!Экзамен зачет учебный год 2023 / AP_3_lektsia_-_prodolzh_predmet_metod_normy_AP

Административное право

Препод.: Кармолицкий Анатолий Александрович

Лекция 3

20.09.2016

Джанкулаева Ляна, 208 гр. ЮФ МГУ liana97@mail.ru

Предмет и метод административного права

Каждая отрасль российского права имеет свой предмет, то есть круг общественных отношений, который та или иная отрасль призвана регулировать. Под предметом АП понимают общественные управленческие отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи и по поводу реализации механизма исполнительной власти (в широком смысле государственного управления). В процессе государственного управления, реализации механизма исполнительной власти возникают не только управленческие отношения, которые входят в предмет АП, но возникают и иные отношения, которые входят в предметы других отраслей российского права. Например, Правительство Москвы хочет сделать ремонт в своих помещениях, они выбирают организацию, которая будет отвечать за ремонт. Между Правительством Москвы и данной организацией возникают гражданско-правовые отношения (договор подряда). Гражданско-правовые отношения могут возникнуть и между двумя органами исполнительной власти (например, договор купли-продажи).

Управленческие отношения выделяются среди общественных отношений, регулируемых нормами российского права, рядом признаков:

а) главный признак - это основания их возникновения: ими являются организация и осуществление государственного управления; все другие признаки от него производны;

б) управленческие отношения основаны, как правило, на юридической зависимости одной стороны от другой: одна имеет приоритет в принятии решений в отношении другой, то есть управленческие отношения - это властные отношения в том смысле, что одна из сторон обладает правомочиями принимать властные решения в отношении другой;

в) неравенство предполагает наличие у субъекта государственно-властных полномочий;

г) управленческие отношения - это отношения власти и подчинения, поэтому не могут возникать управленческие отношения между двумя гражданами, поскольку, во-первых, у граждан нет государственно-властных полномочий, а во-вторых, не имеется таких полномочий к другому гражданину;

в) управленческие отношения представляют собой вид организационных отношений, ибо в сфере государственного управления также возникают организационные отношения по поводу реализации гражданской правоспособности юридических лиц (при заключении и исполнении договоров), трудовых отношений (при заключении коллективных договоров, наборе работников); особый организационный характер управленческих отношений определяется тем, что они возникают в связи с осуществлением функции управления;

г) управленческие отношения могут возникать по поводу имущества (при создании унитарных предприятий, передаче объектов государственной собственности от одного собственника другому), однако они не приобретают при этом эквивалентно-возмездный характер, не имеют денежного выражения и не подлежат денежной оценке;

д) характер конкретных управленческих

Говоря о предмете АП, необходимо определить границы (объем) этих общественных управленческих отношений, входящих в предмет АП. Для определения этих границ требуется выяснить, между какими органами исполнительной власти возникают данные отношения:

а) между вышестоящим и нижестоящим органами исполнительной власти (вертикальные отношения, например, между Правительством РФ и правительством субъекта федерации);

б) между органами исполнительной власти, находящихся на одном уровне (горизонтальные отношения, например, между Министерством внутренних дел и Министерством юстиции, которые часто сотрудничают по вопросам обеспечения прав и свобод граждан, поиска преступников, сбежавших из мест лишения свободы);

в) между органами исполнительной власти и государственными организациями, предприятиями, учреждениями (одни государственные предприятия находятся в ведении соответствующих органов исполнительной власти, например, имеется система государственных вузов, часть из которых находится в ведении Министерства образования и науки, ведомственные вузы находятся в системе Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, Министерства обороны и других);

г) между органами исполнительной власти и негосударственными предприятиями, организациями, учреждениями (государство напрямую не вмешивается в хозяйственную деятельность негосударственных предприятий, однако государство принимает правовые акты, которые обязательны для негосударственных предприятий, например, законы о налогах; органы исполнительной власти осуществляют контроль за уплатой налогов и сборов, за качеством выпускаемой продукции);

д) между органами исполнительной власти и гражданами (вопросы жилья, материнского капитала, бракоразводный процесс, выдача паспортов);

е) между органами исполнительной власти и государственными служащими (отношения по поводу реализации гос служащими своих полномочий);

ж) между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (все муниципальные органы действуют на территории субъекта федерации, который возглавляют государственные органы, которым небезразлично, как органы местного самоуправления выполняют законы и иные нормативные акты РФ и субъекта РФ; по этим вопросам государство может осуществлять контроль, по поводу которого и возникают управленческие отношения);

з) между органами местного самоуправления и предприятиями, организациями и учреждениями (по Закону о местном самоуправлении государство может передавать свои отдельные полномочия органам местного самоуправления; под эти полномочия выделяются финансовые и материальные средства; реализуя эти полномочия, органы местного самоуправления вступают в отношения с предприятиями, организациями и учреждениями, находящихся на их территории);

и) между общественными объединениями и предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами (государство в отдельных случаях общественным объединениям отдает свои государственно-властные полномочия, реализуя которые общественные объединения вступают в отношения с предприятиями, организациями и учреждениями, например, общественное объединение РОСТ совместно с военными комиссариатами занимается подготовкой лиц допризывного возраста началам военной подготовки; последнее время усиливается роль добровольных общественных дружин, которые осуществляют охрану общественного порядка в присутствии полиции);

В качестве субъекта управленческих отношений выступают органы исполнительной власти либо субъекты, наделенные полномочиями органами исполнительной власти. Если нет такого субъекта, то нет и управленческих отношений. Такие отношения в административно-правовой литературе называют внешними отношениями (возникают между субъектом и соответствующим объектом).

В предмет АП входят также внутриорганизационные отношения, которые возникают в деятельности любого органа государственной власти. Существует 4 вида органов государственной власти:

а) законодательная власть представлена Государственной Думы, основное назначение которой - законотворчество; по поводу законотворчества возникают КП отношения; 450 депутатов организованы в соответствующие коллективы (комитеты и комиссии), кроме того, имеются различные управления и подразделения, охрана, куда набирают по найму, чтобы были созданы условия для эффективной работы депутатов, эффективного осуществления законотворческого процесса; людей, принятых на работу по найму, необходимо организовать в коллективы, распределить между ними права и обязанности, чтобы эти люди работали как слаженный механизм, то есть возникают внутриуправленческие отношения, которые входят в предмет административного права;

б) основное назначение судебной власти - судопроизводство, которое входит в предмет УП, УПП, ГП, ГПП, КП и других отраслей, однако каждый суд должен организовать свою внутреннюю жизнь; председатель суда распределяет обязанности между судьями; у каждого судьи имеется несколько секретарей судебного заседания, имеется канцелярия председателя суда, приставы-исполнители, судебные приставы, то есть также работают люди по найму, которые не занимаются судопроизводством, но создают условия для нормальной работы судей; между этими людьми необходимо распределить обязанности, по поводу этого и возникают внутриуправленческие отношения, регулируемые административным правом;

в) основная деятельность прокуратуры - прокурорский надзор; у прокурора любого уровня имеются заместители, помощники, вспомогательный персонал всем также нужно распределить обязанности и осуществлять контроль за их деятельностью, чтобы внутренняя жизнь прокуратуры была слаженной;

г) органы исполнительной власти, например, министерство как аппарат управления; внешняя управленческая деятельность направлена на определенный объект, но это тоже большой коллектив: заместители, структурные подразделения (департаменты), которым министр должен выдавать должностные инструкции; задача министра - наладить взаимоотношения между всеми людьми, работающих в министерстве, соответственно, также возникают внутриорганизационные отношения, входящие в предмет административного права; внутреннее управление фактически равно внешнему управлению (управление ради управления, а не управление ради прокурорского надзора, правосудия или законотворческой деятельности);

На издыхании перестройки некоторые ученые, юристы предрекали крах административному праву, поскольку вступали в силу рыночные отношения, и роль административного права сведется к чисто полицейскому праву, однако жизнь показала, что роль АП в РФ не уменьшается, несмотря на бурное развитие рыночных отношений. Несколько меняется регулирующая доля административного права, но регулирующее воздействие все равно остается.

По предмету не всегда четко можно отделить одну отрасль права от другой, тогда обращают внимание на отраслевой метод. Метод АП - это совокупность правовых средств или способов воздействия на те общественные управленческие отношения, которые входят в предмет АП. Единой точки зрения по поводу метода правового регулирования не имеется. Одни ученые выделяют два метода правового регулирования: гражданско-правовой и административно-правовой. Другие считают, что каждой отрасли права присущ свой метод правового регулирования: метод уголовного права, метод гражданского права и другие. Третья точка зрения состоит в том, что существует единый, универсальный правовой метод регулирования, который может быть использован в большей или меньшей степени любой отраслью права.

Козлов говорит о том, что АП метод регулирования включает три юридические возможности воздействия на общественные отношения, которые входят в предмет АП, а именно:

а) предписание - это возложение прямой юридической обязанности на адресат выполнить те действия, которые предусмотрены нормой (например, необходимость явиться в военкомат для направления на военную службу, зарегистрировать купленный автомобиль, получить паспорт по достижении определенного возраста, свидетельство о рождении ребенка);

б) запрет - это тоже своего рода предписание, но это возложение юридической обязанности на адресат не совершать тех действий, которые предусмотрены нормой (при пользовании метрополитеном запрещается распивать спиртные напитки, спускаться на пути, провозить легковоспламеняющиеся и взрывчатые вещества);

в) дозволение - это возможность разрешения субъекту выбрать тот или иной вариант поведения либо отказаться от совершения определенных действий; отсюда Козлов выделяет два вида дозволения: «жесткий» и «мягкий» варианты дозволения; «жесткое» дозволение связано с деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц, например, субъект, наделенный правом налагать административные наказания может либо наложить административное наказания либо ограничиться устным замечанием, но он обязательно должен совершить такие действия (сотрудник ГАИ обязан остановить автомобиль, движущийся с превышением скорости, и может либо составить протокол об административном нарушении, либо ограничиться устной воспитательной беседой); «мягкий» вариант дозволения связан с обыденной жизнью, например, при получении неудовлетворительной оценки на экзамене студент имеет право обжаловать действия преподавателя о необъективности либо может не делать этого;

Универсальность данного единого метода правового регулирования ученые видят в том, что АП регулирует общественные отношения при помощи предписаний и запретов, однако это не исключает и наличия дозволений, когда органы исполнительной власти, согласно правовой норме, могут поступить так или иначе; уголовное право регулирует общественные отношения в основном при помощи запретов, но вместе с тем предусмотрено и дозволение, например, в норме, закрепляющей право на необходимую оборону; гражданское право регулирует отношения в основном при помощи дозволения, но только в тех пределах, которые предусмотрены законом.

Таким образом, административно-правовой метод характеризуется следующими чертами:

а) односторонность, то есть одна сторона (орган исполнительной власти или должностное лицо) принимает решения в отношении другой стороны без согласования его с другой стороной, в одностороннем порядке (например, Правительство Москвы раз в год принимает решение о повышении тарифов на коммунальные услуги, никто не проводит опрос общественного мнения, не будут ли возражать этому решению москвичи);

б) властность, то есть одна сторона обладает властью по отношению к другой стороне;

Административно-правовые нормы

АП как и любая отрасль права представляет собой совокупность правовых норм. Именно при помощи этих административно-правовых норм АП выполняет свою служебную роль, то есть регулирует соответствующие управленческие отношения, воздействуя на поведение граждан и юридических лиц.

Административно-правовая норма - это установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере реализации механизма исполнительной власти (в широком смысле государственного управления). Как разновидность правовых норм, АП нормы обладают теми же признаками, что и другие правовые нормы. Вместе с тем, они имеют и свои особенности, которые отличают АП нормы от других правовых норм:

а) АП нормы призваны содействовать организации и функционированию как всей системы исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев;

б) АП нормы устанавливают правила поведения всех участников управленческих отношений, входящих в предмет АП (закрепляют права и обязанности участников государственного управления);

в) АП нормы закрепляют правила должного поведения участников (сторон) управленческих отношений, то есть такого должного поведения, которое соответствует требованиям правового государства;

г) закрепляя правила должного поведения, АП нормы способствуют тем самым укреплению режима законности и дисциплины в сфере государственного управления (в сфере исполнительной власти);

д) АП нормы способствуют реализации механизма конституционного назначения исполнительной власти (например, Конституция в сжатой форме закрепляет основные функции и полномочия Правительства РФ, поэтому принят ФКЗ «О Правительстве РФ»);

е) АП нормы имеют собственные правовые средства защиты от покушения на них (то есть за нарушение АП норм наступает или налагается административная либо дисциплинарная ответственность); АП ответственность защищает не только нормы АП, но и других отраслей права;

Как и любые правовые нормы, АП нормы состоят из гипотезы, диспозиции и санкции, однако не всегда в АП нормах обозначена гипотеза, то есть обстоятельства (условия), при которых реализуется диспозиция данной нормы. Также имеется немало АП норм, которые не содержат санкций (например, правила пользования метрополитеном либо отсылают к КоАП РФ, либо к КоАП города Москвы).

(С) Галеев Рамиль