!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

ОГЛАВЛЕНИЕ

2

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. На современном этапе социально-

экономическое развитие Российской Федерации во многом зависит от эффективного функционирования бюджетной системы. Вместе с тем за последние несколько лет ущерб государства от нарушений норм бюджетного законодательства значительно увеличился. Отчеты как юрисдикционных органов, так и органов, осуществляющих финансовый контроль, свидетельствуют о росте количества злоупотреблений в бюджетной сфере.

Так, по официальным данным Федерального казначейства, в 2016 году было вынесено 1492 постановления о назначении административного наказания за нарушение бюджетного законодательства. В 2017 году их количество увеличилось до 22561, то есть на 67 %. При этом если в 2014 году суммарный ущерб от правонарушений в рассматриваемой сфере составлял 524,5 млрд рублей, то уже к 2017 году указанная сумма увеличилась в несколько раз и составила 1,9 трлн рублей2.

Реакцией на сложившуюся ситуацию стало значительное увеличение в 2013 году в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях3 (далее — КоАП РФ или Кодекс) количества составов административных правонарушений в бюджетной сфере. Однако с развитием института административной ответственности появились новые и актуализировались существующие теоретические и практические проблемы, явившиеся следствием законодательных изменений. Дополнительный импульс научной полемике придали исключение из Бюджетного кодекса Российской Федерации4 (далее — БК РФ) упоминания об «ответственности за нарушение бюджетного законодательства». Это послужило основанием для научных споров о

1 URL: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/?year=2017 (дата обращения: 07.04.2018).

2 URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/ (дата обращения: 08.05.2018). 3 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

4 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

3

существовании самостоятельного вида юридической ответственности — бюджетной ответственности и о соотношении понятий «бюджетная ответственность» и «административная ответственность». Данное обстоятельство, безусловно, актуализирует тему настоящего диссертационного исследования.

Актуальность теме исследования придает также динамичное развитие отношений, возникающих в бюджетной сфере, обусловливающее необходимость их надежной правовой охраны от нарушений. Ведущая роль в этом принадлежит административной ответственности, призванной наряду с уголовной и гражданско-правовой ответственностью обеспечивать присущими ей средствами соблюдение норм бюджетного законодательства.

Реформаторские преобразования в системе органов административной юрисдикции как существенного компонента механизма реализации административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства также повлекли немало проблем, связанных с осуществлением их юрисдикционной деятельности. Часть из них связана с упразднением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора) и передачей полномочий по возбуждению, рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях Федеральному казначейству (Казначейству России). В то же время необходимо отметить, что существенные законодательные изменения в исследуемой нами сфере и правовая природа новых составов нарушений бюджетного законодательства до настоящего времени не привлекли внимание исследователей, что также обусловливает актуальность темы.

Степень научной разработанности проблемы. Отдельные аспекты административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства рассматривались в диссертациях О. О. Томилина (2003), Н. Г. Деменковой (2007), В. П. Косевич (2007), И. Д. Старовиковой (2008), Е. В. Шевченко (2009) и П. П. Серкова (2010). Важно подчеркнуть, что несмотря на очевидные достоинства указанных исследований, все они были выполнены до внесения в 2013 году значительных изменений в БК РФ и главу 15 КоАП РФ,

4

устанавливающую административную ответственность за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования и рынка ценных бумаг.

Исследованию проблем административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства способствовали труды отечественных специалистов в области финансового права. В числе ученых, в разные периоды времени обращавшихся в своих диссертационных работах к проблемам ответственности за

Е. В. Трошкиневу (2012), С. А. Полякову (2015) и др.

Вместе с тем в результате анализа большого количества литературных источников можно прийти к выводу о том, что за последние годы научный интерес к проблемам административной ответственности в бюджетной сфере неоправданно снизился. До настоящего времени за рамками научного анализа остаются перспективы развития данного института с учетом важных изменений законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях последних лет. В связи с этим на первый план выходит необходимость переосмысления научного знания об административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также практики ее применения, и выработки новых теоретических подходов и практических мер по их реализации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при установлении и реализации административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Предметом диссертационной работы являются теоретические и прикладные аспекты административной ответственности, ее охранительная роль при нарушении норм бюджетного законодательства, материальные и процессуальные правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере и регулирующие

5

производство по делам об административных правонарушениях, а также юрисдикционная практика уполномоченных органов государственной власти.

Целью исследования является разработка совокупности теоретических положений, определяющих значение, место и содержание административной ответственности в противодействии административной деликтности в бюджетной сфере, а также практических рекомендаций по совершенствованию механизма её реализации.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих исследовательских задач:

раскрыть понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

выявить особенности и пределы установления административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере;

исследовать признаки административного правонарушения в бюджетной сфере;

сформулировать научно обоснованные предложения по имплементации в отечественное законодательство об административных правонарушениях зарубежного опыта установления административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере;

выявить специфику рассмотрения и разрешения субъектами административной юрисдикции дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере;

выделить особенности производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере;

выработать рекомендации и предложения по совершенствованию механизма реализации административной ответственности в бюджетной сфере.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Методологической базой исследования послужили диалектический метод познания, общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, экстраполяция, моделирование и др.), а также частнонаучные методы

6

исследования (системно-структурный, конкретно-социологический, техникоюридический, метод сравнительного правоведения и др.).

На формирование общетеоретических позиций автора оказали существенное влияние фундаментальные научные труды в области теории, истории и методологии права С. С. Алексеева, Н. В. Витрука, А. И. Герцена, О. С. Иоффе,

ответственности, определении авторского подхода к его наиболее дискуссионным проблемам трудно переоценить значение научных изысканий таких ученыхадминистративистов, как А. Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, А. И. Елистратов,

А. Е. Лунёв, В. М. Манохин, М. Я. Масленников, Н. И. Побежимова, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, П. П. Серков, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин,

А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, О. М. Якуба, Ц. А. Ямпольская, О. А. Ястребов и др.

Нормативная и эмпирическая основа исследования. Положения и выводы диссертационной работы основываются на анализе норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также актов иных органов, обладающих государственно-властными полномочиями в бюджетной сфере.

При подготовке диссертационной работы автором подвергнуты анализу нормативные правовые акты Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Таджикистан и др. Кроме того, изучены нормативные правовые акты стран Европейского Союза, касающиеся

7

внедрения «программы лояльности», а также Лимская декларация, принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лима в 1977 году1.

В качестве эмпирической базы использовались практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, представления и предписания Счетной палаты РФ, а также акты Федерального казначейства. Кроме того, в исследовании нашли применение статистические данные о рассмотрении дел об административных правонарушениях за последние пять лет, предоставленные Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, а также отчеты и другие сведения о результатах деятельности Счетной палаты РФ и Федерального казначейства.

Для обоснования и иллюстрации отдельных выводов и положений диссертации использовались результаты осуществленного автором опроса 200 сотрудников органов государственной власти различных уровней, осуществляющих финансовый контроль на территории Российской Федерации.

Научная новизна исследования. Автором изучены существующие теоретические, правовые и организационные проблемы, препятствующие динамичному развитию института административной ответственности, законодательства Российской Федерации, предусматривающего административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и предложены конкретные меры по их решению. В частности, раскрыты понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, определены признаки административного правонарушения в рассматриваемой сфере, обосновано наличие признака общественной опасности в нарушениях бюджетного законодательства, за которые устанавливается административная ответственность.

1 Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17– 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) // СПС «КонсультантПлюс».

8

В целях повышения эффективности наказаний за административные правонарушения в бюджетной сфере предложены дополнительные критерии (принципы), которым, по мнению автора, должны соответствовать санкции соответствующих охранительных норм.

Выявлены особенности, пробелы и противоречия в правовом регулировании деятельности Федерального казначейства, Счетной палаты Российской Федерации, а также органов судебной системы в процессе осуществления ими производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Предлагаются конкретные нормотворческие меры по их восполнению и устранению. До этого проблемы о месте и роли указанных субъектов в системе органов административной юрисдикции, а также правового регулирования их деятельности освещались в юридической литературе фрагментарно. С опорой на результаты проведенного анализа действующего административного законодательства некоторых стран — бывших союзных республик, входивших в состав СССР, в диссертационной работе намечены перспективы совершенствования КоАП РФ в части установления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Определены положения, заслуживающие имплементации в законодательство Российской Федерации.

Научную новизну диссертационной работы также отражают следующие

положения, выносимые на защиту.

1. Обоснована позиция, что за нарушение норм бюджетного законодательства наступает административная ответственность, если такое действие (бездействие) не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, не является основанием для гражданско-правовой или дисциплинарной ответственности. Суждения о выделении бюджетно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности представляются теоретически необоснованными и противоречат тенденциям развития административного и бюджетного законодательства.

9

2.Доказано наличие признака общественной опасности у административных правонарушений в бюджетной сфере. При этом подчеркивается, что степень общественной опасности каждого конкретного правонарушения может быть правильно определена не только исходя из его индивидуальных признаков, но и на основе оценки всей совокупности деяний подобного рода. В этом смысле важным аргументом в пользу наличия общественной опасности у административных правонарушений в бюджетной сфере является не только большое количество таких деяний, но и значительный суммарный ущерб, причиняемый ими как бюджетной системе страны, так и государству в целом. В пользу доказываемого тезиса свидетельствуют и результаты социологического исследования: 89,2 % опрошенных заявили, что административные правонарушения в бюджетной сфере являются общественно опасными деяниями, а 71,4 % респондентов выразили мнение о том, что предусмотренные КоАП РФ административные наказания за правонарушения в бюджетной сфере, не соразмерны совершенному противоправному деянию.

3.Предложена авторская классификация органов административной юрисдикции, позволяющая более точно определить полномочия этих органов на разных стадиях производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на бюджетные отношения, начиная с возбуждения дела о данных правонарушениях и заканчивая исполнением постановлений о назначении административных наказаний по ним. В зависимости от объёма компетенции указанных органов предлагается следующая классификация:

1) органы, обладающие компетенцией, связанной только с возбуждением дел об административных правонарушениях;

2) органы, обладающие административно-юрисдикционной компетенцией, связанной с возбуждением и рассмотрением дел об административных правонарушениях;

3) органы, обладающие административно-юрисдикционной компетенцией, связанной с рассмотрением дел об административных правонарушениях.

10