. Понятие, принципы, основные виды

и правовые основы гражданской службы

Государственная гражданская служба определяется в ФЗ о системе государственной службы как вид государственной службы, представ­ляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной граждан­ской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государствен­ных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замеща­ющих государственные должности субъектов Российской Федера­ции (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Гражданская служба — самостоятельный вид государственной службы и, следовательно, характеризуется как общими для государ­ственной службы, так и своими специфическими признаками.

Общие признаки сводятся к тому, что данная служба является по своей природе государственной службой и состоит в профессио­нальной служебной деятельности. Особенности гражданской служ­бы в том, что она имеет собственную правовую базу ее формирования и функционирования; строится на должности гражданской службы, определяющей назначение и содержание служебной деятельности; осуществляется особыми субъектами, именуемыми в законе госу­дарственными гражданскими служащими; законами устанавливаются особенности их правового статуса; назначение гражданской службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов РФ и государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих долж­ности Российской Федерации, и лиц, замещающих государствен­ные должности субъектов РФ. Гражданская служба включает феде­ральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ и имеет материальной основой своего функционирования средства соот­ветственно бюджета РФ и субъектов РФ. Должности гражданской службы учреждаются только в государственных органах, к ней не от-

203

202

Общая часть. Основные понятия и институты

Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения

носится служба на предприятиях и в тех учреждениях, которые не яв­ляются государственными органами.

Принципы гражданской службы. ФЗ о системе государственной службы установлено, что кроме предусмотренных в нем федераль­ными законами о видах государственной службы могут быть преду­смотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности. Ло­гичен вывод о допустимости расширения их перечня, но не его суже­ние. Законом о гражданской службе закрепляется в основном тот же перечень принципов, данный в ФЗ о системе государственной служ­бы. Он дополнен лишь принципом стабильности гражданской служ­бы, которая (стабильность) является одним из важнейших условий нормального и эффективного государственного управления.

Однако наряду с этим Законом необоснованно сужен перечень принципов путем исключения из него принципов законности, взаи­мосвязи государственной службы и муниципальной службы. Исклю­чение принципа законности ошибочно по существу; оно не учиты­вает требований ст. 15 Конституции РФ, того, что данный принцип составляет универсальную основу функционирования государства и местного самоуправления, специфического характера осуществле­ния государственного управления.

Вызывает сомнение также недооценка принципа взаимосвязи го­сударственной службы и муниципальной службы, подмена его от­дельной статьей закона, содержащей конкретные нормы по этому вопросу. Известно, что регулирование с помощью принципов явля­ется более глубоким и широким; ему не противоречит обеспечение его реализации с помощью конкретных правовых норм. Именно та­кой метод реализации принципов государственной службы установ­лен ФЗ о системе государственной службы, предусмотрев, что реали­зация закрепленных в нем принципов обеспечивается федеральны­ми законами о видах государственной службы.

Виды гражданской службы. ФЗ о системе государственной служ­бы и о гражданской службе в прямой форме подразделяют ее лишь на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъек­тов РФ. Однако гражданская служба может быть классифицирована и по другим признакам (см. параграф 3 главы 8) например, с учетом принципа разделения осуществления государственной власти. При наличии общности гражданская служба в органах законодательной власти, исполнительной власти, правосудия, прокуратуры и т. д. име­ет свои особенности, предусмотренные обеспечивающими ее норма­тивными правовыми актами.

Правовые основы гражданской службы. ФЗ о гражданской службе исходит из широкого представления о законодательстве о граждан­ской службе, понятием которого охватываются не только законы, но и подзаконные акты. При этом либо предполагаются, либо обозна­чаются акты конкретных видов федеральных государственных орга­нов. В отличие от этого об актах субъектов РФ в Законе говорится в общем виде, без конкретизации, какими именно их органами они могут издаваться.

Согласно ст. 5 ФЗ о гражданской службе регулирование отноше­ний, связанных с гражданской службой, осуществляется: Конститу­цией РФ; ФЗ «О системе государственной службы РФ»; ФЗ «О го­сударственной гражданской службе»; другими федеральными за­конами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения государственной службы; указами Прези­дента РФ; постановления Правительства РФ; нормативными право­выми актами федеральных органов исполнительной власти; консти­туциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; нормативными правовыми актами государст­венных органов. Выделенную позицию закона хотелось бы отнести к редакционным недоразумениям. Во-первых, она позволяет сделать ошибочный вывод, что другие перечисленные акты издаются будто бы не государственными органами, во-вторых, не ясно, какие имен­но имеются в виду государственные органы.

Важно также иметь в виду, что по смыслу ФЗ о системе государст­венной службы на нее не распространяются нормы трудового права. По ФЗ о гражданской службе нормативные правовые акты, содержа­щие нормы трудового права, применяются к отношениям, связан­ным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом (ст. 73).

Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование их государ­ственной гражданской службы в соответствии с федеральными за­конами и актами Президента РФ и Правительства РФ. Федераль­ными нормативными правовыми актами сформулированы прин­ципиальные положения о гражданской службе, обязательные для субъектов РФ. Ими определено, что в субъектах РФ формируется лишь государственная гражданская служба субъекта РФ; дано поня­тие должности государственной гражданской службы субъекта РФ; закреплены принципы, общие для гражданской службы; основные

205

204

Общая часть. Основные понятия и институты

1'м щел II, Субъекты административного права. Общие положения

обязанности и права гражданского служащего; ограничения и запре­ты при поступлении и прохождении государственной службы и т. д.

Многие важные вопросы государственной гражданской службы могут решаться самими субъектами РФ, например, они выступают нанимателями гражданских служащих, финансируют их содержа­ние, ведут реестр должностей гражданских служащих и др.

Однако в федеральном законодательстве не представлены в си­стемном виде правовые нормы, четко разграничивающие полномо­чия Российской Федераций и ее субъектов в области государствен­ной гражданской службы.

§ 2. Должности гражданской службы

«Должности гражданской службы» являются обобщающим поняти­ем, охватывающим должности федеральной гражданской службы и должности гражданской службы субъектов РФ.

Должности федеральной гражданской службы учреждаются за­коном или указом Президента РФ; должности гражданской службы субъекта РФ — законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений ФЗ о гражданской службе в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

ФЗ о гражданской службе позволяет различать государственные должности и должности гражданской службы, учреждаемые также и для обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих госу­дарственные должности.

Государственными должностями признаются государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъекта Российской Федерации, устанавливаемые Конституци­ей РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Юридическим доказательством нетождественности указанных должностей с должностями гражданской службы является различие в их целях и системе правовых актов, которыми они устанавливают­ся (учреждаются). Однако в> трактовке государственных должностей имеются неясности, в том числе и содержащиеся в ФЗ о гражданской службе. Так, в одних случаях констатируется, что они устанавлива­ются для непосредственного исполнения полномочий государствен­ных органов, а в других — они увязываются с лицами, их замеща­ющими. Повторно подчеркнем: по закону должности гражданской службы учреждаются для обеспечения исполнения полномочий как | осударственных органов, так и лиц, замещающих государственные должности.

Виды должностей гражданской службы, их реестры. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Установлены четыре категории таких должностей: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специали­сты. Данные категории являются обобщающими (родовыми) поня­тиями, конкретизируемыми в законе. За основу классификации при­нята не специализация, а функционально-целевое назначение долж­ностей.

К руководителям отнесены должности руководителей и замести­телей руководителей: государственных органов; территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; представи­тельств государственных органов; структурных подразделений соот­ветствующих органов и представительств. Важным признаком долж­ностей данной категории является то, что они могут замещаться на определенный срок полномочий или без ограничения срока полно­мочий.

Помощники (советники) — должности, учреждаемые для содей­ствия лицам, замещающим государственные должности, руководите­лям государственных органов, территориальных органов, федераль­ных органов исполнительной власти, представительств в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

Специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установлен­ных задач и функций и замещаемые без ограничения срока.

Обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для ор­ганизационного, информационного, документального, финансово- экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока пол­номочий.

Попутно заметим, что в ФЗ о гражданской службе умалчивается о том, могут ли в государственных органах наряду с должностями гражданской службы предусматриваться должности, не являющие-

207

206

Общая часть. Основные понятия и институты

г ччг'| П. Субъекты административного права. Общие положения

ся должностями гражданской службы. По смыслу ФЗ о системе госу­дарственной службы это допускается (п. 6 ст. 8).

Должности гражданской службы подразделены на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности граждан ской службы.

При этом каждая категория должностей подразделяется на опре деленные группы; должности категории «руководители» и «помощ­ники (специалисты)» — на высшую, главную и ведущую; должности категории «специалисты» — на высшую, главную, ведущую и стар­шую; должности категории «обеспечивающие специалисты» — на главную, ведущую, старшую и младшую.

Разумеется, что каждой из этих категорий и групп должностей гражданской службы свойственны специфические элементы, опре деляющие особенности правового положения гражданских служа­щих, замещающих соответствующие должности, а также их квали фикационные качества.

Не все указанные должности гражданской службы учреждаются в каждом государственном органе. В каких органах и какие имен но из указанных должностей гражданской службы учреждаются, определяется реестрами должностей государственной гражданской службы.

Реестр должностей федеральной гражданской службы утверждает­ся указом Президента РФ, а реестр должностей гражданской служ бы субъекта РФ — законом или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ с учетом положений ФЗ о гражданской службе, а также структуры государственных органов, наименований, кате горий и групп должностей гражданской службы РФ, установленных Реестром должностей федеральной гражданской службы.

В целях повышения ответственности и эффективности исполне ния гражданскими служащими возложенных на них обязанностей Законом введен должностной регламент, включающий в себя ква лификационные требования, перечень вопросов, по которым граж­данский служащий вправе самостоятельно принимать решения, пе речень государственных услуг, оказываемых гражданам и организа циям.

В соответствии с категориями и группами должностей граждан ской службы устанавливаются квалификационные требования к ним. В их число входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, професси ¡м п.ным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения долж- м( и I т.IX обязанностей.