, Л.Л. Попова, И.М. Рассолова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных специалистов, таких как Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов и др.

Эмпирической основой диссертационного исследования являются правовые акты советского периода, федеральное законодательство и нормативные правовые акты субъектов РФ, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, нижестоящих арбитражных судов, зарубежное законодательство, публикации в средствах массовой информации.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что в нем предпринята попытка комплексного анализа такого института административного права, как разрешительная система, с учетом исторического развития, а также состояния теоретических разработок и нормативной базы на конец 2011 г., материальных и процессуальных аспектов, разнообразных методов реализации и обеспечения мерами административной ответственности на основании чего раскрыты концептуальные основы административно-правового обеспечения разрешительной системы, в том числе уточнены основные понятия, выявлены принципы административно-правового регулирования разрешительной системы; раскрыто сущностное содержание разрешительной системы, порядок ее применения на практике, а также показаны пути устранения существующих проблем правового обеспечения разрешительной системы.

Настоящее исследование на данный момент является одним из первых после принятия в России нового Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

8

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Выявлено, что в отечественной науке административного права в настоящее время не выработано единого определения разрешительной системы,

представляется необходимым предложить следующий вариант определения,

позволяющий объединить два основных составных элемента данной системы – собственно разрешения и лицензии - и отражающий цели ограничения прав и свобод, закрепленные в части 3 статьи 55 Конституции РФ. В этой связи предложен следующий вариант определения: Разрешительная система - это особый институт административного права, представляющий собой обособленную группу материальных и процессуальных норм, устанавливающих разрешительный режим для совершения физическими и юридическими лицами действий, которые могут нанести ущерб основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам

изаконным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства.

2.Обосновано, что форма разрешения всегда является административным актом управления, который может иметь многофункциональный характер и иногда служит для возникновения и других видов правоотношений, помимо административных, например, гражданских или трудовых правоотношений. При этом, процесс издания акта разрешения всегда реализуется именно через административное правоотношение.

3.Доказана необходимость юридической классификации субъектов разрешительной системы как субъектов административно-правовых отношений,

складывающихся в сфере предоставления разрешений. Дана классификация этих субъектов на:

- индивидуальных субъектов (физических лиц - граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и т.п.);

- коллективных субъектов (органы, объединения, организации, предприятия и

т.п.).

9

4.Выявлены определенные недостатки действующей государственной политики дерегулирования различных сфер экономики, что подтверждается многочисленными случаями ущемления законных прав и интересов граждан, населения и государства в целом. Обосновано предложение о корректировке вышеназванной практики дерегулирования путем введения механизма постепенного перехода на отказ от дальнейшего сужения сферы применения разрешительной системы. В частности, представляется необходимым внесение поправок в новый Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»:

а) установить на переходный период режим лицензирования тех видов деятельности, в отношении которых предполагается переход к регулированию техническими регламентами и к саморегулированию;

б) ввести регулирование техническими регламентами и саморегулирование в качестве альтернативного регулирования по желанию самих хозяйствующих субъектов;

в) внести в перечень лицензируемых видов деятельности дополнительные, ранее не регулировавшиеся, но потенциально опасные для охраняемых ценностей и интересов, виды деятельности;

г) выделить в перечне лицензируемых видов деятельности конкретизирующие подвиды, четко определяющие, какие именно компоненты деятельности требуют получения лицензии (например, введение упрощенного порядка лицензирования в отношении деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом).

5.Для повышения эффективности процедур функционирования уже созданной разрешительной системы в соответствующих областях представляется необходимым:

а) доработать и принять Федеральный закон «Об административных процедурах в Российской Федерации», который заменит в перспективе принимаемые на данном этапе административные регламенты, что сэкономит

10