!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Котлярова -1

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего образования

«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ)»

На правах рукописи

Котляров Юрий Владимирович

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР РОССТАНДАРТА В СФЕРЕ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ПРОДУКЦИИ

Специальность 12.00.14 – административное право;

административный процесс

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Степаненко Юрий Викторович

Москва – 2018

§3 Надзорные полномочия Росстандарта в сфере технического

§2 Особенности реализации Росстандартом надзорных процедур в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции.. 100

§3 Меры по повышению эффективности административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности

3

Введение

Актуальность темы исследования. Техническое регулирование и административный надзор в данной сфере выполняют важную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, обеспечению безопасности продукции, предназначенной для различных целей. Эффективное выполнение этой функции во многом зависит от качества административно-правового регулирования в указанной сфере. Однако на современном этапе развития системы технического регулирования в ней обнаруживается множество правовых пробелов и противоречий, требующих устранения. Оставляет желать лучшего и состояние правового регулирования соответствующей надзорной деятельности.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее – Росстандарт), являясь национальным органом Российской Федерации по стандартизации, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 2941 осуществляет техническое регулирование, принятие национальных стандартов, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в области стандартизации, а также выработку концепций развития национальной системы стандартизации.

Указанным постановлением на Росстандарт в особом порядке возложены функции по осуществлению административного надзора в сфере обеспечения единства измерений и в сфере технического регулирования.

Деятельность Росстандарта по техническому регулированию (функциональное регулирование, принятие национальных стандартов и др.) и осуществлению административного надзора в данной сфере путем систематического наблюдения за соблюдением установленных государством соответствующих норм и правил поведения оказывает непосредственное

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» // Российская газета, № 130, 22.06.2004.

4

влияние на безопасность продукции. В связи с этим исследование проблем осуществления Росстандартом административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции становится важной научной задачей.

К настоящему времени уполномоченными государственными органами проделана значительная работа по установлению основных принципов технического регулирования и правил осуществления надзорной деятельности. Осуществляются меры по гармонизации отечественной нормативной базы сферы технического регулирования с выстраиваемым наднациональным законодательством стран – участников Единого экономического пространства (ЕАЭС). Например, разработаны порядок взаимодействия надзорных органов государств – членов Союза, проект соглашения о принципах и подходах осуществления надзора за соблюдением требований технических регламентов ЕАЭС в целях гармонизации законодательства государств – членов ЕАЭС, ведутся разработка и принятие технических регламентов Евразийской экономической комиссией (ЕЭК).

Однако множество системных проблем еще не решено. В частности, не создана иерархия нормативных правовых актов и документов по стандартизации. Данные документы не обладают необходимыми и достаточными связями между собой, зачастую противоречат друг другу. В

нормативных актах все еще используется неактуализированная терминология.

Например, терминология в документах, устанавливающих обязательные требования к электроэнергии1, не соответствует законодательству об электроэнергетике2 и актуальной модели электроэнергетики в целом. Это приводит к различающимся трактовкам в правоприменительной практике и не

1См.: раздел 8 Правил проведения сертификации электрооборудования и электрической энергии, утв. постановлением Госстандарта РФ от 16.07.1999 № 36 «О правилах проведения сертификации электрооборудования» [Электронный ресурс] // Режим доступа http://base.garant.ru/180858/ Информационная система Гарант (дата обращения: 01.08.2017).

2См.: ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 # 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ, 31.03.2003, № 13, ст. 1177.

5

дает однозначного ответа на вопрос о том, какой субъект должен нести ответственность перед потребителями за безопасность товара на рынке.

Особенно актуальна данная проблема в связи со складывающейся иерархией наднационального законодательства о техническом регулировании и осуществлением надзорной деятельности в контексте развития единого

экономического пространства стран - участников ЕАЭС.

Ситуация усугубляется тем, что вопросы оптимизации и повышения эффективности исследуемой надзорной деятельности придется решать в условиях строгого режима экономии и сокращения штатной численности сотрудников Росстандарта (более чем в 1,5 раза за последние пять лет)1. В

сложившихся условиях только 0,7 % от общего числа субъектов,

подконтрольных Росстандарту, охвачены ежегодными проверками2. Это способствует нахождению на рынке значительного объема продукции, не

соответствующей установленным требованиям. Указанный факт

подтверждается последовательным увеличением количества обращений граждан в территориальные органы Росстандарта в отношении продукции, не соответствующей обязательным требованиям. Так, например, в Центральном федеральном округе в территориальные органы Росстандарта поступило от граждан обращений: в 2013 г. – 157; в 2014 г. – 257 (+64%); в 2015 г. – 298

(+17%); в 2016 г. – 344 (+16%); в 2017 г. – 403 (+17%).3

Административный надзор Росстандарта особенно важен в условиях экономического кризиса, когда стремление предпринимателей к прибыли приводит к значительному росту количества административных

1 См.: Отчет об итогах деятельности Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в 2016 году [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.gost.ru/documentManager/rest/file/load/1522253049128 Официальный сайт Росстандарта (дата обращения: 20.06.2017).

2Жулин А.Б., Завьялова Л.Д., Кнутов А.В., Плаксин С.М., Семенов С.В., Чаплинский А.В. Модернизация системы контрольно-надзорных полномочий в Российской Федерации: аналитический доклад // М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. – С. 6.

3См. результаты государственного надзора ЦМТУ Росстандарта [Электронный ресурс] //

Режим доступа http://www.cmtu.ru/index.php/deyatelnost/profilakticheskie- meropriyatiya/obobshchenie-i-analiz-pravoprimenitelnoj-praktiki/9-tsmtu Официальный сайт ЦМТУ Росстандарта (дата обращения: 20.04.2018).

7

Алехина, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, И.В. Бородушко, И.И. Веремеенко, С.М.

Зубарева, Ю.М. Козлова, А.В Куракина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Ю.И.

Мигачева, Л.Л. Попова, М.И. Пискотина, В.И. Рохлина, С. В. Тихомирова, Е.Р.

Яшина проводился теоретический анализ государственного надзора в рамках общей теории административного права.

Природа и содержание государственного надзора были самостоятельным объектом исследований А.Б. Агапова, Л.В. Акопова, А.И.

Гурии, В.В. Дьяконова, С.М. Зубарева, A.B. Морозова, Н.А. Резиной.

Особенностям административного надзора как специфической разновидности государственного контроля посвящены работы Д.Н. Бахраха,

В.П. Беляева, Р.И. Денисова, С.М. Зырянова, А.А. Кармолицкого, Д.В.

Карпухина, Ю.М. Козлова, М.А. Лапиной, А.В. Мартынова, А.В. Никонова,

Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Н.Г. Салищевой, Ю.В.

Степаненко, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Б. Яблонской.

Исследованиям отдельных аспектов технического регулирования посвящены работы С.В. Алексеева, Е.А. Величкиной, А.В. Калмыкова, М.С.

Лаврентьева, А.Ю. Ларина, Л.К. Терещенко, Э.Ю. Харченко.

Подчеркивая несомненную ценность трудов перечисленных авторов,

тем не менее стоит отметить, что комплексного исследования проблем административного надзора в сфере технического регулирования по действующему законодательству Российской Федерации не проводилось. В

этой связи основой настоящего исследования стали результаты всестороннего анализа действующего законодательства России и ряда иностранных государств, регулирующего порядок осуществления административного надзора в сфере технического регулирования.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования и организации осуществления Росстандартом и его территориальными органами надзора за обеспечением безопасности продукции в сфере технического регулирования.

8

Предметом исследования являются нормы федеральных законов и иных нормативных правовых актов, определяющие сущность и принципы административного надзора за обеспечением безопасности продукции (на примере Росстандарта), международные соглашения и нормативные правовые акты стран ЕАЭС, доктринальные источники, а также материалы правоприменительной, в том числе судебной, практики.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции.

Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:

определить основные этапы становления и развития отечественного административного законодательства в сфере технического регулирования;

выявить особенности осуществления административного надзора в сфере технического регулирования;

рассмотреть вопросы становления и развития системы нормативно-

правового обеспечения сферы технического регулирования, а также административного надзора Российской Федерации, государств – участников Единого экономического пространства (ЕАЭС), Европейского Союза, США;

проанализировать теоретико-методологические основы осуществления административного надзора;

сформулировать определения понятий «сфера технического регулирования» и «административный надзор в сфере технического регулирования»;

исследовать особенности построения нормативной базы сферы технического регулирования с учетом перехода на наднациональное правовое регулирование данной сферы в целях гармонизации соответствующего законодательства государств – членов ЕАЭС;

9

выявить специфику осуществления Росстандартом административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции, определить тенденции и выявить проблемные вопросы организации данной деятельности;

разработать и обосновать подходы к нормативно-правовой систематизации сферы технического регулирования;

выработать комплекс предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование норм законодательства в целях повышения эффективности участия государства в процессе технического регулирования по обеспечению безопасности продукции.

Методологическую основу диссертационного исследования составила совокупность общенаучных и частнонаучных методов познания объективной действительности: анализ, синтез, правовое моделирование, формально-

логический, структурно-системный, историко-правовой, статистический,

сравнительно-правовой методы, метод функционального анализа и др.

В частности, метод синтеза использовался для уточнения понятийного аппарата в рассматриваемой сфере; историко-правовой метод положен в основу анализа эволюции законодательства в сфере технического регулирования; статистический метод обеспечил возможность использования количественных характеристик при анализе деятельности субъектов административной юрисдикции; сравнительно-правовой метод использовался при исследовании практики административно-правового регулирования сферы технического регулирования в Российской Федерации, странах членах ЕАЭС, Европейского Союза, США.

Теоретической основой исследования послужили труды известных ученых – специалистов в области теории права, административного права и процесса: А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л.

Бачило, А.Л. Гапоненко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Ю.И. Мигачева,

Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, М.С. Студеникиной, Ю.Н. Старилова, Ю.А.

Тихомирова и др.

10

Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, свыше 90 нормативных правовых актов и иных официальных документов Российской Федерации, Республики Беларусь,

Республики Казахстан, США, Европейского Союза, содержащих положения,

регламентирующие рассматриваемую сферу. В целях полноты диссертационного исследования анализу были подвергнуты также нормативные правовые акты СССР, РСФСР и Российской Федерации,

утратившие к настоящему времени юридическую силу.

Эмпирическая база исследования представлена: 1) материалами правоприменительной практики (31 судебный акт Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и различных арбитражных судов); 2) материалами и докладами Минэкономразвития России и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации; 3)

статистическими данными ГАИС «Управление»; 4) решениями российских и иностранных государственных и негосударственных организаций,

деятельность которых связана с регулированием и осуществлением административного надзора в сфере технического регулирования – Всемирной торговой организации; Национального института стандартизации и технологий США, Агентства США по защите окружающей среды;

Администрации Президента США; уполномоченного органа по сертификации продукции в Европейском Союзе; комиссии Таможенного союза; Евразийской экономической комиссии; Евразийского экономического сообщества; банка данных правовой информации Республики Беларусь; национального правового интернет-портала Республики Беларусь; информационной системы

«Параграф» Республики Казахстан.

Необходимо отметить, что использование статистических данных государственных органов из системы ГАИС «Управление» обеспечило достаточный уровень их репрезентативности.

Кроме того, автором использован личный опыт участия в