411
Раздел V
ВОПРОСЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Глава 21
Административный процесс: понятие,структура
Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, пра- воисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всем аналогом гражданского и уголовного процесса. В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведется вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле. Представляется, что обе эти концепции имеют право на существование; они подтверждаются также действующими нормативными правовыми актами.
В широком смысле административный процесс — урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуально-конкретных дел в рамках административно- процессуальных отношений. В него включаются правотворческая и правоприменительная деятельность. Его сферами признаются как ннешняя властная, так и властная административно-процессуальная деятельность в системе отдельных органов. В узком смысле административный процесс — рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.
В обоих случаях имеется в виду лишь внесудебная процессуальная деятельность.
Однако исходя из действующего законодательства под административным процессом следует также понимать административное судопроизводство (процесс) по делам, вытекающим из публичных, Ii частности, административных, правоотношений. Такой вывод вытекает из Конституции РФ, согласно которой административное судопроизводство выделяется в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти (п. 2 ст. 118). Между тем еще не приняты законы, которые бы определили субъектов этого производства и регламентировали его осуществление.
В настоящее время уже немало дел, возникающих из публичных, в основном административных, правоотношений, разрешаются судами (судьями) общей юрисдикции, арбитражными судами. Подведомственность и подсудность им такого рода дел, а также порядок их разрешения регламентируются ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ.
Следовательно, трактовка понятия административного процесса в аспекте как внесудебной, так и судебной деятельности имеет теоретические и правовые основания.
Объективно присущие особенности и многообразие управленческой деятельности обусловили различные взгляды на административный процесс как управленческую внесудебную деятельность.
Внесудебный управленческий процесс имеет сложную структуру.
Различается административно-процедурная и административно- юрисдикционная процессуальная деятельность. В основе данной дифференциации лежит характер индивидуально-конкретных дел, составляющих предмет той или иной деятельности: предмет административно-процедурной процессуальной деятельности — не- юрисдикционные индивидуально-конкретные дела организующего, творческого характера, направленные на реализацию задач и функций управления; юрисдикционной — конкретные дела, состоящие
412
413
Общая
часть. Основные понятия и институты
в разрешении споров и применении мер принуждения в административном порядке.
Неюрисдикционные дела отличаются значительным многообразием и меньшей степенью определенности, чем юрисдикционные.
Административно-процессуальная деятельность пока еще регулируется множественностью законов и подзаконных федеральных актов, а также субъектов РФ. Относящиеся к ней административно- процессуальные нормы содержатся также во многих кодифицированных актах (Воздушном кодексе РФ, Кодексе торгового мореплавания РФ, Таможенном кодексе РФ и др.). Например, в Таможенном кодексе РФ имеется «Раздел 11. Таможенные процедуры», определяющий порядок производства таможенного оформления, осуществляемого таможенными органами.
Нормативные правовые акты, регламентирующие администра- тивно-юрисдикционную деятельность, менее многочисленны и разнообразны, что обусловлено более узким кругом достаточно определенных юрисдикционных дел. Особенность этих дел в том, что они непосредственно связаны с реализацией и защитой субъективных прав участников административных правоотношений либо реакцией на неправомерное поведение (деятельность) уполномоченных субъектов. Поэтому нормативные правовые акты, регулирующие юрисдикционную деятельность, часто более специализированы с точки зрения систематизации содержащихся в них административно- процессуальных норм. Они являются преимущественно федеральными нормативно-правовыми актами, но могут приниматься и субъектами РФ в пределах их полномочий.
В зависимости от той или иной степени однородности дел административно-процессуальная деятельность дифференцируется на ее вцды, отдельные административные производства, отличающиеся не только характером дел, но и особыми субъектами, правовыми формами и методами их деятельности и т.д., регулируемой специальными административно-процессуальными нормами.
Иными словами, административное производство — это уре1ули- рованная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность уполномоченных субъектов управления.
В настоящее время отсутствует общая классификация административных производств. Наибольшие сложности вызывает классификация административных производств, охватываемых рамками административно-процедурной деятельности ввиду отсутствия ее общих законодательных основ. Так, к этой категории относятся административные производства по принятию нормативного акта, регистрационное, лицензионное (разрешительное) производство и т.д. Нередко общим термином охватываются различные по своей сути производства. Например, регистрационное производство включает регистрацию: юридических лиц; прав на недвижимость; граждан по месту жительства и пребывания; оружия; иностранных граждан и т.д.
Среди юрисдикционных производств, наиболее обеспеченных нормативными правовыми актами, выделяются:
а) производства по делам об административных правонарушениях;
б) дисциплинарные производства;
в) производства по жалобам.
При этом содержание каждого из названных видов производства имеет свои особенности, обусловленные его основаниями, субъектами, в отношении которых оно ведется, и другими конкретными обстоятельствами. Обычно на их наличие имеются указания в нормативных правовых актах, в том числе и ведомственных. Так, дисциплинарное производство в отношении военнослужащих не является «копией» производства в отношении гражданских служащих. В установленных случаях производство по делам об административных правонарушениях допускает возможность проведения предварительного расследования по делу. Таможенный кодекс РФ содержит специальные нормы, регламентирующие обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, предусматривая также его упрощенный порядок.
Иногда в аспекте административно-юрисдикционной деятельности расрматривается право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Безусловно, имеются в виду юрисдикционные процедуры. Как сказано в Конституции РФ, в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (п. 1 ст. 85). Однако порядок применения указанных процедур пока не получил должной правовой регламентации, которая относится все же к конституционному, а не к административному праву. Кроме того, не всякое согласование является спором, а, следовательно, относится к административно-юрисдикционной деятельности. Чаще всего оно
414
Общая
часть. Основные понятия и институты
415
отражает необходимость нормального сотрудничества между теми или иными участниками управленческого процесса.