!Экзамен зачет учебный год 2023 / Телегин А.М. - Административное право-1

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «ПЕРМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Допущено методическим советом Пермского государственного национального исследовательского университета в качестве учебника для студентов, обучающихся

по направлению подготовки бакалавров «Юриспруденция», по специальностям «Судебная экспертиза»

и«Судебная и прокурорская деятельность»,

атакже для аспирантов направления «Юриспруденция»

Пермь 2020

УДК 342.9 ББК 67.401 А313

Авторский коллектив

А. М. Бобров, канд. юрид. наук – гл. 2, 3, 12, 13;

О. А. Иванова, канд. юрид. наук, доцент – гл. 4, 7, 8, 10; А. С. Телегин, канд. юрид. наук, профессор – гл. 1, гл. 5, 6, 14,15, 16;

Н. В. Тиунова, канд. юрид. наук, доцент – гл. 9, 11.

Административное право : учебник / под общ. ред. А313 А. С. Телегина; Пермский государственный национальный иссле-

довательский университет. – Пермь, 2020. – 340 с. ISBN 978-5-7944-3442-2

В учебнике рассматриваются базовые темы общей части учебной дисциплины «Административное право»: административное право как отрасль права и науки, индивидуальные субъекты административного права, органы исполнительной власти, государственная служба, негосударственные формирования как субъекты административного права, формы и методы деятельности органов исполнительной власти, административно-правовые режимы, обеспечение законности в сфере исполнительной власти. Определенное место в учебнике занимают вопросы административного принуждения, основания и порядок привлечения к административной ответственности.

Для студентов юридических факультетов и вузов всех форм обучения.

УДК 342.9 ББК 67.401

Печатается по решению редакционно-издательского совета Пермского государственного национального исследовательского университета

Рецензенты: кафедра правовых дисциплин и методики преподавания права ПГГПУ (зав. кафедрой, канд. истор. наук, доцент В. К. Довгяло); профессор кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии, д-р юрид. наук, профессор П. П. Сергун

2

§4. Порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации . 73

§5. Особенности правового положения иностранных граждан в

3

§2. Юридическая природа правовых актов органов исполнительной власти…….......................................................................................... 173

§3. Классификация правовых актов органов исполнительной власти177

4

5

6

ВВЕДЕНИЕ

Административное право, являясь базовой отраслью российского права, охватывает широкий круг общественных отношений в сфере публичной деятельности государства. Его изучение имеет большое значение для подготовки высококвалифицированных юристов. Знания о социальной роли содержания этой отрасли права позволяют выпускникам применять их при осуществлении своих обязанностей в практической деятельности.

Учебник подготовлен в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 (бакалавриат). Административное право опирается на основные категории науки управления, теории государства и права, конституционного права. Его изучение создает теоретическую базу для последующего изучения таких дисциплин, как «Муниципальное право», «Финансовое право», «Уголовное право», а также ряда специальных курсов, читаемых в процессе подготовки магистров направления «Юриспруденция».

В учебнике рассматриваются основные положения теории административного права, такие как сущность, принципы и функции государственного управления, предмет и метод административного права, механизм администра- тивно-правового регулирования, административно-правовой статус субъектов административного права (граждан РФ и иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, негосударственных организаций), формы и методы деятельности органов исполнительной власти, сущность административного процесса. Особое внимание уделяется вопросам ответственности за административные правонарушения.

Учебник подготовлен на основе действующего федерального законодательства с учетом законодательства Пермского края.

7

Раздел I. Административное право как отрасль права Российской Федерации

Глава 1. Государственное управление как объект административно-правового регулирования

§ 1. Социальное управление: понятие и основные категории

Термин «управление» имеет много значений. Это обусловлено тем, что процессы управления происходят в технических средствах, создаваемых человеком, в живых организмах, в общественной жизни. В самом общем смысле его можно определить как целенаправленное воздействие по упорядочению функционирования различных систем (биологических, технических, социальных), т. е. по переводу их из одного состояния в другое. Такое воздействие предполагает, что его кто-то осуществляет и в отношении кого-то, при этом между ними возникают определенные связи. Этому свойству управления соответствует та-

кое понятие, как система управления.

Под системой управления понимается организованное множество взаимосвязанных элементов, образующих целостное единство, т. е. выполняющих определенные функции1. Основными элементами системы являются субъект управления, объект управления, каналы прямых и обратных связей.

В кибернетическом плане2 весь процесс управления представляет собой обмен информацией. По каналам прямой связи информация поступает от субъекта управления к объекту. По существу, это команды управления (указания, распоряжения), с помощью которых обеспечивается воздействие на все компоненты системы. По каналам обратной связи информация о результатах выполнения команд управления поступает от объекта управления к субъекту. Таким образом, управление характеризуется следующими признаками:

1.Оно всегда присуще целостным системам.

2.Проявляется в целенаправленном воздействии на систему, в результате которого достигается упорядоченность системы, ее развитие.

3.Реализуется посредством информационных связей между двумя внутренними элементами любой системы: субъектом и объектом управления.

4.Циркуляция информационных сигналов осуществляется по каналам прямых и обратных связей.

5.Предполагает определенную иерархию (подчиненность), в рамках ко-

торой субъект формирует цели и задачи развития всей системы и подчиняет им объект3.

1 Берг А. И. Кибернетика – наука об оптимальном управлении. М., 1964. С. 19.

2Кибернетика – наука об общих закономерностях управления. См.: Большой энциклопедический сло-

варь. М., 2000. С. 522.

3Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 9–10.

8

Одним из наиболее сложных видов управляющего воздействия является социальное управление, которое характерно для всех систем, функционирующих в обществе. Его суть состоит в том, что одни группы людей (индивиды) оказывают управляющее воздействие на другие группы (индивидов) с целью организации их совместной деятельности.

К. Маркс, анализируя систему общественного производства, отмечал, что всякий непосредственно общественный или совместный труд нуждается в большей или меньшей степени управления, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами. В подтверждение данного тезиса он приводил такой пример: «…отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»1.

Социальное управление как особый тип управления обладает рядом особенностей:

1.Для социального управления характерно, что в качестве и субъекта и объекта управления выступают люди (отдельные индивиды или коллективы). При этом субъект управления воздействует через волю и сознание людей.

2.Социальное управление осуществляется путем воздействия на волю

людей.

Воля – способность к выбору деятельности и внутренним усилиям, необходимым для ее осуществления. Совместная деятельность предполагает единство, упорядоченность деятельности. Это происходит в результате приоритета воли управляющего субъекта над волей управляемых, т. е.благодаря определенному подчинению. Тем самым достигается единообразие субъективных проявлений, осуществляется координация индивидуальной деятельности.

3.Социальное управление носит сознательный характер, так как в общественной жизни ничто не делается без сознательного намерения, без желания достичь желаемого результата. Управление людьми осуществляется путем воздействия на сознание людей исходя из определенной цели и программы ее достижения, которая при этом может быть использована. Так, субъект управления, чтобы обеспечить достижение поставленной цели, нередко использует меры принудительного воздействия, пытаясь таким образом оказать влияние на сознание управляемых лиц, добиться от них нужного поведения. Следовательно, сознательный характер является одним из признаков управления. При этом необходимо учитывать индивидуальные особенности управляемых субъектов: черты характера, уровень интеллектуального развития, жизненный опыт и др.

4.Для социального управления характерно наличие иерархичности, т. е. подчиненности объекта управления субъекту. При этом возможно определенное соединение субъектов и объектов управления. Так, например, Министер-

1 Марк К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 23. С. 342.

9

ство науки и высшего образования России выступает в качестве объекта управления по отношению к Правительству РФ. В то же время оно является субъектом управления по отношению к образовательным учреждениям высшего образования, в частности к Пермскому государственному университету.

Таким образом, социальное управление представляет собой сознательное волевое воздействие на управляемую систему с целью организации или регулирования ее деятельности и придания ей новых определенных качеств.

Система социального управления состоит из ряда достаточно четко выраженных подсистем, что позволяет говорить о его видах. Одним из главных критериев, используя который можно рассматривать вопрос о видах социального управления, является субъект управления. Именно он реализует функции управления в различных сферах общественной жизни применительно к тем или иным объектам. В связи с этим можно выделить государственное и негосударственное управление.

Государственное управление в широком аспекте осуществляется органами государства, а также иными государственными структурами по уполномочию государства. Негосударственное включает муниципальное управление, партийное руководство, управление, осуществляемое общественными и религиозными объединениями, управленческую деятельность частных предприятий и учреждений и др.

§ 2. Государственное управление: понятие, признаки и структура

Государственное управление является особым видом социального управления. Ему свойственны все черты, которые характерны для социального управления в целом. При этом оно имеет и свои особенности. Прежде всего следует отметить, что существует два подхода к определению содержания государственного управления.

Государственное управление в широком аспекте рассматривается как деятельность всех органов государства и иных субъектов публичной власти, направленная на организацию отношений, возникающих в обществе. В этом смысле к государственному управлению относится деятельность органов представительной (законодательной) и исполнительной власти: суда, прокуратуры, органов власти субъектов РФ, местных администраций и др. Все они, используя присущие им формы и методы, оказывают организующее воздействие на отношения, которые складываются между людьми, хозяйствующими организациями, общественными объединениями и др. Так, представительные органы (Федеральное собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ) устанавливают общеобязательные правила, которые направлены на организацию общественных отношений субъектов права. Органы исполнительной власти призваны

10