!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1
.pdfжины были самостоятельными объединениями, а руководство ими осуществ-
ляли избираемые на собраниях командиры. Эта инициатива была поддержана населением и быстро распространялась, поэтому 2 марта 1959 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране»1.
А.М. Гаврилов пишет, что общественная активность в сфере охраны общественного порядка стала возрастать после Октябрьской революции. Для этого были созданы все условия: в 1917 г. создаются добровольные отряды охраны порядка, с 1925 г. формируются административные комиссии, а уже в
1926 г. – комиссии общественного порядка. Чуть позже будут сформированы бригады содействия милиции. В середине XX века основной формой участия граждан в охране общественного порядка станут добровольные народные дружины, а в 1954 году для содействия им будет привлекаться актив комсо-
мола, из которого будут формироваться комсомольские патрули.
В 1973 г. в ЖЭКах создаются опорные пункты милиции. Также суще-
ствовали комиссии и группы общественного контроля, комсомольские отря-
ды дружинников2.
Советская система характеризовалась массовостью привлечения обще-
ственности для оказания помощи правоохранительным органам. Во многом это стало возможным благодаря системе командной экономики, когда роль частного сектора была незначительной, появилась возможность мотивиро-
вать, а при необходимости и принуждать людей к осуществлению функций по содействию милиции. Эффективность народных дружин во многом была обусловлена еще и тем, что создавались они, как правило, в рамках какого-то предприятия или объединения, а это означало знание местности, обстановки
1СП СССР. 1959. № 4. Несколько позже постановлением от 20 мая 1974 г. № 379 «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка» было утверждено примерное положение о добровольных народных дружинах. СП СССР. 1974. № 12. Ст. 67.
2Гаврилов А.М. Привлечение населения к участию в борьбе с преступностью: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 11.
61
и местного населения. Это позволяло предотвращать многие правонарушения, вдобавок стимулируя граждан к законопослушному поведению. В ка- кой-то степени эта система была аналогична системе царской добровольной охраны: тот же развитой элемент привлечения общественности, те же задачи, аналогичные институты управления и контроля.
Таким образом, можно воспользоваться общей классификацией Ю.Н. Турыгина, который выделил следующие направления взаимодействия:
1)формирование планов совместной деятельности;
2)создание системы информационного обмена;
3)мониторинг исполнения законодательства;
4)проведение совместных оперативных совещаний;
5)проведение совместных мероприятий по противодействию правонарушениям;
6)разработка нормативных правовых актов;
7)оказание методической и организационной поддержки.1
Вместе с тем взаимодействие общественных объединений с органами исполнительной власти имеет ряд особенностей, обусловленных спецификой стоящих перед ними задач. Анализ советского опыта, а также положений Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка"2 позволяет нам выделить следующий перечень форм взаимодействия полиции и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка:
1) патрулирование членами общественных объединений совместно с сотрудниками правоохранительных органов общественных мест;
1См.: Турыгин Ю.Н. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 11.
2Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (ред. от 31.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161195 (дата обращения: 08.11.2021).
62
2) дежурство членов общественных объединений при дежурных частях
ОВД;
3)реализация комплекса задач вместе с правоохранительными органами, направленных на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений
иадминистративных правонарушений;
4)несение дежурства для содействия правоохранительным органам при осуществлении деятельности по охране общественного порядка и безопасности граждан при проведении массовых общественно-политических, спортивных, культурно-зрелищных, религиозных и иных мероприятий;
5)участие в оцеплении участков местности при проведении различных общественных мероприятий.
Проведенный нами социологический опрос (Приложение 1) показал, что 75% опрошенных респондентов считают, что общественные объединения должны помогать полиции в обеспечении общественного порядка. Вместе с тем, 41% опрошенных полагает деятельность общественных объединений неэффективной, а потому нам представляется важным усилить это взаимодействие, повысив вовлеченность членов общественных объединений в деятельность по охране общественного порядка. По нашему мнению, еще одним направлением взаимодействия могло бы стать создание общественных постов охраны общественного порядка. В настоящее время существует система пунктов охраны общественного порядка, порядок формирования и цели деятельности которых определены законодательством ряда субъектов РФ. Так, в городе Москве действует Закон города Москвы № 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве"1, где закреплены следующие направления их деятельности: 1) обеспечение охраны общественного порядка;
2) деятельность по противодействию беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних; 3) соблюдение порядка использования, содержания, эксплуатации жилых домов; 4) обеспечение пожарной безопасности.
1 Закон города Москвы от 04.02.2004 № 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 9.
63
Такие пункты охраны общественного порядка создаются на основании решения органов исполнительной власти субъекта РФ, и обладают значи-
тельным объемом задач. Вместе с этим отметим, что хотя создание такой централизованной структуры является положительным, она способна лишь координировать деятельность народных дружин, способствуя организации их взаимодействия с органами исполнительной власти. Однако для повышения эффективности охраны общественного порядка требуется создание новой структурной единицы в системе охраны общественного порядка. Такой еди-
ницей, по нашему мнению, должны стать посты охраны общественного по-
рядка, которые будут закрепляться за пунктом охраны общественного поряд-
ка. Посты охраны общественного порядка должны располагаться в местах,
где велика вероятность совершения правонарушения, либо есть риск причи-
нения вреда жизни и здоровью людей, например на пляжах во время купаль-
ного сезона, или в местах массовой зимней рыбалки. Кроме того, такие посты могут размещаться на железнодорожных- и автовокзалах, площадях с боль-
шим трафиком людей.
Представляется важным рассмотреть и такую форму взаимодействия органов исполнительной власти и общественных объединений, как предос-
тавление финансирования. В Российской Федерации увеличивается количе-
ство грантов, которые получают различные институты гражданского обще-
ства, направленные на развитие их социально-полезной деятельности. При этом ведется работа по ликвидации и ограничению иностранных источников финансирования общественных организаций. Как отмечают А.В. Сербулов и М.В. Перко, государственные заказы, в случае, если поставщиком выступает некоммерческая организация, могут осуществляться по ряду социальных ус-
луг, перечень которых приведен в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг, к которым, например, от-
носится организация досуга детей и подростков, и др.1
64
В части 1 статьи 31.1 Федерального закона «О некоммерческих органи-
зациях» приводятся те виды деятельности, на реализацию которых можно получить поддержку от государства. Отдельной группой в них можно выде-
лить ряд видов деятельности, имеющих связь с деятельностью правоохрани-
тельных органов, например:
1)бесплатная юридическая помощь гражданам, деятельность по правовому просвещению населения;
2)деятельность по профилактике у населения социально опасных форм поведения;
3)противодействие коррупции;
4)деятельность по развитию межнациональных отношений, а также интеграционная деятельность;
5)медицинская и социальная реабилитация.
Необходимо отметить, что хотя такая деятельность находится в тесной связи с правоохранительной, правоохранительные органы практически не размещают государственных заказов по этим направлениям.
Вместе с тем, МЧС России наделено возможностью в отдельных случа-
ях выделять субсидии для социально ориентированных некоммерческих ор-
ганизаций. Для этого они должны заниматься деятельностью по защите на-
селения от чрезвычайных ситуаций, либо заниматься вопросами обеспечения противопожарной безопасности1. Нам представляется, что эта практика явля-
ется правильной, и похожие субсидии могут выделяться и МВД России, а
также Росгвардией. В отношении же территориальных органы МВД России следует предусмотреть возможность размещения государственного заказа на проведение мероприятий, целью которых станет предупреждение преступле-
ний и административных правонарушений.
1 Постановление Правительства РФ от 6 декабря 2014 г. № 1332 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» // СЗ РФ. 2014. № 50. Ст. 7117.
65
По нашему мнению, текущий уровень материально-технического обес-
печения общественных объединений, привлекаемых к охране общественного порядка, оставляет желать лучшего. Поэтому расширение взаимодействия в сфере обеспечения их деятельности путем предоставления дополнительного финансирования, либо выделения целевых грантов под реализацию конкрет-
ных проектов позволит вывести деятельность общественных объединений,
привлекаемых к охране общественного порядка, на качественно новый уро-
вень.
66
Глава 2
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ, УЧАСТВУЮЩИХ В ОХРАНЕ
ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСОБЕННОСТИ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1 Теоретические основы правового статуса общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка
Правовой статус органов государственной власти, гражданина в адми-
нистративно-правовой доктрине неоднократно рассматривался различными авторами: Л.Л. Поповым1, С.А. Старостиным2, Ю.В. Степаненко3, однако ме-
сто общественных объединений, например добровольных народных дружин4
или общественных объединений правоохранительной направленности, в сис-
теме субъектов административного права оставляет массу вопросов. Между тем в системе субъектов административного права имеются также общест-
венные объединения (добровольные народные дружины, общественные объ-
единения правоохранительной направленности), статус которых недостаточ-
1Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. 447 с.
2Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина [и др.]; под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2017. 335 с.
3Степаненко Ю.В. О правовом статусе Главка (на примере ГУВДТиС СОБ МВД России) // Российский следователь. 2002. № 1. С. 44; Степаненко Ю.В. Об оптимизации правового статуса органов внутренних дел на транспорте // Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России: Тезисы выступлений на междун. науч.- практ. конф. М.: ВНИИ МВД России, ГосНИИАТ, 2003. С. 8.
4Матюшенков Д.М. Некоторые аспекты преподавания учебной дисциплины «Актуальные проблемы административного права и процесса» // Современное состояние и тенденции развития предмета и системы российского административного права: сборник статей участников студенческой научно-исследовательской работы / Под ред. А.В. Сладковой. М.: [б. и.], 2017. С. 48-56.
67
но проработан и изучен, в результате чего имеется ряд нестыковок теорети-
ческих изысканий с практическими реалиями. Устранению этого недостатка и будет посвящен данный параграф, поскольку без качественно проработан-
ной теоретической базы, без понимания всех особенностей конкретного субъекта невозможно говорить об эффективном его функционировании в ре-
альной жизни.
Начать следует с рассмотрения тех представлений об общественных объединениях, которые были сформированы в ходе изучения данного субъ-
екта учеными-административистами. Прежде всего отметим, что проблема отнесения общественных объединений, участвующих в охране общественно-
го порядка, к числу субъектов административного права является одной из ключевых, поскольку речь идет об институтах, участвующих в администра-
тивно-правовых отношениях - в реализации задач органов исполнительной власти и частично - функций органов исполнительной власти1. В админист-
ративном праве понятие субъекта административно-правовых отношений предусматривает наличие у претендента на этот статут комплекса прав и обя-
занностей в области государственного управления, установленных админи-
стративно-правовыми нормами, наделенного возможностью осуществлять имеющиеся у него права, а возложенные обязанности – исполнять2. Чтобы соответствовать такому определению, по мнению А.А. Ивакина, субъект должен быть обособленным, самостоятельно представлять себя в обществен-
ных отношениях, выражать и осуществлять государственную волю в процес-
се регулирования административно-правовых отношений, и быть готовым нести ответственность в случае нарушения законодательства3. Представляет-
ся, что общественные объединения правоохранительной направленности со-
1Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. 360 с.
2Бахрах Д.H., Россинский Б.B., Старилов Ю.H. Административное право: учебник для вузов. М.: Hорма, 2008. С. 22-23.
3Ивакин А.А. Административно-правовое положение общественных объединений Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2009. 214 с.
68
ответствуют этим критериям, а потому могут являться субъектами админист-
ративно-правовых отношений.
Разработкой административно-правового статуса общественных объе-
динений активно занимался Д.Н. Бахрах. По его мнению, коллективные субъекты представляют собой самостоятельные, отделенные от других груп-
пы людей, имеющие сформированную систему управления и обладающие возможностью представлять себя в правоотношениях как самостоятельный субъект, действовать персонифицированно, но в то же время обезличенно,
совершать действия в силу положений законодательства. Справедливо указа-
ние и на свойство коллектива, который, по мнению автора, должен обладать единой целью иметь общую заинтересованность и развитую систему управ-
ления1. Схожие идеи высказывает и Ю.Н. Старилов, который пишет, что кол-
лективный субъект должен выступать в правоотношениях как единый субъект.2.
Б.В. Россинский выделяет у общественных объединений ряд общих черт, которые характеризуют их как коллективные субъекты административ-
ного права: формирование на добровольной основе физическими или юриди-
ческими лицами; отсутствие у общественных объединений государственно-
властных полномочий; отсутствие возможности принимать участие в созда-
нии нормативно-правовых актов; возможность самостоятельно представлять себя в рамках правоотношений. При этом, по мнению ученого, они не долж-
ны являться коммерческими организациями, а предпринимательская дея-
тельность, равно как и систематическое получение прибыли, не должны яв-
ляться целью общественного объединения. Кроме того, органы государст-
1 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 1996. С. 23-
25.
2 Старилов Ю.Н. пишет, что коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования. См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История; наука; предмет; нормы. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998. С. 381.
69
венной власти не должны осуществлять руководство общественными объединениями1.
Здесь следует обратить внимание на ряд аспектов, связанных с отсутствием дифференциации общественных объединений на различные виды, что влечет за собой не вполне корректное применение приведенных выше определений к общественным объединениям, участвующим в охране общественного порядка. Применительно к общественным объединениям, участвующим в охране общественного порядка, не вызывает сомнений актуальность таких признаков, как внешняя обособленность, персонификация, наличие общей цели или общего интереса, наличие механизмов управления, отсутствие цели извлечения прибыли. Однако далее в настоящей работе будет продемонстрировано, что ряд описываемых в теории административного права признаков общественных объединений не применим абсолютно ко всем видам общественных объединений. К ним можно отнести такие признаки, как отсутствие государственно-властных полномочий, а также отсутствие участия в создании и руководстве деятельностью общественных объединений со стороны государства, которые присутствуют у общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка.
Начать следует с порядка формирования таких объединений. Указывается, что общественные объединения формируются на добровольной основе физическими и юридическими лицами2. Однако отечественная правоприменительная практика знает иные примеры. Так, например, приказ ФСБ России от 17 ноября 2010 г. № 566 «Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации" в инструкции по организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации устанавливает, что формирование добро-
1Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 293.
2Там же. С. 295.
70