!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

«Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

На правах рукописи

Филатова Елена Витальевна

Административно-правовое регулирование банковской

деятельности в Российской Федерации

Специальность 12.00.14 – Административное право; административный процесс

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Ю.В. Степаненко

Москва – 2019

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

3

Введение

Актуальность темы исследования. В современных условиях развития государственного управления происходит определенная трансформация субъектов административно-правовых отношений. Изменение системы органов управления осуществляется путем наделения особым административно-правовым статусом, в том числе административно-властными полномочиями, иных субъектов, характеризуемых ранее как «окологосударственный сектор».1 В этой связи административно-правовое регулирование банковской деятельности осуществляется как государственными структурами, так и иными организациями с особым статусом. При этом данные субъекты призваны выполнять функции государства с целью развития экономики и защиты интересов граждан.

Актуальность темы обусловливается тем, что правовая регламентация использования различных форм и методов обеспечения стабильности и безопасности осуществления банковской деятельности, законности проводимых кредитными организациями банковских операций, исполнения положений нормативных правовых актов осуществляется одновременно государственными органами управления и субъектом, наделенным административно-властными полномочиями в банковской сфере, — Центральным банком Российской Федерации (Банком России).

Учитывая большую экономическую и социальную значимость банковской деятельности, Правительством Российской Федерации и Банком России в целях повышения устойчивости банковского сектора, снижения рисковых операций и защиты прав и интересов граждан и организаций принимаются соответствующие меры правового регулирования и реформирования банковской системы. Однако начатое реформирование банковского сектора в части закрепления в нормативных актах оптимальных положений и норм, которые регулировали бы банковскую деятельность с учетом современных требований, еще не завершено и требует

1 «Окологосударственный сектор» - организации, напрямую не относящиеся к органам государственной власти, но реализующие отдельные административно-властные полномочия.

4

дополнительного научного обоснования. В частности, существующие пробелы в правовой регламентации осуществляемых Банком России административно-

правовых функций обусловлены отсутствием должного правового закрепления его административно-правового статуса в нормативных правовых актах. Это оказывает неоднозначное влияние на осуществляемое им и органами государственной власти административно-правовое регулирование банковской деятельности. Кроме того, следует отметить, что в современной административно-правовой науке отсутствует теоретическое обоснование сущности, содержания и четких границ административно-правового регулирования банковской деятельности в зависимости от административно-

правового статуса субъекта нормотворчества.

В данном контексте заслуживают внимания вопросы закрепления в нормативных правовых актах Российской Федерации понятия «административно-

правовое регулирование банковской деятельности», юридической конкретизации инструментов и мер данного регулирования (в части санации, регистрации и лицензирования банков), уточнения административно-властных полномочий субъектов, осуществляющих данное регулирование, при обеспечении требуемого уровня платежеспособности участников банковских отношений. При этом в современных условиях регулирование банковской деятельности осуществляется посредством норм конституционного, гражданского, административного и финансового права. В связи с этим четкое закрепление прав и обязанностей участников процесса административно-правового регулирования банковской деятельности является важной задачей, требующей решения средствами административно-правовой науки.

С учетом указанных и иных обстоятельств можно сделать вывод о том, что проблемные ситуации, возникающие в процессе административно-правового регулирования банковской деятельности, свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования. При этом основное внимание будет уделено исследованию административно-правового статуса субъектов административно-

правовых отношений, системы органов и других субъектов, наделенных

5

административно-властными полномочиями в сфере банковской деятельности в

процессе санации, регистрации и лицензирования банков.

Состояние разработанности проблемы. Среди российских и зарубежных авторов, исследовавших проблемы государственного регулирования банковской деятельности и управления банковской сферой, следует отметить оригинальные разработки Р.Я. Ахмадиева, Г.Н. Белоглазовой, С.А. Белозерова, В.В. Иванова,

И.К. Ключникова, О.И. Лаврушина, О.С. Мариева, Р.Л. Миллера, А.Ю.

Симановского, Б.И. Соколова, Е.А. Суханова, А.М. Тавасиева, А.С. Федюнина,

Г.Г. Фетисова, М.А. Хохленковой, Е.В. Черниковой, В.Н. Шенаева, А. Нова, С.

Брайовича, Х.В. Грюнинга, П. Лютернауэра, М. Олсена, Р. Прингла, С. Ингвеса,

С. Селинга и др.

Экономические аспекты государственного регулирования банковской

деятельности исследованы в работах В.Г. Андреева, Н.А. Кацашвили,

М.А. Котлярова, Е.Ф. Лепиховой, М.А. Маякиной, О.В. Наумченко. При этом особенности государственного управления как подзаконной исполнительно-

распорядительной деятельности исследовались такими учеными-

административистами, как А.Б. Агапов, И.Н. Ананов, С.М. Берцинский,

К.С. Бельский, В.А. Власов, Б.Н. Габричидзе, А.А. Демин, А.А. Кармолицкий,

И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев,

Г.И. Петров, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов,

С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Ц.А. Ямпольская.

Вопросы административно-правового регулирования банковской системы отражены в работах М.М. Агаркова, М.С. Атлас, А.Ф. Бадтиева,

В. Винтерберга, А.Ю. Викулина, Я.А. Гейвандова, Д. Гарнера, С.А. Голубева,

Л. Гортона, И.С. Гуревича, Л.Г. Ефимова, А.В. Кирина, Ю.В. Кучера,

Д.М. Овсянко, О.М. Олейник, И.В. Пановой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского,

Т.Э. Рождественской, О.В. Савельева, В.М. Столяренко, A.M. Торкановского,

Г.А. Туманова, Г.А. Тосуняна, Ю.Н. Старилова, С.Д. Цыпкина, Р.О. Халфиной,

М.А. Шаповалова, Р. Фергюсона и др.

Вместе с тем результатами исследований как указанных, так и других

6

ученых не охвачены проявившиеся в настоящее время особенности административно-правового регулирования банковской деятельности, связанные с глобализацией банковских отношений, проявлением воздействия экономических санкций, определенным консерватизмом нормотворческих органов в этой сфере и другими факторами. Данные обстоятельства обусловливают необходимость более глубокого исследования различных аспектов административно-правового регулирования статуса, в том числе властных полномочий, субъектов административно-правовых отношений в сфере банковской деятельности в процессе санации, регистрации и лицензирования банков.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере административно-правового регулирования банковской деятельности субъектами, наделенными соответствующими полномочиями.

Предмет исследования — нормы Конституции Российской Федерации,

федеральных законов, нормативных актов Банка России, законодательства зарубежных государств, определяющие основные полномочия субъектов процесса административно-правового регулирования банковской деятельности,

материалы нормотворческой и правоприменительной практики, а также концептуальные положения, содержащиеся в трудах российских и зарубежных исследователей, посвященных различным аспектам организации и регулирования банковской деятельности.

Цель исследования — разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования процессов регистрации,

лицензирования деятельности и санации банковских организаций.

Для достижения указанной цели автор поставил перед собой следующие задачи:

сформулировать авторское определение понятия «административно-

правовое регулирование банковской деятельности» с учетом особенностей

7

функционирования субъектов административно-правовых отношений,

наделенных властными полномочиями, и банков как субъектов управления;

проанализировать систему административно-правового регулирования банковской деятельности и выявить особенности осуществления регулятивной функции Банком России;

изучить зарубежный опыт административно-правового регулирования банковской деятельности с целью определения возможности и целесообразности имплементации в российское законодательство положительно зарекомендовавших себя в процессе осуществления данного регулирования административно-правовых норм;

разработать предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность, с целью оптимизации административных процедур в части санации, регистрации и лицензирования банков;

выработать рекомендации по оптимизации административно-правового механизма управления банковской деятельностью в части санации, регистрации и лицензирования банков.

В основе методологии исследования лежат как общенаучные методы познания (индукция, дедукция, описание, анализ, синтез, аналогия, системно-

структурный анализ), так и специальные методы исследования. В частности, при выявлении особенностей развития банковской системы в Российской Федерации проводился историко-правовой анализ. При изучении нормативных правовых актов Российской Федерации, Банка России, касающихся административно-

правового регулирования банковской деятельности, использовался формально-

догматический метод. С помощью метода сравнительного правоведения осуществлено исследование банковских систем США, Франции, Германии,

Великобритании и Японии. Также был осуществлен логический анализ административных процедур разработки и принятия актов Банка России. Для исследования уровня чувствительности граждан к изменениям в банковской сфере использовался социологический метод исследования.

8

Теоретическую основу исследования составили работы отечественных ученых-административистов, а также специалистов в области теории государственного управления, экономики и финансового права: А.П. Алехина,

Д.Г. Алексеевой, В.Г. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, С.Ю. Бабенковой,

О.В. Болтиновой, Е.Ф. Быстровой, Н.И. Валенцевой, А.Ю. Викулина, Е.Ю.

Грачевой, М.В. Демьянец, С.З. Женетль, В.В. Журика, А.А. Кармолицкого, Н.М.

Конина, Ю.М. Козлова, Ю.А. Кувшиновой, Б.М. Лазарева, О.И. Лаврушина, М.В.

Максимова, Д.В. Осинцева, Д.С. Пастушенко, М.П. Петрова, Л.Л. Попова, М.М.

Прошунина, С.В. Пыхтина, Т.Э. Рождественской, Г.Ф. Ручкиной, С.В. Рыбаковой,

Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, Ю.А. Тихомирова, К.Т. Тимофеева, Г.А.

Тосуняна, Е.Г. Хоменко, А.М. Экмаляна и др.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации,

законодательство субъектов Российской Федерации и ведомственные акты,

имеющие отношение к теме диссертации. В их числе Федеральный закон от

02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банковской деятельности)1, Федеральный закон от 10.07.2002 №86-ФЗ «О

Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Банке России)2, нормативные правовые акты Европейского союза (ЕС), а также документы, разработанные международными банковскими организациями.

Эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные и иные материалы Федеральной службы государственной статистики, Банка России, Министерства экономического развития РФ,

Министерства финансов РФ, Ассоциации российских банков, ведущих зарубежных финансовых институтов (МВФ, Всемирного банка); результаты отечественных социологических исследований, рейтинги, аналитические обзоры.

В работе также использованы историко-статистические данные, отражающие

1Российская газета. - № 27. - 10.02.1996.

2Собрание законодательства РФ. - 15.07.2002. - № 28. Ст. 2790.

9

функционирование отечественной и зарубежных банковских систем, а также результаты проведенного автором социологического исследования уровня чувствительности российских граждан к изменениям в банковской сфере

(опрошено 160 респондентов).1

Научная новизна исследования заключается в разработке новых теоретических подходов и практических инструментов, направленных на решение общественно значимой проблемы совершенствования правового регулирования банковской деятельности и осуществления субъектами административно-

правовых отношений властных полномочий в процессе регистрации,

лицензирования и санации банков на основе концептуальных положений науки административного права, теории государственного управления, теории банковского дела и исследования законодательства Российской Федерации в банковской сфере.

Научная новизна результатов диссертационного исследования конкретизируется в теоретических и практических положениях, выносимых на

защиту.

1. Предложено авторское определение понятия «административно-правовое регулирование банковской деятельности», под которым понимается основанная на использовании административно-правовых методов и средств система мер целенаправленного воздействия, посредством которых Президент РФ,

Правительство РФ, Счетная палата РФ, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (Минфин России, ФНС России, Росфинмониторинг) и

Центральный Банк Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают стабильность и безопасность осуществления банковской деятельности, законность проводимых кредитными организациями банковских операций, исполнение банковскими организациями регулирующих данную сферу нормативных правовых актов.

1 Социологический опрос 160 респондентов на тему: «Исследование уровня чувствительности граждан к изменениям в банковской сфере», проведенный в октябре 2017 г. с использованием интернет-опросника «Anketolog.ru» Института Общественного Мнения «Анкетолог».

10

2.Выявлена административно-правовая природа регистрации кредитных организаций, осуществляемой Банком России, которая, по сути, представляет собой разновидность государственной услуги. На основе реализации подобного подхода регистрация и лицензирование деятельности банков приобретают форму единого процесса взаимосвязанных административных процедур, формирующих основу для осуществления банковской деятельности. В этой связи целесообразно распространить положения статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на указанный процесс, что позволит существенно упростить его на основе установления ограниченного перечня необходимых документов, предъявляемых субъектами экономической деятельности при регистрации.

3.Доказано, что одним из факторов, обусловливающих коллизионность правовых норм, определяющих порядок привлечения к административной ответственности кредитных организаций, является несоответствие регулирующих данную процедуру нормативных положений, которые содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях и Федеральном законе «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)». Решение данной коллизии видится

висключении из текста статьи 74 указанного Федерального закона перечня мер административной ответственности кредитных организаций при соответствующем раскрытии сущности данных мер в статье 15.26 КоАП РФ.

4.В целях устранения существующей терминологической коллизии при использовании дефиниции «банк» в названии статьи 15.26 КоАП РФ, положения которой распространяются не только на банки, но и на другие кредитные организации, предлагается изложить его в следующей редакции: «Нарушение законодательства о деятельности кредитных организаций».

Исходя из того что перечисленные в статье 15.26 КоАП нарушения законодательства о банках и банковской деятельности могут проявляться в форме как действия, так и бездействия, обосновывается необходимость замены используемого в указанной статье термина «действия» на термин «деяния», что позволит расширить область ответственности кредитных организаций.